中国网络综合治理的历史生成、现实问题与发展进路

傅昕源，黄福寿

网络综合治理是中国共产党针对网络社会治理提出的新理念。习近平总书记在党的十九大报告中首次提出了“网络综合治理”，并在2018年全国网络安全和信息工作会议上对其进行了具体阐释。目前对于网络综合治理研究，国内学者主要围绕网络治理主体、治理手段、治理困境、治理能力等主要议题展开，探讨了谁来治理互联网，怎样治理互联网，为谁治理互联网等关键问题，总体看，研究成果还较为有限，研究主题相对较为分散。具体来看，一是围绕治理主体，张卓（2018）探讨了“五大主体”的立体化构建；周净泓（2021）认为网络综合治理体系构建依赖于不同主体的深度参与，要激发不同主体的能动性。二是围绕治理手段，李勇坚等认为，网络综合治理具体方法运用包括加强组织领导、依靠人民群众、重视应用新技术、把控核心关键节点等，才能将中国共产党的领导力全面体现在网络治理中。三是围绕治理的问题与困境，韩志明等（2019）认为网络治理及其资源的综合依然存在诸多限制，其中主要是治理主体的主动性和积极性不足，协同合作以短期性和浅层次为主，综合治理未必带来更大的治理力度，专项整治存在运动式治理的弊端等；张旺（2019）从模式转变中的体制机制障碍、要素关联的逻辑结构不畅、制度施行的政策碎片和责任缺失等方面探讨了网络综合治理体系构建的困境。四是围绕网络综合治理能力，支振锋（2020）认为须具备更强的凝聚共识手段，更高的信息供给技巧，更深入的价值观塑造能力，才能在5G 时代构建更高水平的网络综合治理体系。五是围绕网络综合治理体系构建，黄佳慧（2020）提出从“实践—现实—技术—文化”四重维度构建网络综合治理体系；史亚博（2021）探讨了通过党的领导、管理机制、法规制度、信息技术、协同联动、宣传引导和监督评估等对网络综合治理体系进行模式构建与路径建设。

尽管学者们提出了不少有关中国网络综合治理的研究议题，但总体看，聚焦中国网络综合治理历史生成、现实问题等的共识性研究成果还不多，尤其对其历史、现实、发展等还没有展开整体性研究，因此需要从历史与现实、理论与实践的结合上进行深入思考。

一、中国网络综合治理的历史生成

中国互联网的发展史同时也是一部互联网治理史，中国网络治理演进转型所经历的发展历程、所积累的实践经验、所形成的治理范式，为推进网络综合治理提供了基础和启迪，使其既有延续性又有创新性。在以信息化驱动国家治理现代化转型的战略背景下，中国网络综合治理不断迭代，并逐步衍生出中国网络综合治理的原则思路、政策策略和制度安排。中国网络综合治理并非任意选择、简单设计，而是与互联网历史发展与网络治理历程紧密相连，是在具体的历史环境和条件下演进生成的。

（一）从分业管理到跨部门协调管理

20 世纪80 年代，邓小平敏锐地意识到信息时代的发展趋势和信息的重要性，提出了具有前瞻性、针对性、开放性的关于信息化建设的论断，包括国家信息化发展战略、信息资源开发利用、信息人才培养等内容，推动出台了一系列具体决策。为适应工作重点转移到以经济建设为中心的要求，邮政、电信、广播、电视等行业实行了“行政性分业管理领导体制”的运行模式，明确了“国家、地方、集体、个人一起上”以及“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的方针。1994年，中国全功能接入国际互联网，被国际上正式承认为第77个拥有全功能互联网的国家，开启了中国互联网时代，信息基础建设与关键资源配置、机构改革与职能配置都进入了新的历程，对于各类信息网络也从“分业管理”逐步进入跨部门协调管理的转型。

1996 年，国务院发布《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，这一制度创设是治理互联网“九龙治水”模式的源头，最初设想由邮电部牵头，但经过论证博弈，最终由跨部门机构来承担，并成立“国务院信息化工作领导小组”。1997 年，全国信息化工作会议通过“国家信息化九五规划和2000年远景目标”，将互联网列入国家信息基础设施建设，同年成立中国互联网信息中心，作为非营利管理与服务机构，行使国家互联网信息管理的职责，推动中国发展互联网服务。至此，跨部门协调管理基本成型。

