普及化阶段中国高等教育治理体系与治理能力现代化的制度逻辑

李 鹏

《中国教育现代化2035》明确将推进教育治理体系与治理能力现代化列为教育现代化的十大战略任务之一。为适应教育发展新阶段的客观要求，从教育管理转向教育治理体现了鲜明的问题导向。美国高等教育学者马丁·特罗教授认为“数量增长对高等教育的每一个活动和表现形式都产生了影响”，并以高等教育毛入学率和高等教育多样性变化为依据，将高等教育发展划分为精英（高等教育毛入学率15%以下）、大众化（毛入学率在15%～50%之间）、普及化（毛入学率在50%以上）三个阶段。推进中国高等教育治理体系与治理能力现代化要透视高等教育规模化发展背后的问题实质，以制度治理的现代化推进高等教育治理体系和治理能力现代化，通过“共治”实现“善治”。

一、制度治理是普及化阶段高等教育治理体系与治理能力现代化的本质要求

（一）高等教育普及化是时代场域

1999 年扩招以来，中国高等教育规模迅速扩大，高等教育毛入学率于2007年达到23%，2013年达到34.5%。据教育部统计，截止到2019 年，我国各类高等教育在学总规模已达4002万人，高等教育毛入学率达到51.6%，这标志着我国开始迈入高等教育普及化发展阶段。2022 年全国高考人数1193万，连续三年突破1000 万，这在全世界都是一个绝无仅有的规模。美国高等教育毛入学率从3.2%提高到21.3%花了50 年（1899 至1949 年），而中国从3.4%提高到21.0%仅用了15 年。与西方高等教育在外部社会结构和需求的变化中“自然发展”不同，中国高等教育短时间内的快速扩张，更多是在政府主导下的“计划式发展”。与之相伴随的，是新中国成立尤其是改革开放以来中国社会波涛汹涌的巨变，不论是经济发展规模、人民生活习惯和思想观念都发生着迅疾的变化。这种内外部双重叠加的变化，客观上为中国高等教育治理“浓缩”了很多问题。

高等教育机构内部治理制度不健全，制度与学校发展需求不适应，制度与实践分离等问题日益突出，高校内部治理气氛日益紧张。高校学生群体迅速扩大，并在大学管理和决策中显示出不容忽视的影响力。比如2021年独立学院转设维权事件中，学生集体反对转设为职业本科高校，导致多个省份暂停独立学院转设进程。当然，这也从另一方面显示出社会对职业教育的偏见，以及对高等教育的理想化期许。与之相伴的是教师群体的迅速扩大。因规模化发展需要，高校大量引才，导致高校教师群体变化迅速，人才的流动性成为时代的一大特点。迅速变动且价值观日益多元化的学术群体，也必定对院校的学术生活带来影响。正如马丁·特罗教授所言，在高等教育普及化阶段，“构成精英高校的师生意志一致性崩溃了”，这不论对于学术治理还是学生管理都提出了新的命题。随着学生多样化、规模数量的增大和教育价值功能的变化，高等教育整个系统的结构和院校结构也发生了较大变化。高等教育普及化阶段，高等教育机构及其功能需要多元化发展，但是高等教育评价标准依然相对单一。多年来，高校对学术论文和科研项目不成比例的“重赏”，导致高校严重“内卷”，造成大量的资源浪费。学校的内部管理制度没有跟上快速变化的发展环境，学术治理和行政管理之间的矛盾也日益尖锐。

