长三角生态绿色一体化的实践探索及经验启示

李 宁

(常熟理工学院 马克思主义学院，江苏 常熟 215500；南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略以及《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》颁布实施，生态绿色一体化成为区域一体化高质量发展的重要维度。生态绿色一体化作为区域一体化发展中的核心内容，是以生态绿色为底色，以一体化发展为目标，在区域政府、市场和社会层面融合发展并建立一体化体制机制的过程。长三角生态绿色一体化不仅关乎区域经济高质量发展，还能为长三角区域一体化的顺利推进提供生态屏障。因此，从生态绿色一体化视角探寻长三角区域绿色发展何以必要、何以可能，成为推动区域经济高质量发展和区域一体化发展的现实问题。

一、长三角生态绿色一体化推进的现实动因

生态环境的外部性、整体性、流动性特征使得某一地区的生态环境问题可以通过传播介质扩散到其他地区，造成跨区域生态环境污染。跨区域生态环境污染作为爆发于两个以上行政地域的环境问题，在呈现环境问题的突发性、人为制造性、高危性等共性特征的同时，具有独特的个性特点。一方面，生态环境的流动性、外部性特征使得跨区域环境污染的治理超出了单一行政地域；另一方面，面对跨区域环境污染治理难题，区域各城市却延续着地方政府主导的属地管理模式，行政边界的束缚和信息流通的边界障碍降低了对环境问题的觉察程度，造成了爆发区域环境冲突的风险。因此，生态环境污染的流域化、城市间的利益竞争化、环境治理结构的碎片化决定了依靠传统属地管理模式难以有效化解跨区域环境问题，亟待区域内不同利益相关者凝聚合力来推进区域生态绿色一体化发展。

(一)生态环境污染的流域化

空气、河流、土壤等生态环境资源因其流动性、整体性特征而呈现时空一体、休戚与共的关系。生态环境资源的流动性、跨界性使其产权难以界定。就环境污染而言，生态环境污染的流域化是分析生态绿色一体化发展的立足点。环境污染流域化是指环境污染的流动性、跨界性使其可以跨越地理界限和社群界限而向外扩散传播，区域内不同行政地区会面临共同的环境治理挑战。生态环境污染的流域化使得区域内行政地区间形成相互联系、命运与共的有机整体，这主要体现为时间上的连续性和空间上的关联性，即特定历史条件下发生的生态环境污染会对下一阶段的环境产生深刻影响，某一行政地区的环境污染也必然会对其相邻地区的生态环境构成损害。环境污染的流域化使得单体行政地区难以化解环境污染治理难题，这个难题需要区域内各行政地区携手共同应对。因此，实现生态绿色一体化显得尤为必要。

长三角地区山水相连、时空一体，太湖、新安江等河流湖泊将长三角区域塑造成生态命运共同体。沪苏浙H7N9禽流感大爆发、太湖蓝藻污染事件、上海黄浦江松江死猪事件等环境污染事件频繁发生，其影响已超出单一行政区域范围，长三角区域生态环境危机的跨界性特征日益凸显。跨区域环境治理往往涉及两个以上行政地域的价值偏好和利益冲突，而生态环境具有公共性、外部性和整体性，长三角跨区域环境治理中依靠属地管理模式无疑将使区域内各行政地域的自身利益与协同共治形成内在张力。太湖流域分属江苏、浙江、上海，三地占比分别为53.0%、33.4%、13.5%，环太湖流域形成了以上海市为中心的长三角城市发展圈。环太湖流域跨区域环境协同治理与长三角地域间经济竞争的矛盾极易使太湖周边地区陷入环境治理的真空，引发某一地域牺牲自身生态环境而破坏长三角区域生态系统的“一损俱损”局面。因此，生态环境污染的流域化决定了区域绿色发展需要秉持一体化思维，以生态功能区为基本单位，通过共商共建共治共享的方式扭转各自为战的治理局面。

