论新时代基层政府公德治理的实践进路

储 德 峰

(上海政法学院 马克思主义学院，上海 201701)

从社会公德角度看，基层政府通过履行其对社会进行“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”和“公共服务”等职责的政务行为参与社会交往和公共生活，维护社会交往和公共生活的秩序，是社会交往和公共生活的行为主体之一，其政务行为所应遵守的行为准则即为基层政府公德。一些基层政府政务行为所应遵守的行为准则内含的社会公德价值及其规范要求或缺失，或紊乱，或缺少有效性，不能对政务行为发挥正常的整合调节作用，从而导致政务行为道德价值混乱以及政务行为失范即为基层政府公德失范。基层政府公德失范不仅意味着基层政府政务人员内在精神世界中意义系统的动摇和失落，而且严重影响整个社会的精神家园建设，是新时代社会公德治理不容回避的重要问题之一。

一、新时代基层政府公德失范类型及其危害

从作为基层政府公德实践载体的政务行为来看，当前我国基层政府公德失范现象主要存在“政务失信”和“公权力腐败”两种类型。就其危害性而言，前者消解基层政府公信力，后者侵蚀基层政府公德生态。

(一)基层政府的“政务失信”消解“政府公信力”

所谓“政务诚信”是指“政府要对社会、对公民恪守信用准则，其核心是依法行政、守信践诺，发挥政府在诚信建设中的示范表率作用，取信于民”。与“政务诚信”相对应，“政务失信”则是指政府及其政务人员在履行职责的政务活动中不恪守信用原则的行为和现象。事实上，政务失信有主客观之分：客观政务失信是指由于外在不可抗拒力量如海啸、地震、火灾等自然灾难使政务行为失信的现象；主观政务失信则是指政务行为主体因主观上缺乏责任意识而造成的政务失信行为，如弄虚作假、重许诺轻践诺等。由于客观政务失信属于不可控范畴，且现实之中的政务失信也大都属于主观政务失信范畴，因此，本文只论及主观政务失信。鉴于政务失信现象错综复杂的事实，笔者尝试运用韦伯的“理想类型法”，按照价值归属，将当前我国基层政府的政务失信行为进一步分解为“政务失真”“政务失诚”和狭义的“政务失信”三种类型进行分析，以便增进理解的直观性。

首先，基层政府的“政务失真”会消解“公众信任”。基层政府及政务人员在履行其职能时，由于不遵守实事求是和求真务实的原则而致使政务行为缺乏真实信任的行为和现象，即为“政务失真”。当前“政务失真”主要表现在“或‘注水’或‘缩水’”的“政府统计数据”，“对标查缺补漏’”的“官员档案”，以及“重形式轻实效”的“形式主义工作作风”等方面。就其危害性而言，不仅在于数据造假、官员档案造假、工作作风浮夸本身的失真效应，而且更为严重的是人为制造了“以假乱真”的荒谬闹剧，伤害了群众对政府的信任情感，严重削弱了政府之于公众的信任基础，加剧“劣币驱逐良币”的负面社会效应，引发社会恐慌心理。

其次，基层政府的“政务失诚”会破坏“政府诚信”。所谓“政务失诚”是指政府及政务人员背离全心全意为人民服务的宗旨，严重脱离群众、损害人民群众感情的行为和现象。政务信息公开“失诚”是当前我国政府“政务失诚”的典型表现，政务作风“失诚”则是“政务失诚”的总体特征。政务信息公开“失诚”主要存在“故意瞒报重大信息”“政务信息公开边界不清晰”“政务信息公开形式化、被动化”等情况；而政务作风“失诚”则集中体现为官僚主义工作作风。以“门难进、脸难看、话难听、事难办”为真实写照的官僚主义作风，不仅严重伤害了人民群众对政府的感情，损害了人民群众利益，破坏了政府在人们心中的“公仆”形象，而且破坏了“政府诚信”，严重阻滞了诚信社会建设。