高等教育系统与整个社会治理之间的关系也变得日益紧张。我国高等教育主要依靠政府财政的支撑，普及化阶段政府财政压力增大、难以继续“包办”；而高校尤其是地方高校“造血”能力不足，很容易陷入资源“瓶颈”。高等教育占用了大量的国家财政，但是人才培养质量却颇受诟病。社会的“文凭过度消费”、大学生就业难等问题不断涌现，挑拨着人们的神经。普及化高等教育如果不能为受教育者的就业提供帮助，不能增强其就业能力，提高就业质量，改善职业生活，就不可能受到普通民众的欢迎。中国高等教育规模化扩张的主要力量来自新建本科院校，这一批院校的办学水平整体偏弱，而人们对高等教育的期许偏于理想。数量扩张与质量建设的“不同步”成为中国高等教育普及化阶段的重要矛盾。中国有浓厚的“重教”传统，读大学原本是一种非常稀缺的“荣耀”，却在不到一代人的时间跨度里，变成一种心理上的“刚需”。于此，高校专业设置、学生心理预期、家长期待和市场需求之间的相互适应成为新的问题。再者，新冠肺炎疫情打破了高等教育国际化的发展态势，在“逆全球化时代”，中国高等教育的国际化发展也面临诸多阻力和不确定性。

高等教育普及化阶段，师生意志之间的矛盾，学术治理与行政管理的矛盾，社会依赖与社会贡献不对等的矛盾等日益显著。矛盾的深层次原因，在于高等教育利益相关者变得更为多元并且全面觉醒，形成多种力量博弈的局面。解决这个问题的实质在于协调不同利益主体的诉求，而过去自上而下单向、科层制的教育管理模式不再适用，仅仅依靠管理者的“领导魅力”也不是系统的解决方案。在这个问题场域中，高等教育治理成为社会关注和研究的热点。

（二）多元主体参与是基本格局

1989年世界银行首次使用了“治理危机（Crisis in Governance）”来概括当时非洲的发展情形。此后，“治理”一词在社会科学领域被广泛地使用。治理的核心是规范利益相关者的互动过程，以维持公共秩序、促进公共利益。从教育管理走向教育治理的本质变化在于从“一元主体”变为“多元主体”。治理主体多元化，才能更好地呼应多元化的利益主体，才能在不同的领域和组织内形成更为自洽的治理结构。只有存在多元的治理结构，才会生长出多样性的特色鲜明的优势学科和一流大学。

治理理论兴起于对政府失灵和市场失灵的反思，希望在政府“包办”和市场自由竞争之外开辟新路，通过构建权力的新型对话和互动关系，解决复杂的社会问题。但是从并不理想的社会实践来看，治理理论高估了社会力量，或者说治理理论对多主体的对话互动机制过于理想化了。国家、市场和治理都可能失败。治理，并不是简单地弱化政府的力量、突出社会或市场的力量。杰索普指出，“鉴于治理机制五花八门，形形色色，以及因此相应地需要建立适当的宏观组织能力，处理影响深远的组织间关系变化而又不致破坏民族国家的基本一致性和完整性，发挥元治理角色的作用就非常必要。”“元治理”理论所主张的，不是继续维持一个至高无上的政府，也并不意味着多主体相等的作用和地位，而是通过一种宏观设计，使科学的制度安排促进不同领域的自组织。这就需要转变政府职能，有所为有所不为，使其担任教育治理中的整合者和构建者角色，发挥其在教育治理中的引领作用。从这个意义上，多元主体“共治”并不是要消解政府权威，而是提供一个政府改革的路径。

随着我国高等教育办学理念的变化和教育体制机制改革的不断深入，行业企业、社会组织等越来越多地参与到高等教育治理过程中。2019年，全国共有高等学校2956 所，其中民办高等学校757所，占比约25.6%；民办高等学校在校生708.8万人，占全国普通本专科在校生总数的比例为23.4%。可以看到，国家民办高等教育不论是机构数量占比还是在校生人数占比，都已经颇具规模。虽然政府依然是高等教育的主要举办者，但是民间资本作为一股不容忽视的重要力量进入了高等教育领域。与此同时，伴随高等教育的大众化和普及化，更多的企业、行业协会、智库等社会组织也开始从“不怎么参与”到“边缘性参与”，再逐步向“参与主体”过渡。2017年印发的《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95 号）指出要“发挥企业重要主体作用”，在国家层面明确了企业在深化职业教育、高等教育等改革中的重要主体地位。同年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出构建“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局”的改革目标，这也可以看作是高等教育治理现代化的基本图景。