(二)城市间的利益竞争化

跨区域环境治理中的碎片化困境和“公地悲剧”，根源在于地方政府间围绕环境利益展开的竞争和博弈。跨区域环境治理中城市间的利益竞争化主要表现为两大张力：一是经济利益与环境利益的内在张力。生态环境的外部性极易引发长三角地方政府间围绕利益而展开的竞争和博弈，造成经济利益与环境利益的内在张力。生态环境的负外部性意味着，部分地区为了促进本地经济增长，往往以牺牲生态环境资源、破坏生态环境系统为代价而获取经济利益来满足自身发展的需要，导致受体地区被动承受环境利益的损失；生态环境的正外部性则意味着，部分地区以牺牲自身经济发展为代价来致力于区域环境治理和环境保护，使受体区域获得了环境利益。新安江跨安徽、浙江两省，上游黄山市与下游杭州市经济发展水平悬殊。经济发展阶段的差异使得两个地区的阶段性发展目标迥然不同，处于工业化发展中期的黄山市主要依赖钢铁、发电、水泥等产业提速经济发展，处于后工业化发展阶段的杭州则更注重环境保护。要满足生态环境质量提升的要求，必然抑制处于上游地区和工业化发展中期的黄山市的经济发展，由此导致两地间形成绿色发展与传统经济发展的矛盾冲突。二是整体利益与局部利益的内在张力。生态环境的整体性、关联性、外部性要求各行政地区统一规划环境资源的开发利用；政府主导的属地管理模式却使得各行政地区从本地利益出发，采取以邻为壑、搭便车的策略，相互争夺并过度消耗环境资源，逃避支付环境污染治理成本，酿成长三角区域生态环境系统退化的集体非理性后果。整体利益与局部利益之间的张力在跨区域水环境治理中尤为突出，上游地区的地方政府对水环境功能区及其相关标准的划定比下游地区地方政府的划定宽松。在此背景下，上游地区为了污水排放的便利，往往会选择在跨界区域设置化工企业，因而造成水环境污染，此时下游地区如果设置水源取水口，便会对下游居民的饮水安全构成严重威胁。

(三)环境治理结构的碎片化

我国《环境保护法》第六条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”这就决定了跨区域环境治理会采取地方政府主导的属地管理模式，各行政辖区地方政府只对本辖区内的生态环境问题负责。政府主导下的属地管理模式存在着难以克服的缺陷，具体而言，跨区域环境治理中，政府主导原则在加重政府环境治理负担的同时，不断挤压和蚕食市场力量、社会力量的参与空间，使二者难以参与和融入。属地管理原则造成区域间地方政府分割和政府职能分割等环境治理结构碎片化困境，束缚了地方政府和职能部门的治理功能的发挥。行政区划的刚性壁垒给跨区域环境治理带来刚性限制，画地为牢式的治理体制致使地方政府在跨区域环境治理中采取搭便车、以邻为壑、各自为政的环境治理策略。

长三角区域城市间经济发展水平悬殊。处于经济发展龙头地位的苏浙沪对本地环境治理和绿色发展的投入逐年提高。上海市先后启动八轮“生态环境保护和建设三年行动计划”，环境法律制度和相关准入标准日趋严格，着重淘汰整治高耗能和重污染的重工业企业，调整优化产业发展结构。2017—2019年上海市投入环境治理和保护的资金高达2 300亿元，占GDP比重逾3%。2017年经济发达的上海、江苏、浙江工业污染治理投资额分别为448 240万、447 999万、369 011万元，而欠发达的安徽仅为258 955万元。长三角区域中，经济发展相对滞后的二三线城市出于地方经济发展的需要，不仅会接纳经济发达城市迁出的高污染企业，而且会对落户本地的企业的环境污染行为采取包庇、纵容的态度。同时，长三角区域各城市在环境容量、功能区定位、自然资源禀赋方面不尽相同，因而在制定跨区域环境功能规划和环境治理目标时追求个性化，致使毗邻的城市之间难以有效衔接。在新安江流域、太湖流域的水环境治理中，相对于下游地区而言，上游地区制定的水环境功能区及其相关标准较为宽松。由此可知：一方面，属地管理模式使得各地方政府针对环境治理标准和环境治理投入缺乏统一规定，难以形成共识，因而导致各地的环境治理各行其是；另一方面，属地管理模式使得地方政府只能对本行政区域内的环境污染实现有效治理，而对其他行政区域的环境污染治理则是鞭长莫及，即使加大本行政区域的环境治理投入，也难以改善区域生态环境整体质量。