最后，基层政府的“政务失信”会解构“政府信用”。所谓基层政府的“政务失信”是指基层政府的政务人员在政务活动中失信于民的行为和现象，主要表现为伤害人民对于政府信用的信任情感的“许诺而不践诺”、降解人民对于政府信用特别是政策信用的期待的“朝令夕改”以及瓦解政府公信力的“新官不理旧事”等现象。政府和政务人员在政务活动中所许下的诺言，既是对民众的庄严承诺，同时也隐含自我约束即自觉践诺的义务，具有严肃性、权威性和公共性，关涉政府公信力建设。政府许诺而不践诺，不仅严重损害了当事人的权利，而且伤害了人民群众对政府的信任情感。“朝令夕改”主要是针对于政策制定而言。众所周知，政策是民众调整自己的生活轨道，进而根据政策预期谋划未来的基本依据。因此，政府制定政策必须遵从“以民为本”，即维护人民群众正当利益的基本原则，必须着眼于人民群众的现实生活以及长远利益。然而，现实之中，我国一些地方政府的政策制定朝令夕改，让民众无所适从，既严重损害了人民群众的根本利益，也在很大程度上降解了人民对于政府信用特别是政策信用的期待。伴随官员调动、升迁、岗位交流而出现的诸多“新官不理旧事”现象，不仅人为割裂了政务活动的连续性和公共性，而且选择性遗忘了做官的初心，把出政绩作为开展工作的唯一目标和动力，不仅损害了群众的利益，而且损害了政府的正面形象，瓦解了政府公信力。

(二)基层政府的“公权力腐败”侵蚀“政府公德生态”(3)2014年7月16日，东北师范大学张洪兴在《光明日报》上发表《中国古代道德生态浅论》一文。该文认为，所谓“道德生态”指的是社会道德各形态之间以及社会道德与其他社会资源之间平衡的、稳定的、有序的、和合的联系。笔者认为，政府公德生态是指政府公德各形态之间以及政府公德与其他社会资源之间的平衡的、稳定的、有序的、和合的联系。

基层政府作为国家行使人民所赋予的权力的代言人，和人民群众朝夕相处，所被赋予的权力及其使用的根本目的是促进社会公共利益的发展，保障社会的公共生活秩序。从公权力被滥用的方式来看，当前我国基层政府公德失范主要表现为“公权力腐败”。就其具体形式而言，“公权力腐败”可进一步区分为“消极腐败”(不作为)和“积极腐败”(乱作为)两种类型。

首先，“消极腐败”腐蚀政府公德生态。“消极腐败”即“政务不作为”，是指“该管的不去管”的政务乱象。就其危害性而言，“不作为”比“乱作为”更具隐蔽性。现实中，许多被查处的基层政府官员及政务人员觉得自己很委屈，民众往往也没有意识到这种消极腐败行为所带来危害的严重性，而对此表示理解和宽容。但是，作为国家和人民的代言人，政务人员的职责就是利用人民所赋予的权力，为人民谋幸福。如果政务人员每天无所事事，对关系民生的问题视而不见、听而不闻，消极怠工，即便没有明显的贪污腐败行为，也破坏了政府形象，损害了民众的利益，严重者更是阻碍经济社会的发展，危害性极大。在强调“制度化”、“规范化”、“法治化”和“重大决策终身追责”的今天，“政务不作为”必将助长“多做多错、少做少错、不做不错”消极思想的滋生和蔓延，严重腐蚀政府公德生态乃至整个社会的公德生态。

其次，“积极腐败”破坏政府公德生态。“积极腐败”与“消极腐败”(“政务不作为”)相对应，是指“政务乱作为”，即基层政府的政务人员特别是基层政府的领导干部利用人民所赋予的权力谋取个人或部门私利，将国家利益部门化、部门利益个人化的行为和现象，如“私设小金库”“吃拿卡要，中饱私囊”“买官卖官”等。治德必治腐，基层政府公德治理既要问责“政务不作为”，更要严惩“政务乱作为”。“公权力腐败”作为当前我国基层政府公德失范的极端表现，不仅严重削弱了基层政府对社会公德建设的领导功能和示范效应，而且还为企业、社会团体以及个体谋取不当利益的腐败行为制造了空间，严重破坏了基层政府的公德生态和社会公德生态，是基层政府公德治理首要解决的问题。