2000 年，江泽民在《加快发展我国的信息技术和网络技术》中，明确提出了要研究和采取切实有效的措施，加强网络安全保障体系建设，充分运用法律手段，推动信息网络快速健康发展，以“积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用，努力在全球信息网络化的发展中占据主动地位”，作为发展互联网的基本方针，进一步明确了跨部门协调管理的要求。

（二）从跨部门协调管理到三网融合

21 世纪初，信息服务业体系逐步建立，互联网商业模式逐步成熟，网民数量快速增长，形成了互联网服务市场的用户规模效应。网络传播整合了报刊、广播、电视等传统的大众传播媒介几乎所有的传播功能，释放出更为丰富的网络文化内容，自媒体大量涌现，开辟了双重的公共空间即社会公共空间和网络公共空间，互联网承载的信息资源和其社会价值已经远超传统媒体，产生了新的社会价值。

2004 年，党的十六届四中全会通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要加快建立“法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制”。2007 年，胡锦涛就加强网络文化建设和管理提出要“综合运用法律、行政、经济、技术、思想教育、行业自律等手段，加快形成依法监管、行业自律、社会监督、规范有序的互联网信息传播秩序”，对网络治理提出了新的要求。

2008 年，中国互联网用户数量首次超过了美国，互联网成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器。党中央高度重视互联网的建设、运用和管理，把发展中国特色网络文化作为推动文化建设的新引擎，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的新阵地、公共文化服务的新平台、人们健康精神文化生活的新空间。2010年，基于文化体制改革和产业环境快速成长的需求，国务院作出“加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合”的决定，实现三网互联互通、资源共享。2011年5月，国家互联网信息办公室成立，三网融合有了基本的机制保证。

（三）从三网融合到网络综合治理

党的十八大以来，中国共产党重视发展互联网、治理互联网，习近平提出关于互联网建设与管理、互联网宣传工作等一系列网络社会治理的新思想、新观点、新论断，有效治理网络空间乱象，实施网络空间清朗工程，走出了一条符合中国国情的网络治理之道。在全面深化改革的背景下，中国网络治理从三网融合转向促进互联网社会应用的综合治理体系，成为进一步推动全面深化改革的“加速器”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“面对互联网技术和应用的飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，须解决多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高”的问题，并提出要“整合相关机构职能，形成从技术到内容、从日常安全到打击犯罪的互联网管理合力，确保网络正确运用和安全”。

2014年，中央网络安全和信息化领导小组成立并由习近平总书记担任组长，在第一次会议上习近平强调“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”，并对“建设网络强国”进行了部署。成立中央网络安全和信息化领导小组，体现了党和国家加强顶层设计，全面深化网络治理改革，保障网络安全、维护国家利益、推动信息化发展的决心，以网络强国战略、网络大数据战略，实施“互联网+行动计划”，开始向电信网、广播电视网、宽带通信网、数字电视网、下一代互联网等“多网合一”的网络综合治理转型。

2016年，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会提出要“营造风清气正的网络空间”，“网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”2017年，党的十九大报告提出，要“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”。“营造清朗的网络空间”表明中国网络治理理念已经从先发展后治理，到发展和治理同步，再到治理先行的变化，也表明网络综合治理理念的基本形成。2018 年3 月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，将中央网络安全和信息化领导小组改为中国共产党中央网络安全和信息化委员会，与国家互联网信息办公室一个机构两块牌子，列入中共中央直属机构序列。

二、中国网络综合治理的现实问题

截至2021 年12 月，中国网民规模达10.32 亿，互联网普及率达73.0%，成为世界上拥有最多网民数量和最大网络场域的国家。在从网络大国迈向网络强国的进程中，治理规模之大、任务之重、难度之高前所未有，网络综合治理面临严峻考验。当前，中国网络综合治理的主要现实问题是，网络综合治理理念基本形成，但对其与国家治理理念相契合的认识不够；网络综合治理架构已有整体设计，但基层组织作用明显不足；网络综合治理制度初步定型，但制度的实际功能未能充分发挥；网络综合治理方法已具实效，但面对新情况需要创新改进。