二、长三角生态绿色一体化的实践探索及其成效

生态绿色一体化是指区域各城市基于区域生态环境复合系统的整体性与健康度，实行生态环境风险共担、环境污染共治，共同提升环境治理能力，不断增进区域生态环境公共利益，推动生态环境要素融合共生，行政地域间经济发展与绿色发展良性互动，构建不同行政地域共生共荣的一体化空间发展格局。生态绿色一体化发展是以新型空间观和新型发展观为引领，促进区域城市群绿色协调发展，有效统筹区域社会经济发展与生态环境系统承载能力。长三角生态绿色一体化通过对制度机制一体化、区域利益一体化、主体结构一体化的实践探索，有效解决跨区域生态环境污染治理难题。这种实践探索也为长三角区域一体化的顺利推进提供了重要支撑。

(一)制度机制一体化对行政刚性壁垒的突破

跨区域环境治理中碎片化行政与生态绿色一体化发展需求之间的内在张力迫切需要依托制度机制一体化来化解。第一，长三角生态绿色一体化中的协调机制创新增进区域公共利益。2020年9月，苏浙沪两省一市的人大常委会通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，决定联合设置长三角生态绿色一体化发展示范区理事会与示范区执行委员会，明确了示范区执委会在加强统筹协调和推进规划设计、项目审批、投资建设、空间利用等方面的权限。制度机制一体化能够突破行政刚性壁垒的关键在于各地通过让渡一定权力而联合构筑区域性协调机制，并在法律制度层面塑造区域层次的行政管辖权或管理权。示范区执委会作为不分地域差别、主次区域的跨区域协调机制，着重通过实施生态环境管理“三统一”(生态环境标准统一、环境监测统一、环境监管执法统一)制度建设来增进区域公共利益。第二，长三角生态绿色一体化中的制度创新凝聚主体协同合力。长三角生态绿色一体化制度创新的本质在于消除区域市场壁垒，降低城市间交易成本，构筑区域统一市场，促进资源要素在区域内的优化配置，实现经济发展与绿色发展协同的区域一体化目标。根据世界各地区域协同治理机制的成功经验，长三角生态绿色一体化协调机制创新的目标在于实现制度一体化。长三角通过《长三角生态绿色一体化发展示范区重点跨界水体联保专项方案》《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》《长三角跨省突发水污染事件联防联控合作协议》，着重在联席会议机制、环境风险防控与应急联动机制、联合执法机制、信息共享机制、联合巡查执法互认机制等方面探索一体化的制度安排，以跨区域环境治理统筹协调制度破除区域各城市间的行政刚性壁垒。通过塑造共防、共治、共保的互动合作治理格局，区域生态环境质量持续改善：2020年长三角地区41个城市PM2.5浓度为35微克/立方米，同比下降14.6%；333个地表水国考断面水质优Ⅲ类及以上比例达91.3%，同比上升7.2个百分点。吴江、青浦、嘉善等地联合制定实施《太浦河流域跨界断面水质指标异常情况联合应对工作方案》，建立生态环境共保联治常态化机制，破除行政壁垒，保障下游地区饮水安全。长三角生态环境共保联治使吴江区2021年PM2.5浓度降至27.1微克/立方米(比上年降低17.6%)，空气优良天数比例高达83.8%，国、省考断面水质优Ⅲ比例为81.8%，两个集中式饮用水水源地水质达标率保持100%。

(二)区域利益一体化对利益竞争困境的破解

区域利益一体化是绿色一体化的内在动力，利益共享是形塑绿色发展跨区域合作的纽带。区域利益一体化在以效率优先、职能整合为导向协调利益诉求的同时，通过培育相互认同、平等尊重、互惠共赢的利益共享理念，借助生态利益补偿机制和生态利益调节机制，在共生共融的氛围中找寻行政辖区间的利益契合点，为实现利益共享创造有利契机。

1.生态利益补偿机制保障环境正义的合理配置。基于区域环境正义的需要，新安江生态补偿试点成为长三角区域推动利益一体化的重要探索。新安江流域覆盖安徽、浙江，上游地区的黄山市在早期社会经济发展中过度依赖机械、化工、钢铁、水泥等高污染产业，工业化发展产生的废水破坏新安江水质，对下游地区的居民饮水安全和千岛湖水体构成严重威胁。2012—2017年，为了缓解上下游利益冲突，财政部、环境保护部与浙江省、安徽省协同合作，在新安江连续实施了两轮跨区域生态补偿试点。新安江生态利益补偿机制促使上游地区的黄山市实施高污染企业搬迁和支流水体治理工作，皖浙两省断面水质连续三年实现合格，逐步化解了浙江千岛湖营养化问题。从新安江生态补偿试点实践分析，长三角区域利益一体化成功破解利益竞争化困境的关键在于构筑多方参与、风险共担、利益共享、互惠共赢的机制。