二、新时代基层政府公德失范的三重理论归因

当前我国基层政府公德建设面临社会急剧转型和经济体制转轨双重挑战。从表象上看，当前我国基层政府公德失范现象滥觞于失序公德环境的强烈暗示和政务人员的从众模仿，但事实上，它根源于片面功利观、官本位思想的深重影响，以及有效监督和惩罚机制的不完善。

(一)“片面功利观”的深重影响

“片面功利观”作为“功利”的片面化和狭隘化，是“一开始就带有公益论的性质”的功利论固有矛盾难以调和的产物。功利主义，一方面秉持“目的论”立场，“将行为后果或遵循规则的后果能否有助于所有当事人功利(快乐、安康、利益、益处、效用、偏好与幸福)总量的最大化视为其是否合乎道德的标准”，认为“趋乐避苦”和“追求最大幸福”是人的一切行为的唯一目的；另一方面又秉持“后果论”立场，认为“行为的正确与它增进幸福的倾向成比例，行为的错误与它产出不幸的倾向成比例”，将行为后果的功利作为度量幸福的标尺和衡量行为价值的标准。结果必然是“目的论”和“后果论”各执一端，难以调和。“片面功利观”作为对功利主义的“目的论”或“后果论”单向度阐发的产物，对于基层政府的政务行为有着极为深重的影响。

其一，功利主义“目的论”的单向度阐发会滋生“功利至上型”政绩观。“功利至上型”政绩观把“政绩”作为自己的唯一追求，自动忽视或自觉悬置了行为的正当性，只问政绩而不问过程，只追求能否出政绩而不考虑政务行为的合法性和正当性。按照马克思的理解，“功利”直接体现的应该是个体与他人和社会之间的“功利”的平衡度。“功利(政绩)至上”，无疑只看到个人“政绩”(功利)而无视最大多数人和最长远的“功利”，必然会导致工作只注重浮在表面的外在显性成果而忽视基础性工作，急功近利，与民争利，甚至可能会杀鸡取卵、竭泽而渔，为了自己一时的“政绩”而不惜牺牲大局利益和长远利益。此外，当前客观存在的“以政绩论英雄”的官员升迁考核机制，也在一定程度上为“功利至上型”政绩观提供了貌似合理的依据。

其二，功利主义“后果论”的单向度阐发会导致“数字至上型”政绩观。“数字至上型”政绩观强调以行为的后果(数字)论英雄，把行为后果的功利性作为行为价值的衡量标准，“数字出政绩”就是其典型表现。当然，“数字至上型”政绩观的出现也有其客观因素——在数字化考核机制备受推崇的年代，一切考核数字化，在为“以政绩论英雄”的基层官员升迁考核机制提供评判依据的同时，也为“数字至上型”政绩观提供了“理直气壮”的理由和借口，使得政务人员心安理得地追求那些能体现自己政绩的数字，如GDP增速、税收增幅、就业率、招商引资数量等，甚至尽量拔高；而对于那些体现政绩不如意的数字，如物价上涨指数、失业率、环境污染指数等，则能缩小就缩小。以后果的功利性(政绩数字)评判政务行为的价值导向，其结果只能是浮夸的政绩数字。

(二)“官本位思想”的根深蒂固

所谓“官本位思想”，简而言之，就是“以官为本，以官为尊，以官为贵，一切为了当官，把是否为官、官的大小作为基本的价值尺度来衡量一个人的成就、身份、地位”。“官本位思想”，作为两千多年腐朽落后封建思想的产物，历经批判和抨击，但时至今日，依旧未能将其彻底清除，它仍顽固地根植于一些人的意识深处。以“官”的权益和意志驱动权力运行的“官本位思想”，是导致当前我国基层政府公权力运行失范的重要原因之一。