（三）制度现代化是实质内涵

“制度问题是国家治理中的根本问题，推进国家治理现代化的实质是实现制度现代化。”“现代化”（Modernization）有两层核心含义：一是指实现现代化的过程；二是指现代化的状态。从这个意义上讲，高等教育治理现代化，主要体现在教育制度设计能力的现代化上，是一个在实践中不断完善的过程。从历史源头追溯，中国现代高等教育体系是“舶来品”，是在国外炮火和国内“教育救国”的双重压力下，不断借鉴学习西方高等教育模式和经验，并结合自身实际发展起来的。无疑，中国高等教育还存有诸多问题，种种问题的表象之下，其根本在于制度。改革开放四十余年的时间里，高等教育是为数不多的一直处于计划经济模式而没有明显改革的领域，这与市场经济社会风起云涌的变革是严重不符的。高校根据指标来招生、根据财政拨款来运行、根据国家发布的课题来开展科研等等，对市场的反应、对新技术的应用显得格外迟钝。高等教育发展还带有计划经济时代遗留下来的思维惯性。

高等教育制度现代化需要教育法治的现代化作为支撑。习近平总书记高度重视法治，明确提出坚持中国特色社会主义法治道路，在全国教育大会上又提出坚持中国特色社会主义教育发展道路。可以说，法治道路和教育发展道路，统一于中国特色社会主义；教育制度现代化和教育法治现代化，统一于教育治理体系和治理能力的全部实践。高等教育普及化发展阶段的一系列严峻挑战都与制度有关。制度的不完善，使高等教育无法应对这些挑战而陷入困境。教育根本制度、教育基本制度、教育具体制度构成教育制度的三个层次，其中国家教育方针是我们构建高等教育制度体系、推进教育制度现代化的根本遵循。如果说市场追求的是好产品，那么教育追求的则是高质量的教育。满足人民对教育的需求，让每个人都享有人生出彩的机会，应该是教育制度现代化的根本价值导向。

二、制度构建是普及化阶段高等教育治理体系与治理能力现代化的核心

（一）中国特色社会主义是制度构建的根本方向

制度的改革是深层次的改革，而改革的根本是方向问题。高等教育制度的构建，是国家制度构建的重要组成，也是国家制度构建的重要支撑。只有把握好方向，才能更好地推进高等教育治理体系和治理能力现代化，才能更好地支撑和引领中国特色社会主义强国建设。习近平总书记讲到“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，明确指出中国特色社会主义就是根本方向。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是新时代的行动纲领，把坚持和完善党的领导制度体系放在首要位置，强调党的领导制度是国家的根本领导制度，统领和贯穿其他制度。国家治理体系和治理能力现代化的中国逻辑，就是坚持和完善支撑中国特色社会主义教育体系的根本制度、基本制度、重要制度，以中国特色社会主义为方向，构建国家治理的“制度群”“制度丛”。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。这是中国过去几十年的实践经验，更是未来要坚持的原则和努力的方向。

“君子务本，本立而道生”。“本”指本质，也指方向。把握住了中国特色社会主义办学方向，也就抓住了高等教育制度构建的“本”，抓住了高等教育治理的重心。高等教育培养的是直接面向经济社会发展、面向国家建设的人才，具体到培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这些问题，并非完全取决于对高等教育的理论思考，而更多取决于高等教育在整个社会中的实践关系。教育规律深藏于社会发展的规律之中，并非独立于社会自我运行。我国是社会主义国家，这也是我国高等教育坚持中国特色社会主义方向的逻辑前提和实践要求。当前，国家正处在两个大局的历史交汇期，面临国内国外的双重压力和挑战。在这种背景下，作为国家教育系统中人才培养的“最后一站”，高等教育在制度构建上一定要立稳脚跟，坚持社会主义办学方向不动摇，扎根中国大地，发展具有中国特色世界水平的现代教育。