2.生态利益调节机制保障主体激励功能的实现。生态利益调节机制的核心在于通过权责的合理配置保障区域内城市间公平激励功能的实现。生态保护者为了保护生态环境系统而限制了土地利用和生产方式，就需要获得相应的利益补偿，以激发其参与区域生态绿色发展的内在动力。生态利益调节机制保障主体激励功能主要体现在两方面：一方面是生态利益调节机制的能动激励基本要求。生态利益调节机制改变了生态系统保护者在利益补偿和利益融合中的被动地位，促使其从自身利益出发调整产业发展结构和自然资源利用方式，通过自我激励、自我约束，在满足区域生态服务供给的同时保障自身的合法权益。例如金华市，正是通过异地开发模式构建生态利益调节机制，将磐安县水源区的引资项目引入金磐开发区，从而有效保护水源区的生态环境。水源区的磐安县政府从金磐开发区的经济发展中获取税收补贴，作为对其开发受限的经济补偿。生态利益调节机制使生态保护区和生态敏感脆弱区域获得了异地发展的空间，为磐安承担50%的工业经济，分担十多万吨的工业消耗，使磐安生态保护获得1亿元的资金支持，激发了磐安参与生态保护和绿色发展的内在动力。另一方面是生态利益调节机制的互动激励基本要求。生态利益调节机制中，生态保护者因保障相应的生态产品供给而拥有获得补偿利益的可能性，生态受益者因补偿支付行为而可要求生态保护者满足一定条件，双方通过互动博弈，明确彼此的权利和责任。2018年，为了强化环境保护和绿色发展的属地责任，《金华市流域水质生态补偿实施办法》构筑了流域水质双向利益调节机制，融入了下游地区对上游地区的监督。该办法规定：对于水质达到Ⅰ类、Ⅱ类的断面，以及达到功能区要求且水质稳定或好转的Ⅲ类断面，下游地区给予上游地区经济补偿，水质越好补偿金额越多；反之，则上游付给下游补偿金。2018年婺城区向上游的金东区、金华开发区和下游的兰溪市支付生态补偿金58.4万、101.8万和193.6万元，激励了流域各方参与区域环境治理互动。

(三)主体结构一体化对区域治理结构的重组

确定主体结构，即确定生态绿色一体化发展的推动主体是谁、谁承担生态绿色一体化发展职能，关系到生态绿色一体化发展功能和任务的分配落实。主体结构一体化主要是主体力量的层级制整合，包括不同职能部门基于职能优化的跨部门整合和不同行政辖区基于任务优化的府际行政力量整合。它建立在现有行政壁垒基础上，而非去除行政壁垒本身。它是不同主体在生态绿色一体化发展目标引领下基于自愿和协商而结成的主体结构关系，而非命令服从关系、无序博弈关系。它立足于组织和功能比较优势的发挥，遵循自愿、互利、平等原则，引导不同治理功能、不同组织力量展开互动合作。它通过区域性管理权的塑造和水平式整合，推动主体结构的整体优化，促进部门职能互嵌和政府职能互嵌。第一，多区域主体生态共建，优化生态绿色一体化主体架构。由于历史原因，崇明岛被江苏南通、上海崇明两个行政主体分治，且岛上的启隆镇、海永镇分属南通的启东、海门，建设崇明世界级生态岛需要相关行政主体共同参与，实现主体结构一体化无疑是其重要前提。2016年，《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》强调在环境共治、生态建设中鼓励和引导多元主体积极参与。崇明世界级生态岛制度建设中强调制度政策的联动性，通过生态绿色制度的一体化将不同行政主体制定的原有零散政策囊括其中。上述规划以上海崇明为主体，将海门市、启东市纳入生态岛建设主体架构，以东平-海永-启隆城镇圈协同规划为基础，促进行政主体协同合作、互动发展。崇明世界级生态岛建设在强调以上海崇明为主体的同时，通过调研、座谈和协商对话，充分吸纳江苏启隆镇、海永镇的利益诉求和发展意愿，形成生态岛建设共识。崇明世界级生态岛建设打破行政区域规划壁垒，协同推进区域主体结构一体化，为长三角区域一体化的顺利推进奠定了重要基础。第二，纵向管控与横向协同兼顾的一体化治理结构强化区域整体合力。随着长三角区域一体化上升为国家战略，长三角生态环境高质量发展需要依托区域一体化治理结构来实现。作为区域协调机构，长三角生态绿色一体化示范区执委会和理事会能够完成生态环境部和相关省份都难以完成的任务，成为地方决策层、协调层、执行层之上的协同治理主体。长三角基于强纵向、强横向的双重协同关系，构筑纵向管控与横向协同兼顾的一体化治理结构，突破传统横向协同难以塑造约束性和管控性的局限，强化长三角城市群在推进区域生态绿色一体化发展中的整体合力。在纵向管控层面，长三角通过构建生态环境标准统一、环境监测统一、环境监管执法统一的“三统一”制度体系，不断破解区域环境治理结构碎片化困境。同时，长三角在横向协同层面构筑“壶源江论坛”区域共建机制和区域水环境联动监督工作机制，围绕蓝藻防控、水质监测、河道保洁等内容促进联保共治，塑造长三角生态环境协同共治网络。纵向管控与横向协同兼顾的一体化治理结构凝聚了区域环境治理整体合力，有效促进了生态环境质量的改善。

