“融治理”背景下推进政府购买社会服务的困境及对策

余晓绘

（浙江理工大学，杭州 210000）

一、内涵界定与问题提出

（一）“融治理”的内涵界定

“十四五”期间，国家倡导以城乡基层治理高质量发展为一条主线，突出“高效能治理、高品质服务”两轮驱动，注重固本强基、深化改革创新，着力打造以主体融合、机制融通、资源融聚、方式融汇等“四融”为主要特征的基层社区“融治理”。

（二）“政府购买社会服务”的内涵界定

“政府购买社会服务”作为现代公共管理的新理念，目的是有效盘活社会资源，不断提升政府公共服务管理能力。可以将“政府购买服务”的理论内涵界定为“以公共服务链为载体的治理”，以公共服务为主题，构建“能力—资源—价值—创新”服务链，有利于在固定财政资金下实现社会福利的最大化，满足居民多样化服务需求。一方面，自我国经济体制改革以来，社会组织的功能和角色不断创新，实现了从被动管理到主动参与治理的转变，以专业服务者角色参与到社会治理中。另一方面，政府作为提供公共服务的重要职能部门，其利用财政资金向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，实现服务效应的最大化。政府购买社会服务，是政府遵循市场的基本原则最有效地满足社会公共需求的重要途径，通过转变政府职能，促进行政效率和服务质量的提升。政府购买服务的核心在于让渡治理空间给社会，让更多社会力量参与，形成共建共治共享的治理体系，带动更多居民自发参与治理。

（三）问题提出与解构

笔者认为，在“融治理”背景下，政府向社会组织购买服务对现代基层治理体系构建具有重要的意义，但其实践过程仍存在局限。本研究通过深入剖析政府购买社会服务的意义并反思实践问题，由此提出在“融治理”背景下创新政府购买服务方式，促进政府公共服务管理能力的提升，为当下政府通过资金购买方式提供社会化服务提出建议和意见。一方面，基于对已有研究文献的梳理和归纳可以发现，在相当长的历史发展时期内，以政府为主导的方式供给公共服务，政府作为民生服务唯一服务主体，既是服务设计者又是服务提供者，而从“服务直接提供者”转变为“监督者”“管理者”，倡导多元社会服务供给形式，政府监督管理能力有待进一步提升。另一方面，在基层社区治理中，依然存在着社会服务的购买资金缺乏固定财政支持且欠缺统一条口招标采购，致使资源重复覆盖或过度供给的问题。这导致民生服务供给不平衡，供给效率低、供需脱节，最终导致社会治理成效低。因此，在“融治理”背景下，要解决当前基本民生服务供给不均衡、效率不充分等问题，需要对现有的基本民生服务供给者、服务管理者角色、被服务者角色、职责、功能进行变革和创新，即在综合考量地区经济发展水平、社会资源的基础上，创新“政府—社会力量—居民”参与社会治理形式，因地制宜地探索更为完善的政府购买服务方式，并在社会上加以广泛应用。

二、推进政府购买服务对“融治理”的意义

（一）推进政社互动共建

全面深化改革，推进政府简政放权，鼓励更多的社会力量参与治理，社会组织、居民、社区、企业等主体逐步成为参与社区治理的重要力量，并为其提供财力、政策等保障。积极联合社区、社会组织、居民，促使治理自下而上发展，推动多样资源落地，进而使政府购买服务提质增效，推动基层工作重心从重经济发展转至城市建设、社区治理、公共服务等方面。一是完善“党建引领”组织机制，加强城乡社区党组织对社区各类和各项工作的组织领导。二是完善“清单管理”运行机制，厘清社区（村）组织主体责任、协助办理事项准入、履职负责事项清单，梳理需求、资源、服务项目目录，切实为民服务。三是完善“民主善治”协商机制，优化居民协商议事程序，建立街道（乡镇）议事协商制度，建立村规民约。四是完善“五社联动”服务机制，扩大政府购买社会组织服务范围，培育社区社会组织，发挥街道（乡镇）慈善基金会的作用，建立志愿者协会。