（一）网络综合治理理念基本形成，但对其与国家治理理念相契合的认识不够

自从党的十九大提出“建立网络综合治理体系”理念后，2018年，习近平在全国网络安全和信息工作会议上又进一步指出，“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”，要“从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变”，形成“多主体”“多手段”的合力，整合相关机构职能，健全基础、内容、行业管理和网络突发事件处置机制，与防范和打击网络违法犯罪等工作联动，形成正面引导和依法治理的合力。问题是创新的起点和动力源，习近平关于网络综合治理的论述既指明了谁来治理网络社会，又指出了应该如何治理网络社会，勾勒出网络治理的基本格局与框架，是中国共产党治理网络社会的最新理论成果，为中国网络综合治理理念的丰富发展奠定了基础、指明了正确方向。

目前，关于网络治理理念存在机制说、结构说、模式说、规范说、风险说、评价说等主要观点，对于网络综合治理的治理机制、治理结构、治理模式、治理规范、治理风险、治理评价等范畴都有所涉及。综观关于网络综合治理的研究现状，对网络综合治理理念在理论上的理解和把握主要包括这样一些基本内涵：网络综合治理由单向管理转变为综合治理，统筹多主体，融合运用经济、法律、技术等多种手段，通过正式制度和非正式制度间的互动，分层分类协商凝聚共识，优化配置网络空间资源，有效协调网络内容、技术、场景等要素，预防惩治网络违法犯罪行为，完善规范网络社会管理，防范化解网络社会矛盾，以发挥网络正效应，营造清朗网络空间。

考量目前对网络综合治理理念的理解，虽有一定拓展，但还有部分认识还较为片面，主要问题是：其一，对网络社会治理的观察视域有一定局限，或仅囿于网络犯罪、网络舆情治理等子议题范畴，或仅强调运用法律与技术手段，对于主体及手段简单混合，将网络治理等同于对网络空间风险的规制，而忽略了网络社会本身与现实社会的“镜像”关联。其二，阐述治理主体、对象、方法等较为模糊。将网民、网络平台等网络活动参与者视为治理对象，对网络社会中的参与者治理主体的地位认识不足，因此在由网络技术发展所推动的“去中心化”权力结构变化的趋势中准备不足，契合度不高；其三，特别对其与国家治理理念的内在关系未能充分揭示。一些研究仅限于网络安全的视角来论述为国家治理服务提供保障，但对于治理模式的提炼和审视缺乏系统性的分析，也没有触及更深层次“以人民为中心”的发展理念，没有能够从治国理政的高度把握习近平关于网络综合治理论述的精神实质，未能从完善网络综合治理对于支撑国家治理体系和治理能力现代化的关系上充分认识和把握网络综合治理的核心内涵。

（二）网络综合治理架构已有整体设计，但基层组织作用明显不足

就中国网络治理的组织架构看，当前已形成了“一体多翼、归口管理、各有侧重”的治理组织格局。“一体多翼”是在中共中央网络安全和信息化委员会这一机构的统一领导下，涉及党和政府多个部门的运作系统。“归口管理”主要体现在网络综合治理核心主管部门的机构编制法定化设置和工作任务上：网络行业由工业和信息化部进行归口管理，属国务院组成部门；网络内容由中共中央网络安全和信息化委员会办公室与国家互联网信息办公室负总责，并设立网络综合治理局。“各有侧重”是指各归口管理部门的重点业务领域则是各有侧重，但又同时归属于中共中央网络安全和信息化委员会之下。从中央到地方，网络综合治理的“一盘棋”已逐步形成，目前正在进一步完善网络综合治理体系的四梁八柱。2019年7月24日，中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过的《关于加快建立网络综合治理体系的意见》，提出建立起涵盖领导管理、正能量传播、内容管控、社会协同、网络法治、技术治网等各方面的网络综合治理体系，被称为网络综合治理的“六大体系”，一些地方在此基础上增加了组织保障体系等，以此具体化、技术化“综合治理路线图”。