三、长三角生态绿色一体化的关键因素

生态绿色一体化的实现需要基于一定条件，同时会受到诸多变量的影响和制约。区域城市群的环境公域将制度共建、利益共享、协同共治、责任共担预设为生态绿色一体化的实现路径。实现生态绿色一体化需要城市群具备共同行动的制度框架、长期存在的利益共享、多元共建的主体结构，这种制度、利益、主体是影响区域生态绿色一体化实现的关键因素。

第一，制度体系是实现区域生态绿色一体化的重要保障。区域城市群环境公域需要跨区域环境治理制度体系，基于激励约束的制度体系能够有效调整城市行为体的行为规则、成本预期和利益配置，从而有效塑造城市群公域的环境秩序。制度体系能够清晰界定生态绿色一体化中城市间的权责和利益分配，优化区域环境治理结构，规避机会主义风险，降低区域合作交易成本，促使地方政府间构筑正式、稳定、可持续的合作共治关系。一方面，制度体系保障区域生态绿色一体化中多元共建力量实现有效组织。区域生态绿色一体化需要各城市协同推进，而各城市的共建力量要在组织化、体系化的情况下才能有效发挥，多元共建需要制度体系的保障才能实现有效组织，否则极易陷入集体行动困境。制度体系注重区域生态绿色一体化，维护区域统一公正的竞争环境，以明确主体功能和权责共担为基本原则，在区域城市间进行点对点的协调和利益调整。生态绿色一体化坚持谁污染谁治理、谁受益谁付费的基本准则，构建区域生态绿色一体化责任清单制度，确定有区分的责任承担方式，公正合理地划分治理权责。同时，制度体系对区域内的行政区域和主体功能区域进行统筹协调，进一步明确区域主体功能角色定位，从而在行政区域间构筑差别化的生态责任清单。另一方面，制度体系促进区域生态绿色一体化中环境利益的协调和共享。区域城市对利益的向往、追求以及共享是塑造区域生态绿色一体化的纽带，制度体系能够通过利益调节和利益共融来协调区域生态利益，实现利益共享的目标。区域生态利益立法保障和制度体系建设能够促使区域各城市严格遵循区域生态利益共享管理流程，以相互认同、彼此尊重、合作共赢为价值引领，不断推进区域生态利益博弈。在制度体系的约束规范下，区域城市间通过寻求利益契合点来为实现利益共享创造有利契机。只有通过制度化、法治化路径促进区域生态绿色一体化，才能实现利益共享。