首先，“官本位思想”导致权力观扭曲。在“以官为本”价值取向的支配下，一些身处于权力体系之中的基层政务人员为了达至升官的目的，不惜拉帮结派、弄虚作假、明争暗斗、尔虞我诈，将所有聪明才智都投入到了跑官和买官之中，为了“官位”无所不用其极。客观地说，当前我国基层政府官僚主义作风一定程度上仍然存在，公权力缺位、错位、越位现象屡见不鲜，“门难进、脸难看、话难听、事难办”等现象正是权力观扭曲的现实表现。在对官位(权力)的狂热崇拜和追求中，权力观已然异化，“唯权力是图”已经成为思维惯性。处于这种思维惯性之中的基层政务人员思考解决问题的出发点，必然不会以人民利益为中心，在他们心中，群众利益从来都是小事，能不能升官才是大事。因此，工作中弄虚作假、好大喜功，对下级严厉苛刻、吹毛求疵，对上级阿谀奉承、报喜不报忧，每天忙于文山会海、迎来送往，大搞政绩工程，承诺多兑现少，等等。

其次，“官本位思想”容易滋生“公权力腐败”。官员对于公权力运行的态度是决定官场生态的核心要素。对此，孔子曾言：“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民不敢不用情。”(《论语·子路》)在“官本位思想”的支配下，一些基层政府官员及政务人员必然会把做官作为发财的重要手段和途径，一朝为官，就会把自己的个人利益凌驾于群众利益之上，绞尽脑汁、千方百计以权谋私。以至于有学者称之为：“在官本位的社会机制下和社会心理中，整个社会都会自觉或不自觉地陷入了官本位的泥沼，所以出现了一切向官看，以官员的是非为是非、以官场的标准为标准的种种乱象。官本位的价值理念，已经成为我们社会的集体无意识，成为我们的文化下意识。”由此可见，“官本位思想”，不仅会导致“权力观”的扭曲，而且还容易导致公权力腐败，严重阻碍了社会的进步和发展。

(三)“权力制约体制机制”不够完善，导致政务行为失范

孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人们会使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。也就是说，权力滋生腐败具有强大的自身逻辑，有权力的地方就一定存在着腐败的风险。当前客观存在的公权力失范现象不仅严重腐蚀党和国家以及政府的肌体，而且是败坏社会风气、沦落民族精神的重要因素。因此，反思当前权力制约体制机制建设的不足，对于基层政府公德治理而言，其重要性不言而喻。

首先，权力监督机制不够健全。我国当前的公权力监督，一方面，以“党内监督”“人大监督”“民主监督”“司法监督”“行政监督”“审计监督”等为主要手段的网格化权力运行制约和监督机制已基本形成；另一方面，基层政府机关公权力失范现象却时有发生。这表明我国当前的基层政务监督机制仍需进一步梳理和改进，如公权力监督体系职能交叉重复，既不利于监督合力的形成，又容易形成监督权力的重叠真空地带；公权力监督主体的独立性和权威性不够——基层政府中同级党委负责对同级政府进行监督，而基层政府首脑一般都兼任同级党委的第二把手，同级纪委既要接受同级党委的领导又要对同级党委和政府进行监督，既是运动员又是裁判员，等等。此外，还存在部分行政监察法规缺乏可操作性，监督方式又比较单一的现象，难以实现全过程监督，群众监督效能未能得到充分发挥，部分监督人员素质不高等情况。

其次，权力监督制度的刚性约束效力软化。随着时代的发展，当今基层政府所掌握的公共权能不断累积，一方面使其能够拥有的社会资源及其支配能力日益增大，另一方面也使其政务监督的重要性日益凸显。从作为政务行为主体的基层政务人员自身的角度看，基层政务人员既是公职人员又是自然人，作为公职人员，其拥有支配社会资源的权力，是“有权之人”；作为自然人，其因趋利避害的自然天性而希望尽量多地占有社会资源，是“利己之人”。“利己”是诱发政务失范的思想根源，而“有权”则是政务失范的现实基础。因此，基层政府的政务失范治理不仅需要依靠社会舆论、传统习惯和内心信念等非功利的精神力量，在将政务人员的“利己”天性限定在合理范围内的基础上，激励政务行为自觉趋向规范，而且更需要政务监督制度的刚性约束效力对政务失范行为进行治理。因为尽管每个人都有自己的逻各斯，但多数人“服从的是法律而不是逻各斯，接受的是惩罚而不是高尚的事物”。