（二）推进多方协同共治

一是从精细处着手，细化政府购买社会服务项目设置、项目管理和项目评估办法等，及时修订完善和出台相应的政策文件，深入了解居民群众的实际需求，加强对社会服务的制度化监管和约束；下足“绣花”功夫，逐步转变传统基层治理模式下笼统式、粗放式、经验化、行政化的工作方式，坚持“让基层、让社会力量唱主角”，推动政府进一步从“不该管也管不好”的领域退出，推动形成基层协同共治的良好格局。二是基层党建聚力赋能社区治理，政府购买服务中各类社会组织利用自身的专业性，为老年人、未成年人、妇女、残疾人等服务群体提供专项服务，坚持党建引领，规范服务流程与服务方法，确保服务的创新性、持续性、有效性。三是积极发挥社会组织的中介作用，开展专业社会工作服务，征集群众反馈建议，向政府部门传递居民的实际需求。政府作为监督方，定期开展评估指导，以提升政策制定和资源供给的精准度。

（三）推进实现幸福共享

通过制定规范制度管理、服务标准，统筹政府部门，统一规划财政支出，打造微服务、全要素网格等服务模式，打破城乡界限和新老市民的隔阂，推动服务资源全面覆盖，走近群众身边，让全体居民共享均等化、品质化公共服务。一是建设生态宜居家园，广泛开展家门口的环境“微治理”“微自治”“微基金”为民服务项目。二是建设便民生活家园，致力打造15 分钟“便民生活圈”。三是建设人文精神家园，培育社区文化类社会组织，举办社区文化活动，培育心口相传的城乡社区精神。四是建设温馨邻里家园，建立健全邻里联谊、会商、互助等睦邻制度，促进邻里和谐。五是建设善治平安家园，引导人民调解员、社会工作者、心理咨询师等专业队伍，在矛盾纠纷化解等领域发挥积极作用。社区作为民生服务的有力主体，其自给自足及自我服务意识在本土化基层治理中具有重要地位。

三、“融治理”背景下政府购买社会服务的困境分析

（一）政府购买社会服务规范性不足导致“融治理”定位不精准

目前，从全国各地的实践来看，政府购买社会服务存在制度不够完善、清单不够完整、服务不够精准、资金不够充足、责任不够清晰等问题，原因在于政府多部门购买的集群效应，造成服务对象、需求和资金的重叠。在规范化管理上，社会组织面临自我管理意识低，缺乏全流程信息公开及财务管理能力混乱的问题，社会组织行业公信力受到普遍质疑。特别是“郭某某事件”“诈捐门”等事件，更为社会组织蒙上了阴影。在聚焦社区治理精准化的定位下，需政府增强购买社会服务的规范性和合法性。

（二）政府购买社会服务集成化不强导致“融治理”规划不精细

与地区的经济规划相比，社会领域的规划发展仍然相对滞后，不足以填补当前政府购买服务的部分空白和真空。一方面，整个社会的发展仍不充分，居民主动参与社区服务的意识不强，缺乏社会建设的主人翁意识，缺乏整体性的效应；另一方面，社会层面上所掌握的资源相对地方政府仍然十分有限，社会的发展程度还不足以全面肩负起基本民生服务的责任，导致服务片面，缺乏有力的连续性服务。

（三）政府购买社会服务精确性不高导致“融治理”服务不精心

一方面，政府购买社会服务部门的协同意识和居民参与意识需进一步提升，囿于长期官本位思想，自我服务价值观未形成。需强化居民的参与意识，民生要跟着民声走，以为人民服务为中心，从需求为出发，以问题为导向，听取民声建议，倡导公共事务协商共议，激发群众的内驱力和参与积极性，鼓励居民制定村规民约，以规范化、制度化的方式，挖掘自我成长的生命力。另一方面，社工机构从业人员的专业度较低，其工作人员多为“兼职”或“志愿”性质，为数不多的专职人员也缺少较高层次、较为系统或具有较强针对性的工作培训，“换了一批又一批”是现实常态，而基本民生服务具有较强的专业性和特殊性，这使得社会组织的人员素质问题被暴露了出来。