第二，利益共享是实现区域生态绿色一体化的价值和动力。区域城市群环境公域为城市间对话协商、互动合作、利益共享提供了桥梁和纽带。各城市利益诉求的趋同和共同的命运处境是推动生态绿色一体化的现实动机。区域城市群的共同利益是各城市共有的、共受影响的利益，主要体现为生产发展、生活富裕，以及生态良好的可持续发展。热岛效应和环境污染都是区域城市群共同面临的环境难题，如果缺乏长期的共同利益，这些难题必将难以化解。同时，如果具有共同利益的城市都从自身利益最大化的角度进行考量，则以生态绿色一体化为目标的共同利益组织将无法构建，集体行动自然也将难以达成。因此，实现利益共享是引领城市行为体超越局部利益而将分散的个体行动汇集成集体行动并致力于区域公域利益的关键所在。一方面，利益共享规定了区域生态绿色一体化中制度建设的价值追求。区域生态绿色一体化的本质就是以制度体系保障城市间通过协同合作来共享生态绿色发展成果，正是利益共享，才使得区域生态绿色一体化具有重要的现实意义。无论是建立责任清单机制，还是强化跨区域环境治理协同立法，其核心内涵都是生态民主、责任共担、利益共享。制度体系建设的核心就是促使区域各城市在利益调节制度机制和利益共享制度机制的调控制约下维护彼此合法正当权益，提升利益共享的可预期性和可获得性。另一方面，利益共享对区域生态绿色一体化中的多元共建发挥着激励驱动作用。多元主体之所以参与区域生态绿色一体化，并非无缘无故；它们只有受到利益共享的内在激励，才会持续投入区域生态绿色一体化建设。通过制度建设保障了利益的充分共享，多元主体才能够认同和参与区域生态绿色一体化，多元共建才有可能实现。由此可知，以环境利益的规范转移实现区域城市间的利益共享和环境正义，才能有效激活各方的合作动力，最终促进区域经济发展与绿色发展互惠双赢的目标。

第三，多元共建是实现区域生态绿色一体化的力量源泉。多元共建可以理解为区域城市群共同参与推进区域生态绿色一体化建设，增进参与主体的多元化。治理结构是实现生态绿色一体化的有效载体。任何城市都无法单独化解跨区域环境治理难题，依托多元共建的治理结构来予以化解才是有效策略。生态绿色一体化如果缺乏不同城市的参与和共建，则合作共治无从谈起，利益共享也自然缺乏现实基础。一方面，多元共建是区域生态绿色一体化制度体系的实施载体。区域生态绿色一体化中的治理结构是在共同出力、共同主事等方面形成互动合作的结构形态，其核心是构建制度化、规范化的合作网络体系，包括完善参与主体、实现目标、合作内容等方面的制度安排。制度体系在具体化、载体化的多元共建中构筑科学民主的决策协同机制、开放包容的参与执行机制、公平公正的利益补偿机制、立体有效的协调沟通机制和科学合理的考核评估机制，从而将制度体系贯彻融入区域生态绿色一体化多元共建中。因此，制度体系正是在多元共建中强化其可操作性、权威性和制度效力，有效地规范协调区域城市群主体行为逻辑。另一方面，多元共建是区域生态绿色一体化中利益共享的动力支撑。区域城市群需要在民主协商、理性包容、互动合作中不断增进区域生态公共利益，共同创造区域生态民生福祉，以责任共担、互惠共赢为基本原则来平衡彼此的利益关系，促进区域城市间的利益共享。区域生态绿色一体化的推进需要城市间密切合作。对于区域生态绿色一体化而言，如果没有多元共建，区域绿色发展利益的增进就无从谈起，利益共享也自然难以实现。由此可知，区域生态绿色一体化需要构建人人有责、人人尽责、人人享有的区域生态绿色发展共同体，为利益共享提供动力支撑。

四、长三角生态绿色一体化实践探索的经验与启示

生态绿色一体化是区域一体化发展的核心，也是我国建设生态文明的重要路径。长三角生态绿色一体化实践表明，生态绿色一体化作为新兴的绿色发展模式，其中的制度机制一体化、区域利益一体化、主体结构一体化使其在处置跨区域生态环境难题方面具有独特优势。因此，区域生态绿色一体化需从强化制度供给、构筑利益共融机制、创新互动合作模式三个方面推进。