最后，“重‘扬善’轻‘惩恶’”传统权力制约机制建设思路有待完善。从规范国家社会治理的价值正义理论角度看，“扬善”(善德激励)和“惩恶”(败德报复)是不可或缺的两个维度。对于权力运行规范，“扬善”的意义在于通过非功利的精神力量以及伦理制度的激励强化“权力运行规范必有善报”心理反应机制，并通过不断激励使‘权力运行规范必有善报’心理得以不断‘再生产’和‘有效复制’”，自觉规范权力运行；“惩恶”的意义则在于通过对权力运行失范行为的惩罚，强化“权力运行失范必然惩罚”心理反应机制，促使基层政府的政务人员自觉调整政务博弈策略和政务行为选择。然而，对于时刻面临利益诱惑的政务行为而言，“扬善”是理想，“惩恶”是关键。当前我国一些基层政府公德失范现象的频频出现，既揭示了权力监督机制不够健全和权力监督制度的刚性约束效力软化的现状，也折射出“重‘扬善’轻‘惩恶’”传统思路日渐乏力的现实困境。因此，新时代基层政府公德治理必须凸显“惩恶”的时代意蕴，彰显“惩罚正义”，在提高权力监督制度有效供给的基础上，进一步增强权力监督制度的刚性约束效力，通过对权力运行失范行为的“有效惩罚”，增大其失范成本，促使基层政府的政务人员自觉调整对权力运行的心理预期，实现对权力运行的有效监督。

三、新时代基层政府公德治理的实践进路

在社会公德建设的理论深处，基层政府因其所特有的地位而使基层政府公德的重要性日益凸显。作为提升基层政府履职尽责能力和水平的重要路径，基层政府公德治理的核心在于“治责”。因此，新时代基层政府公德治理，一要加强政务责任文化建设，推进政务责任意识治理，消除片面功利观的影响；二要完善全政务机制，推进政务失范治理，规范政务行为；三要强化法纪约束，推进政务腐败治理，根除官本位思想。

(一)加强基层政府的政务责任文化建设，推进政务责任意识治理，消除片面功利观的影响

众所周知，任何主体责任的缺失都和其诚信以及法治意识的淡薄有着紧密的内在关联。诚信是守责的基本前提，法治意识则是督促社会主体履行自身所担负的责任的必要条件。因此，加强基层政府的政务责任文化建设，推进基层政府的政务责任意识治理，需要从政务诚信文化建设和政务法治文化建设两方面入手。

第一，要推进基层政府的政务诚信文化建设，推进政务诚信意识治理。政务诚信文化建设是提升政务人员自觉履责意识的前提和基础。按照“知—情—意—信—行”的逻辑理路，政务诚信文化建设，内含强化政务诚信认知、陶冶政务诚信情感、锤炼政务诚信意志、培植政务诚信信念等维度，且前一维度相较于后一维度而言，具有逻辑优先性。古人云：“知者行之始，行者知之成。”(《传习录上·陆澄录》)诚信认知是生成诚信行为的基础。因此，基层政府的政务诚信文化建设，首先需要强化基层政府的政务人员对政务诚信及其重要性的认知，为政务诚信提供认知基础。但政务诚信认知需要向政务诚信情感层级迈进，因为情感是维系信念和原则的核心要素。人的一切行为和活动，都依托于一定的情感心理状态，政务行为自然也不例外。但是，强化政务诚信认知和陶冶政务诚信情感，也只是使政务诚信拥有更多的可能性。而政务诚信的自觉产生，还需要政务诚信意志的力量。因为，诚信需要坚守，而坚守则需要意志。而基层政府的政务人员由于自身的工作性质，几乎每时每刻都会面临“诚信的高成本低收益和不诚信低成本高收益”的考验和诱惑。因此，基层政府的政务诚信文化建设还需要高度重视对基层政府的政务人员诚信意志的锤炼。只有不断锤炼其诚信意志，方能使其不断战胜自我，自觉抵御不诚信可能带来的“高收益”诱惑。此外，还需要培植基层政府的政务人员的政务诚信信念。因为信念是“认知”、“情感”和“意志”自觉转化成“行为”的内在动力和根本保证。