具体实践中，不同的治理主体已逐步参与到网络综合治理中，但基层组织不同主体的主动性存在较大的差异，尚未实现功能互补和资源整合的目标，基层网络综合治理作用难以有效发挥。主要问题表现在：一是基层党政部门“力不从心”，有强烈的治理意愿，但存在能力不足、本领弱化和资源不均衡的问题，包括网信工作人才稀缺，相关岗位设置不足，对网络文化人才的吸纳存在滞后性，导致无法掌控网络空间中的一切；二是企业“有力无心”，虽然掌握着较为充足的技术性资源，但其目标是通过技术和资源转化为资产增值和利润变现，更多是被动参与治理，甚至成了被监管的对象，参与常态化治理比较有限；三是社会组织“有心无力”，即有一定的治理意愿，但由于社会组织发展起步较晚，尚处于发展的初级阶段，仍有较高的行政依附性，社会组织能独立发挥伙伴作用的仍然是少数，聚合能力还相对薄弱，还未能有效弥补政府在网络综合治理中的不足；四是网民“无心无力”，由于大多数网民受教育程度及网络素养不高，缺乏参与网络治理的意愿和技术能力，往往对网络社会的问题持漠不关心的态度，成为“沉默的大多数”，缺少持续性、深入性的治理参与。这些问题反映出一些地方基层组织还未全面落实党管互联网原则，党组织建设的“神经末梢”未与网络综合治理的“基础单元”深度融合，与基层社会治理制度创新和能力创新衔接不紧，未能发挥出基层党组织在网络综合治理中的政治领导力、思想引领力、社会号召力和群众组织力。

（三）网络综合治理制度初步定型，但制度的实际功能未能充分发挥

网络综合治理要依法行事，制度（包括法律）是基本的遵循。设计科学的制度规范，并把制度安排落到实处，是切实贯彻网络综合治理理念的基本要求。关于网络治理已经出台了一系列的相关制度规范，并正在逐步成为一个整体的、协调的、有机的和动态的制度运行系统。

2016年11月出台了《网络安全法》、2017年5月出台了《互联网新闻信息服务管理规定》，特别是党的十九大以后，按照网络综合治理的基本要求，以《网络安全法》为核心，陆续制定出台了《关于加快建立网络综合治理体系的意见》（2019年7月）、《网络信息内容生态治理规定》（2019 年12 月）、《互联网用户公众账号信息服务管理规定（修订）》、《互联网信息服务算法推荐管理规定》（2021年1月）、《数据安全法》（2021年6月）、《个人信息保护法》（2021年8月）等法律规章，初步建立了网络综合治理制度安排，逐步形成覆盖网信工作建设各方面的制度规范体系，使“网络空间不是法外之地”深入人心，以确保互联网在法治轨道上健康运行。《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》对依法治理网络社会的相关举措进行了系统规划。通过完善法律制度、培育良好的网络法治意识、保障公民依法安全用网，来加强依法管网、依法办网、依法上网，推进网络社会治理法治化。

尽管网络综合治理制度初步定型，依法治理也取得了较大成绩，但随着网络社会的不断发展，新情况新问题因网而生、因网而增，网络综合治理也面临日益频繁的挑战，一些新兴领域尚未形成明确的法律监管体系，容易出现制度断层，政策执行存在未填补的空白和盲点，国家制定的公法规制与平台制定的私法规制之间还存在真空地带，在应对层出不穷的网络失范行为时，出现了网络执法难的情况。主要问题表现在：

一是“硬法还不硬”。政府管理遇到网络社会中的新情况新问题，法治制度设计的滞后性凸显，立法活动因程序要求严格、程序繁复，时间成本较高，常常显得“慢半拍”。互联网技术演进周期约为两年，而根据我国现有的立法程序规定，立法记录中最快的周期是两年，一般都需要三到五年的立法周期。硬法制定的滞后性，是目前网络综合治理法律制度还没有摆脱的局限性问题。提高立法效率、增强法律前瞻性和预见性、及时反馈立法诉求，适配立法位阶，法治制度需要进行系统性的迭代更新。