第一，强化制度供给，优化区域生态绿色一体化发展的制度环境。区域城市间经济发展水平和环境资源禀赋都存在较大差异，使各城市在生态功能区规划、跨区域环境治理、绿色产业政策制定等方面难以达成共识。这些难题的化解需要通过构筑实体化的组织机制和一体化的制度安排来推动区域生态绿色一体化发展。其一，实体化的组织机制是生态绿色一体化的组织保障。推动生态绿色一体化发展需要在保持现有行政隶属关系的前提下有效化解属地管理模式造成的行政壁垒和利益冲突，一体化示范区理事会和执委会这种实体化组织载体的创设是其中的关键。区域内的省级人民代表大会在法律制度层面对一体化示范区理事会和执委会明确行政地位并授权，从而保障在环境治理、生态空间利益开发、基础设施体系建设和公共服务供给等方面实现一体化发展。其二，一体化的制度安排是生态绿色一体化的制度保障。通过构筑一体化的制度安排，明确一体化示范区理事会、执委会的职责和权限，充分保障议事协调机构的决策权和执法权，并在制度层面保障公共服务、土地资源、空间资源等各类要素在区域内自由流通。一体化的制度安排在制度层面破除了区域内城市间的行政壁垒，对区域内城市间的利益分配、权责厘定、风险承担等重要问题作出明确规定，保障生态绿色一体化沿着制度化、规范化的轨道推进。

第二，构筑利益共融机制，激发区域生态绿色一体化发展的驱动力。利益是个人以及群体开展社会实践活动的动力，也是其追求的现实目标。利益问题是生态绿色一体化发展中的根本性问题，促进利益共融是实现生态绿色一体化发展的内在动力。生态绿色一体化进程中，环境利益补偿机制和环境利益共享机制对于推动利益共融发挥着重要作用。其一，环境利益补偿机制是促进利益共融的关键。生态绿色一体化的价值追求在于实现利益共融，区域内经济利益与环境利益的冲突使得环境利益补偿机制在利益共融中发挥着关键作用。新安江、太湖等跨界水体保护中创设了环境污染赔付和环境利益补偿机制以及相应的财政转移支付制度，对受损方给予相应的补偿，有效地化解了河流湖泊流域地区的利益冲突。环境利益补偿机制正是借助环境利益规范来促进区域内地方政府间利益协调和利益均衡目标的实现，维护保障区域利益共融和生态正义。其二，环境利益共享机制是达成利益共融的支撑。环境利益共享机制是推进生态绿色一体化发展的桥梁和纽带。生态绿色一体化中，通过创设财政共同投入机制、设立生态绿色一体化示范区投资开发基金等方式，为区域生态绿色发展提供资金保障。与此同时，生态绿色一体化财税分享机制使得生态绿色发展中的地方收入实现了跨地区分享，以此引导和激励地方政府积极融入生态绿色一体化进程。

第三，创新互动合作模式，构筑共建共治共享的区域绿色发展格局。生态绿色一体化建设往往涉及众多省市地域，跨区域生态环境问题的化解需要在保持现有行政隶属关系的前提下，坚持以共商共建、共享共赢价值理念为引领来予以推进，优化跨区域环境治理结构。一是以生态共建来优化生态绿色一体化主体架构。区域内的江河湖泊流域覆盖多个行政辖区，地理边界的紧密联系使得区域生态系统的维护需要相邻地方政府的共同参与。跨界环境治理需要在涉及多个平行行政主体的框架下，通过构建跨区域生态补偿机制、跨区域绿色发展建设机制和跨区域环境治理联动机制来凝聚发展共识，提升相邻城市共建共治共享水平，探索以一体化主体结构推进生态绿色一体化发展的共同行为准则。生态共建能够凸显区域政策的联动性，有效地促进相邻行政辖区精准对接彼此的发展规划，在生态绿色一体化发展目标引领下实现战略协同与合作，确保区域生态绿色协同发展规划稳定推进。二是以生态共治来提升生态绿色一体化行动能力。生态绿色一体化中需要围绕跨界水体环境治理和固废危废污染治理构建联保共治机制和跨省联防联控机制，增强相关城市协同共治的能力。此外，在推动跨区域生态共治的过程中，要明确环境治理考核体系、环境污染责任厘定和追究、环境污染赔偿标准等，提升各方携手应对跨区域环境风险的预警防范能力、信息共享能力和应急处置能力，增强区域内各城市在生态绿色一体化进程中的行动能力。