第二，必须加强基层政府的政务法治文化建设，推进政务法治意识治理。人类历史经验一再证明，法治是迄今为止国家社会治理最公正、最客观、最有效的治理方式。党的十八届四中全会也明确要求领导干部“要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。法治文化是法治理念、法治精神、法治思维的重要载体，既根植于法治实践，又对法治实践具有重要的指导和引领功能。因此，基层政府的政务法治文化建设，要以法治理念塑造为核心，以法治精神培植为灵魂，以法治思维培育为关键，促使基层政府政务人员真正地信仰和忠诚于法治，自觉捍卫宪法法律权威，弘扬法治精神，运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护社会稳定。

(二)完善基层政府政务机制，推进政务规范治理，规范政务行为

完善的政务机制对于政务规范治理的重要性，不言而喻。因此，新时代基层政府公德治理，要建立健全基层政府的政务诚信和法治动力机制、政务诚信和法治监督机制、政务诚信和法治评价机制、政务诚信和法治保障机制，为规范基层政府的政务行为奠定前提和基础。

第一，推进基层政府的政务诚信和法治动力机制建设。人类的任何行为都是一种蕴含其自身的动机和目的的对象性活动。而动机和目的一般都来自利益和价值两方面的诉求。因此，推进基层政府的政务诚信和法治动力机制建设，需要从“利益动力机制”和“价值动力机制”两方面入手。对于“利益动力机制”的完善，需要辩证把握“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，这一客观规律的时代意蕴，树立“政府部门利益和政务人员个人利益内在统一”的利益共同体理念，最大限度地体现政务诚信和政务守法在基层政府部门绩效以及个人年终考核中的贡献度，形成基层政府的政务诚信和法治动力建设的“倒逼”机制，充分激发基层政府政务人员的自觉诚信政务和依法政务的内生动力。但是，利益机制存在天然的缺陷，会随着相关条件和制度的变化而改变，缺乏稳定性和持久性。而由诚信、法治、契约、人本、公平正义等价值观激发而内生的价值动力则具有更多的自觉、理性、无私成分，与利益动力机制相比较，价值动力机制更具稳定性和持久性。因此，基层政府的政务诚信和法治动力机制建设，需要通过利益动力机制推动价值动力机制，通过价值动力机制引领利益动力机制，实现利益动力机制和价值动力机制的相得益彰。

第二，完善基层政府的政务诚信和法治监督机制。“监督”意味着监管、查看并督促落实。众所周知，权力是导致政务失信和政务不依法的最大“罪魁祸首”。党的十七大强调“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，“让权力在阳光下运行，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。因此，基层政府的政务诚信和法治监督机制的完善，关键在于“权力监督”，要对公权力任性行为进行有效制约，强调公权力的有限性和边界，防止基层政府的政务人员滥用公权力从而导致政务失范行为的发生，强化基层政府的政务诚信治理和规制治理，确保诚信政务、依法政务，推动基层政府各项工作都在诚信和法治的轨道上进行。此外，由于基层政府的政务行为种类较多，涉及领域繁多，单纯依靠某种监督显然难以奏效，必须完善协同监督机制以提升权力监督实效。换言之，既要在坚持和完善“三重一大制度”的基础上，进一步强化并落实对权力的监督，让权力在阳光下运行，也要完善不同监督机制联动机制，如党内监督与党外监督联动、专门机构监督和群众监督联动以及实体监督与舆论监督联动等，以协同监督提升监督效能。