二是“软法还太软”。企业履责、社会监督、网民自律的自治领域还缺少非正式的制度规范，德治制度化还不完备。随着“用户上传内容”变得更为普遍，网络平台上的信息内容更具有相当的公共性，一些互联网平台企业还存在“责任认识不充分、角色定位不准确、履职尽责不到位、制度机制不完善、管理操作不规范”等问题，源头上缺少对用户内容信息生产的监管和把关，政府无法直接掌握，处理违法有害信息的速度赶不上信息被制造的速度，很难对信息内容生产的全过程进行有效监管。由于网络社会不同主体必然存在不同意见表达，其中也包含了情绪化的、非理性的，甚至偏激的诉求，因此法治要与德治有机结合，同时德治也需要相应的规范，才能对不同主体产生普遍的约束力，发挥社会化协同治理效应，提升网民自律意识和素养。

（四）网络综合治理方法已具实效，但面对新情况需要创新改进

近年来，网络综合治理已由被动应对转为积极主动治理。“清朗”“净网”“剑网”等专项治理行动，在打击网络非法信息、网络版权问题、网络谣言、网络流量数据造假、网络暴力等方面持续发力。除了传统的经济、法律、行政手段，逐渐形成技术、规制、行动相结合的综合治理“工具箱”，通过多维度的资源调度，以适应和融入线上线下相连接的复杂治理环境。随着大数据、人工智能、物联网、下一代通信网络等新技术的应用，依靠技术治理工具打通政务服务的“最后一公里”，以“互联网+”推进矛盾纠纷多元化解机制的完善，精准回应、正面引导，运用好网络“正外部性”功能，消解网络的消极负作用，在破除“信息孤岛”、创新社会管理、改善公共服务、回应群众关切、重塑政府流程等方面取得了一定的效果。

网络平台发展促进了大规模社会网络协作的产生，新型组织的社会动员能力呈现几何级增长。算法作为赋能人工智能的基础，发展为图像识别、安防监控、语义识别、情绪感知等多个应用领域的支撑，成为网络空间发展的无形驱动力，这些都为网络综合治理带来了新的机遇与挑战。

目前在内容领域出现的网络水军“灌水”、弹窗推送乱象、制造“信息茧房”“过滤气泡”、一味追求点击率、内嵌算法偏见、大数据杀熟、流量造假等扰乱网络社会秩序的问题，体现了资本作为技术权力的操作者的天然逐利性。技术确实为治理提供了有力的“新式武器”，但没有任何一项技术能够离开主体的作用而“一劳永逸”，单一技术往往有其局限性，仍需通过制度来制约技术治理中的算法“黑箱”。

同时，由于技术能力、技术资源配置有限，基层网络综合治理“工具箱”的信息化水平与网络社会脱节，治理中还存在安全防控难、调查取证难、协同治理难等问题。依靠政府“包打天下”管理主导越来越难适应网络社会发展带来的管理成本，仅仅靠网信部门管理的“单打独斗”，或是采用传统的“封堵查删”的强制性工具，难以根治网络不良信息生产和传播的链条。专项治理依靠强势行政命令发动，与网络空间“去中心化”相悖，在网络社会治理过程中也可能遇到较大的阻力。专项治理工具在短期内可能立竿见影，但往往治标不治本，一些问题陷入循环往复式的治理困境，“重拳出击”攻势减弱后，相应问题会再度卷土重来、死灰复燃。因此，还需要回归到网络社会的常态化治理，减少或消除运动式治理，采纳更多创新的治理方式，及时扩充治理“工具箱”，以技术赋能基层网络综合治理，提升治理的科学性、有效性。

综上，一方面，网络综合治理理念基本形成、治理构架已有整体设计、制度安排初步定型、治理方式方法已具实效；另一方面，对网络综合治理理念与国家治理理念相契合的认识不够，在制度系统集成、强化落实、组织完善、破解难题、丰富方法等方面仍然存在一些问题和不足有待破解。