（二）中国高等教育实践是制度构建的根本动力

需求推动实践。马克思认为，“一切划时代的体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的”。实践是理论的归宿，也是理论的来源。新中国成立以来，中国特色社会主义制度之所以取得巨大成就，在于从实践探索与顶层设计相结合的角度不断提炼与升华制度现代化的理念。中国高等教育治理也要遵循中国的实际和特点。中国共产党领导的自上而下的国家改革，是高等教育体系构建的时代背景，也是动力来源。在革命、建设和改革实践中，中国共产党从创建陕北公学到开创中国特色社会主义高等教育发展道路，建成了世界上规模最大的高等教育体系。特别是新中国成立以来，经历了“学习苏联—学习欧美—全方位学习借鉴—扎根中国大地”的演变，从扩招提质到全面内涵发展，走出了一条具有中国特色的现代化道路。其中，重视高校党建工作，实现党对高等教育事业的全面领导，是高等教育实践的中国特色；党委领导下的校长负责制，是中国特色现代大学制度的具体表现。

国家行动是高等教育制度构建的外在动力。新中国成立以来，教育的战略地位不断提高。1985年5月召开的第一次全国教育工作会议上，邓小平同志深刻阐述了教育在社会主义现代化建设中的基础性地位，并要求各级领导要像抓好经济建设一样抓好教育工作。党的十二大报告提出，“在今后的二十年内，一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点”，之后党的历次报告都充分肯定了教育在社会主义现代化建设中的地位和作用。从“将教育作为经济发展的战略重点”，到“把发展教育事业放在突出的战略位置”，到“把教育放在优先发展的战略地位”，到“教育具有先导性全局性作用”，再到“坚持教育优先发展”，这些表述的变化实质上也反映了教育地位的显著提升。“国家行动”下的治理逻辑往往将教育的阶段性、跨越式发展目标上升为地方官员的“政治任务”。这一“政治任务”属性，构成教育发展最直接而有力的推动力。我国高等教育的政府投入总量，自2004 年以来每年以8%左右的速度平稳增长，2015 年政府财政投入相比2004 年增加了近三倍，达到了9518 亿元。地方财政对高等教育的投入约为中央财政投入的7倍。2019年高等教育经费投入13464亿元，比上一年增长11.99%。在教育质量方面，国家出台了一系列政策，从1978 年的《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》、“211”工程、“985”工程到今天的“双一流”建设，推动我国高等教育整体水平显著提升。2021 年QS 世界大学排名发布，有83 所中国高校上榜。在教育规模上，1949 年全国有5.5 亿人口，但全国范围内仅有205所高校，到今天中国已经建成了世界最大规模的高等教育体系。恢宏的“国家行动”推动中国高等教育取得了世所瞩目的发展，也形塑了中国高等教育发展的动力机制。

高校变革是高等教育制度构建的内在动力。新中国成立初期，高等教育大多处于政治力量的“工具化”时期，发展空间逼仄。社会上对于教育公平、教育质量的呼声也总体偏弱。高校内部真正具有实质意义的变革，起步于十一届三中全会以后。以十一届三中全会的召开为起点，思想获得空前解放。高校学者、专家和教师群体，从学科知识的发展逻辑出发，不断拷问高等教育的本质和基本价值追求，成为推动高校变革的重要力量。在恢复高考的外部大环境下，高校积极开展对外交流合作、派遣留学生，封闭的大门和围墙逐步打开。1986 年《中共中央关于教育体制改革的决定》出台后，政府逐步放权，高校办学自主权不断扩大，教学内容方法、教学管理制度以及高校后勤社会化等变革拉开帷幕、持续走向深入。民办高等教育也在这个时期兴起。从1993 年国家发布《中国教育改革发展纲要》到党的十八大召开，高等教育改革更为深入和全面，形成了“政府办学为主、社会各界参与办学”的办学体制格局，社会力量也成为高校变革的重要动力。1998年《高等教育法》颁布，我国政府开始在法律层面推动高等教育的改革与发展，确立了高等学校办学自主权的法律地位，促进了高等学校内部管理体制改革的深化，进一步激发了高等学校自主发展的内在动力。高校自主发展的要求空前高涨，高等教育开始出现多主体分权协作、协同发力的改革诉求。在这种诉求下，政府“放管服”改革也在不断推进。十八大以来，习近平总书记先后提出坚持中国特色社会主义法治道路、坚持中国特色社会主义教育发展道路。依法治教成为中国教育改革的鲜明时代主题。中国教育的实践探索，在这个时期凝结为一系列的政策文件和法律法规。习近平总书记指出，要扎根中国大地办大学。这个大地，就是新中国高等教育的丰富实践，这也是中国高等教育制度构建的根本动力。