第三，推进基层政府的诚信和法治评价机制建设。评价机制建设内含三个基础性环节：一是评价主体的设定即谁来评价；二是评价客体的选定即评价什么；三是如何评价等。因此，基层政府的政务诚信和法治评价机制建设，要完善评价主体，体现评价的合法性，既要有各级基层政府机关(自我评价)、上级机关(上级机关对下级机关的评价)，还要有社会主体(社会舆论和公众评价)等；要按照诚信和法治的标准，合理设置评价对象，确保评价结论的导向功能、监督功能；要全面深刻理解诚信和法治之于政务行为的内在要求，并进行科学概括、细化、分解，量化为一系列评价指标体系，确保评价的科学性和客观性。

第四，建立健全基层政府的政务诚信和法治保障机制。建立基层政府的政务人员诚信管理机制，通过诚信档案管理机制的建立和完善，全面、客观地反映政务人员是否具备胜任岗位的基本职业素养，综合反映其诚信情况，将政务人员的诚信情况和个人业绩考核、奖惩等挂钩，并以此作为基层党政领导干部选拔的重要依据。积极推进基层政府政务人员诚信档案管理入规入法，依托相关政策和法律的指导，完善规范基层政府的公务员信用信息征集、查询、互联互通、信用信息安全和主体权益保护等环节的法律法规，为基层政府政务人员信用信息征集工作的开展提供规范和保障，为基层政府政务人员诚信管理和依法治理提供法理依据。

第五，需要进一步完善基层政府的政务人员守信激励和失信惩戒机制。对于基层政府政务人员的信用档案信息管理，既要按照信用等级和人员等级分别设定查询权限，依据信息公开的相关管理规定，适度公开基层政府政务人员的信用行为，以便接受公共监督，又要按照信用等级，对诚实守信的基层政府政务人员予以一定的物质奖励或优先提拔资格，对于信用等级一般的政务人员予以关注，引导其向更高信用层级迈进，而对于信用等级低和失信严重的政务人员，则要按照《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，分别建立守信激励名单和失信惩戒名单的进入退出机制，制定重大失信黑名单制度，增大对基层政府政务人员重大失信行为的惩戒力度。

(三)强化法纪约束，推进基层政府政务腐败治理，根除官本位思想

英国历史学家、政治思想家阿克顿认为，权力必然导致腐败，缺少制约和监督的权力就是绝对的权力，而绝对的权力就意味着绝对的腐败。基层政府政务责任治理不仅需要加强责任文化治理和规范政务行为的机制的完善，而且还需要强化法纪约束，依法惩戒基层政府政务失责行为。

第一，要依法治理基层政府政务失信行为。对于当前客观存在的基层政府政务失信行为，前文已有具体论述，此处仅以政务信息公开“失诚”为例。客观地说，政务信息公开在近年来得到了国家的高度重视，各级政府不仅出台了关于政务公开的政策和文件，也对涉及人民群众切身利益的各类敏感事项进行了不同程度的公开。但是，当下“虚假公开”、“半遮半掩公开”以及“选择性公开”的现象依旧层出不穷、比比皆是。在党和国家日益强调政务信息公开是新时代政府义不容辞的责任的今天，当前我国基层政府政务信息公开失范的根源，与其说在于基层政府政务人员对政务信息公开的意识不强，不如说是一些基层政府政务人员特别是负责政务信息的领导干部主观上的不作为。因此，新时代基层政府政务信息公开“失诚”治理，需要创新制度安排，提高规范基层政府政务信息公开的制度的有效供给，不但要提升基层政府政务人员特别是党员领导干部的政务信息公开意识，创新制度安排，建立健全基层政府政务信息公开，还要提高基层政府政务行为和政务决策的透明度，促进基层政府管理、决策和立法的民主化、科学化和制度化，并对基层政府政务信息公开失诚的行为予以惩戒。