三、中国网络综合治理的发展进路

不断提升网络综合治理水平，构建与国家治理体系和治理能力现代化建设水平动态适应的网络综合治理体系，既是新时代推进网络强国战略的重要决策部署，又是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。从中国网络综合治理的现实问题出发，克服对网络综合治理理念与国家治理理念相契合的认识不够、消除基层组织作用不足、充分发挥制度的实际功能、与时俱进地创新应对新情况新问题的方式方法，是当前中国网络综合治理发展的基本进路。

（一）要全面提升网络综合治理与国家治理理念相契合的认识

随着网络社会崛起，国家治理现代化有了新的时代内涵。从国家与社会关系来看，不是让网络社会来适应现有的政治制度和体制，而是“要变革现有的政治制度和体制来适应信息社会的发展要求”。中国网络综合治理就是要根据网络社会演进的时代特征，构建与之适应的契合国家治理现代化理念的网络综合治理体系，着力增强国家治理网络社会的组织架构、制度安排、治理方法的现代化。

要充分把握习近平关于网络综合治理重要论述的深刻内涵和丰富内容，学习把握习近平关于国家治理现代化重要论述的精神实质，从国家治理现代化高度理解和把握中国网络综合治理理念，无论是网络综合治理组织架构、制度安排，还是具体的治理方式方法，都要从国家治理体系现代化和治理能力现代化的整体出发，思考、设计、选择，这应成为进行网络综合治理的基本遵循，使网络综合治理的理论逻辑、实践逻辑与国家治理现代化理念有机统一，增强网络综合治理的科学性、系统性、协同性、实效性。

要重点构建“以人民为中心”的网络综合治理理念。人民当家作主是社会主义民主政治的核心要义，也是国家治理现代化的基本价值追求。网络综合治理的价值依归、方法手段都应从人民立场出发，要立足当前网络社会矛盾的新变化，以满足人民对美好生活的需要为出发点，强化系统观念、法治思维，统筹发展和安全，坚持齐抓共管、群防群治，切实使网络综合治理成果真正惠及最广大人民，使广大人民群众真正成为网络社会治理的主体和网络社会发展的主要推动力量。

（二）抓好基层治理主体建设以具体化“综合治理路线图”

从治理结构来看，基层是国家治理体系的末梢，但却是服务群众的最前沿。“一分部署，九分落实”，网络综合治理要取得实效，需要完善各级组织体系、工作体系建设，构建和完善“大网信”工作格局，切实走好网上群众路线，下好基层管网治网的“先手棋”，具体化“综合治理路线图”。

一是要加强党对基层网信工作的组织领导力。围绕“大网信”和“全国一盘棋”的发展思路，压紧压实基层网信工作责任，加强基层网信工作力量，特别要增强基层党员领导干部知网、用网、管网的意识和能力，善于在网上体察民情、解决问题。要推动基层网络综合治理体系建设与基层党建相结合和基层组织建设相结合，把网络综合治理融入基层社会治理全局，以党建引领基层社会治理和网络综合治理，激活和调动基层各类主体活力，充分尊重公众的表达权和知情权，畅通基层治理有效联系群众的“微循环”，打通基层网络综合治理堵点、难点，着力解决群众的急难愁盼问题。同时警惕“指尖上的形式主义”，避免把基层负担从“线下”转到“线上”，建立切实可行的基层网络综合治理体系。

二是要优化网信部门统筹协调基层网信工作的组织机制。健全基层网信部门的统筹协调组织机制，需要加强涉网监管部门行政执法资源统筹，避免权责交叉、重复，进一步优化组织机构设置、人员配备、跨部门合作等，打造跨层级、跨区域的监管数据流通渠道，落实网络关键信息及基础设施安全监测预警、应急响应机制，健全有效联动的网络突发事件治理机制，最终形成常态化的动态协调的基层网络综合治理组织机制。

（三）继续推进制度供给的科学性和制度落实的有效性

从制度体系完善来看，推进网络综合治理体系和治理能力建设，应按照国家治理现代化理念，通过改革不适应网络社会治理的体制机制、法律法规，不断创新设计适应网络社会治理新情况新要求的法律规章，使制度不断适应网络社会的新变化、新要求，使制度供给与网络社会综合治理需求动态统一。要重点关注制度供给的科学性和制度落实的有效性问题，使制度真正成为依法进行网络综合治理的基本保障。