（三）服务强国建设是制度构建的根本追求

改革开放至今，教育制度体系的构建问题一直被反复强调。在我国，国家战略目标是高等教育改革和发展的主要依据。党的十九届五中全会提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局的一个重要主题，就是高质量发展，通过高质量发展满足人民群众对美好生活的需要，支撑社会主义现代化强国建设。这也应该是我国高等教育制度体系建构的根本追求。当前，经济社会发展正在转向供给侧结构性改革，向以高质量发展为主的新周期转变；高等教育发展也有其周期，正在经历由规模化发展的周期向结构性改革的新周期转变。在内外两个周期的转变期、叠加期，高等教育制度体系的构建面临经济社会转型期的多重挑战，既有来自过去快速工业化进程中遗留下来的问题，也有来自智能化、数字化发展趋势带来的机遇。面对多重机遇和挑战，高等教育要把住底线，瞄准高标，在服务强国建设的持续追求中，构建高等教育制度体系。

把住底线，就是要求高等教育落实好立德树人的根本任务。教育是培养人的事业。改革开放后中央关于教育体制改革的第一个决定，即1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》，就把“多出人才、多出好人才”列为教育体制改革的根本目的。2019 年《中国教育现代化2035》提出建成服务全民终身学习的现代教育体系，形成全社会共同参与的教育治理新格局。共同参与、面向人人、服务强国建设，成为现代教育体系的重要特征。这就要求在微观的高校治理上，既要保护好意识形态阵地，又要重视学科知识的研究与发展；既要在人才培养流程上有科学的设计与质量把控，又要有基于经济社会发展需求的传导机制，培养中国特色社会主义建设事业需要的人。又因为高等教育机构是国家的人才高地，是国家创新体系建设的主要驱动力，这就要求通过制度设计将国家战略需求传导为科研和技术攻关的主战场，在提高科技供给质量的同时，不断提高科技供给的针对性，为双循环的良性互动提供强力支撑。

瞄准“强引领”，即在制度构建中，把高等教育放在更为广阔的层面去思考，强化趋势引领，全面构建更有质量、更有效率、更有活力的高等教育体系。在国内，要充分考虑西部大开发、东北振兴、中部崛起以及粤港澳大湾区建设、东部地区加快现代化等战略布局，构建与之相适应的高等教育体系。在国际上，服务国家“一带一路”倡议，把“一带一路”教育行动计划作为推进国际交流合作的重要抓手，积极参与全球教育治理，构建开放、包容、现代化的制度体系。我国延续至今的高等教育布局，是过去计划经济时代为适应工业化发展而进行调整的一个结果。在经济社会发生结构性、周期性变革，在国家战略布局发生重大调整时，高等教育制度体系也要从底层进行重新思考和设计。

三、制度执行是普及化阶段高等教育治理体系与治理能力现代化的关键

（一）树立制度的权威

制度权威是制度执行的基础。只有当建立起来的制度具备权威性，整个制度体系才能获得根本保障。制度权威的逻辑包括合法性、认同和权力强制三个方面，其中合法性是起点，认同是关键，权力强制是保障，三者构成完整的逻辑链条。高等教育普及化阶段，制度合法性的首要原则就是充分体现中国特色社会主义制度的价值取向，坚持中国共产党的领导，把办好人民满意的教育作为中国教育改革的根本旨归。