四、“融治理”背景下推进政府购买社会服务的对策

（一）完善制度设计，增强购买服务的规范性

实施一系列的政策配套制度，为高质量政府购买服务提供有力保障，提升政府购买社会服务的规范化、法治化水平。这种多元化的合作不仅可以提供法规保障，同时搭建综合平台，实现良性互动。其一，地方政府部门要建立和完善公益组织规范化参与政府购买服务的法规体系。加强政府购买服务的法制化、规范化建设，做到有法可依、有规可循，并加强监督检查，使参与政府购买服务的社会组织在法律和制度框架内参与基层社会治理活动，优化组织发展生态。其二，基层政府可出台社会服务的办法和规定，制定服务指导清单，其他部门和街道社区可相应制定相关的资金投入、监督评估、人员配备等制度，形成标准化的规章制度体系。政府购买社会服务的核心是购买，但并非“一买了之”。针对政府购买社会服务存在的流程不全、步骤过少、监督不力、覆盖面小等情况，要深化完善全过程监管、全方位推进、全渠道融合的“三全”体系，探索建立完整、闭环的管理制度。探索建立社会组织、草根组织、社会企业等多元主体参与的社会服务保障机制，通过强化财政资金支持、人员组织、政策制度，为社会组织参与社区治理提供保障。厘清党委、社区、社会组织的责任和服务范围，明确各主体的职能与分工。

（二）整合治理平台，加强购买服务集成化

社区治理现代化重在多方参与，继续深化五社联动、组织联结、专业联合、整体联建“四联”格局，在街道、社区层面定期召开专项社会服务工作会议，成立专门的政府购买社会服务领导小组，牵头汇总论证后形成项目清单，责任部门负责具体实施，招标单位负责项目采购，财政部门负责资金安排和监督；以技术载体、组织载体、服务载体三种功能定位，分别规划建设区、街道、社区三级社会组织培育中心和社会工作服务站，同步整合基层未保、养老、助困等平台，注重集群效应，形成精准服务的良好局面。同时，建立数字化服务平台、“云服务协商”服务模式。联合社区居委会、业委会、物业、社会组织搭建在线服务平台，通过微信、腾讯会议等互联网平台，开展智能化的议事协商，有效利用时间和科技媒介，提升社区自治的效率和水平；构建“共享圈”，坚持共享发展思路，实施治理共享的全民理念，打造幸福宜居的社会环境。并且通过搭建地区统一的志愿服务资源综合管理平台，实现全街社区协商式民主服务型治理、组织化参与全覆盖，有效动员和组织社区企事业单位参与社区治理，开展“认领群众微心愿”等公益服务。

（三）优化多方协同，提升购买服务的精确度

以党建为引领，社区为平台，社会组织为载体、社工人才为支撑、社会志愿者为补充、社会资源为支持，致力于让社会资源“联”起来、全体居民“动”起来、社区自组织“活”起来、居民自治“久”起来。通过政府购买服务引进专业的社会力量，采用项目化运作方式，实现治理与服务的融合发展，同时通过共享理念的传导，最终实现共建共治共享。针对地域面积广、服务群体大、服务需求多的现状，建立健全精细化、标准化、项目化、智能化、品牌化“五化”机制。整合“一张需求清单”，在购买之前，多部门协同共商共建，深入调查、科学分类、细致梳理，编制群众服务需求清单；制定“一份购买目录”，明确政府购买服务的职责范围，形成一份真实有效的需求目录，为社会服务提供基层依据，真正实现从“政府配餐”到“百姓点单”的转变；建立“一支服务队伍”，以专业人做专业事为理念，大力培养社会工作专业人才队伍，通过人才激励和人才梯队的建设，引进高质量复合型人才参与基层社会服务；制定“一套评估体系”，坚持“以人民为中心”的理念，将居民满意度纳入社会服务项目绩效评估范畴，制定一套科学有效的评价体系和标准，更加注重服务对象的主观感受和意见表达，让群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感。

结语

健全基层治理体制机制，要推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。在“融治理”背景下，在基层社区治理体系中，政府通过购买服务，有效盘活社会资源，促进政府公共管理能力的不断提升，关键在于构建现代化基层社会治理模式，通过规范的制度设计、集成的服务平台和精确的服务目录，让每一位居民都能够平等、自由地融入基本民生服务中，从而打造政府、社区、社会组织和居民相互支持的体系。