一是要进一步完善网络综合治理制度体系，提高制度设计的科学性和可操作性。要加快推进网络社会治理法治化进程，通过“立、改、废、释”，制定网络综合治理的新法规，修改完善现行的某些法规文件，废除某些已明显不适用的规章制度、地方标准、规范指南，对某些法规中的意思不清或理解容易发生歧义的条款进行重新解释等，使网络综合治理制度体系的具体内容能更好反映和保障人民的根本利益，提升网络综合治理制度体系安排的科学性和协同性。

二是要进一步提升制度落实的有效性。良好的制度能否发挥出良好的治理效能，关键在于制度如何落实。要坚持依法治理，通过制度化路径，克服不同网络治理主体之间“命令与服从”“控制与接受”的“一管就死”的单向管理模式，同时也要避免“一放就乱”的现象。要充分尊重不同层级、不同类型治理主体依法进行网络综合治理的权利，辩证处理“管”“放”关系，面对网络社会新技术、新业态、新模式的不断出现，要采取包容审慎态度，既要规范发展又要鼓励创新，通过不同治理主体的协同治理，营造网络社会的良好发展环境，最终实现网络社会的共建共治共享。

（四）充分运用智能化技术手段以提升网络综合治理成效

从治理的手段来看，除了传统的经济、法律、行政手段外，治理技术的先进程度将决定网络综合治理的深度广度，特别是预防性技术手段，比法律、行政手段更为高效。因此，要提升网络综合治理成效，就要认识网络社会的内在规律，克服网络综合治理能力相对不足的短板，不断升级网络综合治理的“智能化软件”，通过技术手段提升网络综合治理能力和网络综合治理成效。

要充分运用智能化技术手段提升网络综合治理能力。国家治理能力现代化和治理工具的现代化是密不可分的，要把“以技术对技术、以技术管技术”全方位贯穿网络综合治理过程，以技术创新不断推动网络综合治理方式创新。要根据网络社会的交互性、即时性、开放性等特点，在网络综合治理中及时嵌入大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术，通过“多样化的治理技术手段来应对复杂多变的新情况新问题”，“依靠人工智能高效率处理海量数据、高精度预测风险演化”，提升治理的效率，提升网络综合治理的智能化水平，实现动态有效的网络综合治理。

当然，在运用智能化技术手段提升网络综合治理能力时要避免“技术障目”。网络综合治理中技术治理的凸显，本身具有天然的工具理性导向，但不能将技术治理工具与治理现代化直接画等号，把技术变成解决复杂社会问题的简单工具，是唯技术论导致的“技术障目”。其实任何技术都有自身的缺陷和局限，要推动技术理性与制度理性形成合力，使技术治理工具的使用受到制度规制，尤其应当受法律及其蕴含的价值取向的引导和修正，因此，只有使智能技术受制于一定的价值标准，才能真正有效发挥技术手段在提升网络综合治理水平中的作用。

四、结语

综观中国网络综合治理的历史生成、现实问题、发展进路，比较清晰地展示了中国网络治理的历史演进和未来发展。从现行全国各地网络综合治理的实践来看，搭建平台载体，推动试点先行，注重典型引路，加强制度和方法创新，及时总结经验，已成为基于网络社会发展内在要求的网络综合治理的路径选择，是国家治理现代化建设的客观要求。

由于网络社会的交互性、即时性、开放性等特点，网络社会综合治理明显有别于传统社会治理，基于传统社会治理的理念、制度设计、方式方法，明显不适应新的情况、新的问题。因此，建构和完善中国网络综合治理体系，首先要正确认识和把握网络社会的特点和变化趋势，把握网络社会发展与国家治理现代化建设之间的内在关系，在此基础上才可能建构更具基础性、系统性、有效性、前瞻性的网络综合治理体系。

当前，随着技术的高速发展，网络社会的新情况新问题大量涌现，难以用统一的、静态的视角来审视网络社会治理，所以任何一个网络综合治理体系都应该是开放的、动态的，从这个意义上说，本文的思考和探讨都是阶段性的，文中论及的一些问题的应对需要后续进一步跟踪研究。