第二，要依法治理基层政府公权力失范行为。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的政务目标，党的十八届四中全会则进一步强调，政务行为要严格遵从“执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”理念。客观地说，当前我国基层政府在规范自身的政务行为方面，已经取得了长足的进步，但同时我们也不得不承认依旧存在许多问题，如有制度，但保障机制和监督机制尚待完善；一些重点领域和关键环节建设成效显著，但一些领域仍然处于制度空白，行政机关实施法律的动力机制不足；等等。因此，新时代依法治理基层政府公权力失范行为，需要建立基层政府权力清单制度，推进基层政府职能定位治理。建立基层政府权力清单制度，就是将基层政府职能法定化，通过立法将基层政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，以权力清单强化“法无授权皆不可为”的依法政务思维，为治理“既当裁判员又当运动员”“公权力缺位、错位、越位”以及“行政立法随意”等基层政府政务乱象提供法律依据；需要健全依法决策机制，推进基层政府政务决策治理。对于基层政府的政务决策，国家专门制定了“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查以及集体讨论决定”等五项基本程序，以确保政务决策“制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。但是，基层政府政务决策失误、一届政府一套政策、朝令夕改等现象，却在现实之中频频发生，百姓深受其苦。究其根本，不在于五项基本程序本身，而在于程序的执行常常流于形式。因此，健全依法决策机制，推进基层政府政务决策治理，就是要遵循党的十八届四中全会和党的十九大精神，严肃基层政府重大决策合法性审查程序，坚决杜绝未经合法性审查或合法性审查不通过的决策提案进入决策程序；完善重大决策社会稳定风险评估机制，对关涉群众切实利益、社会稳定的重大决策事项，要将风险评估程序前置；完善重大决策终生追究机制和责任倒查机制，使之真正起到相应的约束作用。

第三，需要规范基层政府政务执法，推进基层政府政务执法失范治理。当前我国基层政府政务执法体系相对比较健全，但是多头执法、钓鱼执法等不文明执法和不公正执法现象仍然有一定数量的存在。规范基层政府政务执法，推进基层政府政务执法失范治理，就是要按照《全面推进依法治国若干重大问题的决定》，即按照“减少层级、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”的总要求，完善执法程序，提高执法者法治素养和执法水平，建立健全基层政府政务执法信息公开制度和共享机制，强化基层政府政务执法失范治理，确保基层政府政务执法严格、规范、公正、文明。

第四，需要强化基层政府公权力监督和制约，推进公权力治理。基层政府政务失范治理，归根结底，还在于对滥用公权力的行为的治理，即对公权力的监督和制约。近年来，《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党员权利保障条例》《党政主要领导干部辞职暂行规定》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《行政监察法》的相继出台，使基层政府权力制约和监督机制日益完善，其实践效力也不断显现，但权力的制约和监督依旧面临“权力的制约和监督主体缺乏独立性和权威性、权力的制约和监督主体职责界限不清、权力的制约和监督机制运行方向单一、权力的制约和监督组织结构设计缺陷等一系列问题”。

总之，新时代基层政府公权力监督和制约，其一，要积极构建依法治权机制，确保决策权、执行权和监督权规范运行。有良法方有善治，依法治权的前提在于有法可依。当前我国基层政府决策权、行政权和监督权之所以尚存在一定的混乱，在某种意义上讲，一方面在于立法方面依旧存在一些比较模糊和空白的地带，需要根据时代发展需求，加快立法工作，以填补相应空白，为新时代基层政府决策权、执行权以及监督权的有效实施扫清障碍；另一方面在于现有的一些法律法规与行政决策、执行和监督相互制约、相互协调的根本要求不相符合，迫切需要加快对原有法律法规进行全面细致的梳理，对不符合现代社会需求的法律法规予以废弃、修正或补充，彻底根治政务职能交叉、令出多门、执法多头等现象。其二，要积极构建以权制权机制，确保决策权、执行权和监督权良性运行。鉴于权力本身就是一种强大力量的事实，对于权力进行制约的基本手段之一，就是运用权力遏制权力。对此，英国哲学家洛克的理解相对比较深刻，“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力”，孟德斯鸠也认为：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”以权制权就是将基层政府所掌握的决策权、执行权以及监督权分属不同的权力主体，彼此不仅独立而且制衡，使决策权、执行权以及监督权既相互制约又相互协调，从而避免基层政府政务人员既是运动员又是裁判员还是规则制定者的权力混乱格局，规避权力过度集中所带来的权力膨胀和腐败。