我们可以把制度理解为多元利益诉求的最大公约数。行业企业的诉求是毕业生除了应有的学术理论素养，还要拥有出色的岗位匹配能力；家长和学生群体的诉求是获得高质量的教育，获得社会身份的认同；教师群体的诉求是学术自主以及相应的学术治理权利；政府的诉求是通过优化高等教育供给，为国家发展提供基础性支撑和创新性引领，培养社会主义建设者和接班人等等。只有不同利益主体充分参与构建的制度，才能得到最广泛的认同，提升制度价值。当然，制度认同并非完全求诸民众，那样将面临沦为民粹主义的危险。制度认同，一定是建立在制度权威基础上的。制度和多样化的现实需要之间总是不同程度地存在着矛盾，这也是权力强制的使用空间。没有制度认同的权力强制，只能激化矛盾；而没有权力强制的制度认同，也无法取得应有的制度效果。

（二）强化制度的效能

强化高等教育治理体系和治理能力现代化的效能，要进一步扩大高校办学自主权，提升高校自主办学的能力。与生产、经济、基建等不同，高等教育既对社会其他领域起到基础的支撑作用，同时又发挥着创新引领的作用，是一个智力和创新元素相对集聚的领域。虽然，高等教育普及化阶段，高校早已不再是游离于政治边缘的“象牙塔”，但是高等教育依然要保持其相对独立和自主，才能更好发挥其应有的社会贡献力。大学章程是我国高等教育改革的大事件。一般认为，大学章程的功能主要是保障大学自治、维护学术自由、扩大民主管理，这也即章程应然层面的功能。高校章程治理，也是推进高等教育治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

强化制度效能，要加强学术权力在高等教育治理中的实质作用。《高等学校学术委员会规程》已经将高等学校的教学、科研等学术事务的决策权、审议权、评定权和咨询权等进行了制度设计与安排，但如何将这些职权真正落地，是摆在高等学校面前的重要议题。强化效能，还要考虑激发董事会(理事会)在高校办学理念、战略发展规划、人才培养目标等方面的积极性和主动性，使之与高等学校、政府、社会、市场等相关利益主体之间实现良性互动，进而推动高等教育走向协商共治。

强化制度效能，还要创新执行方式，把新技术作为改善执行效果、提升制度效能的工具。当前，新技术不断呈现出集群式突破的态势，大数据、5G、人工智能、区块链等信息技术的广泛应用，不断催生新的社会业态。“数字化”成为社会新基建。数字技术应该深度融入教育管理、教育评价、学习方式等各个方面，通过智能化的执行方式，实现制度执行的精准化，进而强化制度效能，构建教育治理新格局。

（三）保障制度运行可持续

制度运行的可持续，除了在制度构建时充分考虑未来可能的变化因素，更要预设自适应、自我调整机制，不要让制度成为刻板、僵化的桎梏。当制度本身不适应于各方利益主体的诉求时，制度的公众认同度将弱化，进而影响到制度的可持续运行。中国高等教育快速发展，相应的问题和矛盾也在快速变化着；快速变化的矛盾，不断对制度提出新的诉求。比如，作为高等教育招生门槛的高考，在分数面前实现了机会平等，但是高考制度的刻板性也引起了社会上的批评声音。社会对高等教育招录方式新的诉求，也成为高考改革的推动力量。当前，我国教育正在经历由教育普及为主的长周期向以结构性改革为主的新周期转变。在结构性改革的新周期，将面对人民群众对高等教育发展需求的新变化、利益主体的新变化、教育外部环境的新变化，面对这些即将到来或者正在发生的变化，我们的制度是否能够可持续运行，是一个至关重要的问题。因为政策总有一定的滞后性，在可预见的未来，高等教育的变化将迅速而且巨大。在诸多变化中，抓住了教育现代化就是抓住了变化的“牛鼻子”；抓住高等教育治理体系和治理能力现代化就是抓住了根本脉络。沿着高等教育治理体系和治理能力现代化这条主脉络，在宏观上考虑教育体系的构建，在微观上把握学校形态变革的趋势，在体制机制上推动高质量发展，是保障制度的可持续运行，夯实高等教育治理体系与治理能力现代化的关键环节。