全面深化改革视域下我国城镇低效用地再开发研究

王心怡，龚雨薇

（1.新加坡国立大学设计与环境学院，新加坡 117576；2.湖南农业大学马克思主义学院，长沙 410128）

在全面深化改革的背景下，土地资源的集约利用提上日程。我国要坚持并完善节约用地制度，提高城镇土地利用效率，加快推进城镇低效用地再开发，促进生态文明建设。新时代，盘活建设用地存量，提高土地利用效率，已成为城市建设与发展的客观要求。我国城镇建设用地低效利用现象较为普遍，我国急需从发展增量转向盘活存量，盘活存量将成为一项重要工作[1-3]。因此，有必要综述我国城镇低效用地再开发研究，以推进城镇低效用地再开发，实现全面深化改革的新突破。

1 城镇低效用地的内涵及其范围界定

2013年，原国土资源部颁布《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》。2016年，原国土资源部出台《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》。二者都有对城镇低效用地的定义。相比前者，后者明确界定城镇低效用地的范围，也清晰指出三类不得列入改造开发范围的用地。但是，实践中，不同地域、不同用地类型的低效用地划定标准并不完全一致。邱薇[4]研究指出，不同地域的城镇低效用地界定范围存在差异，如表1所示。

表1 城镇低效用地界定范围

对于城镇低效工业用地的内涵，目前尚未形成较为统一的阐述。尽管国内外研究对其的定义各不相同，但落脚点归于四个方面，即表现形式、利用强度、产出效益、发展导向（见图1）[5]。罗遥等[5]认为，低效主要体现在该类土地利用效率较低，土地价值落后于区域发展定位。在城镇工业用地评估中，产业类型、安全环保是政府最为关心的两个要素，同时要考虑土地利用、建设强度、经济产出等指标。

图1 城镇低效工业用地的内涵框架

低效工业用地利用效率较低，缺少可操作性强的量化评价机制，而工业用地利用效率是衡量工业用地是否低效的重要指标，未来，低效工业用地再开发研究必须明确工业用地利用效率的评价机制。徐勇等[6]指出，尽管闲置低效用地划分明细，但实践中也存在“好认定，难处置”的现象。在《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》中，闲置低效用地已不在更新范围。

2 城镇低效用地的形成原因与实践困境

城镇的发展历史、经济与产业基础、城乡规划、城镇管理等构成了城镇低效用地的影响因子。当前，城镇低效用地形成原因的研究较少，现有研究大多局限于城镇低效工业用地成因的理论分析和定性描述，缺少对各因素作用程度的定量分析。同时，现有研究很少整体探讨低效用地的形成原因，仅分析某一地域某一具体类型低效用地的形成原因。

土地制度、用地管理政策、产业导向、环境保护和企业经营等因素是城镇低效工业用地的主要形成原因，其可以归纳为两种，即政府层面原因和市场层面原因。罗隆诚等[7]从管理、城市历史、城市发展、发展意识四个方面总结了西安市出现城镇低效用地的主要原因。刘新平等[8]从经济社会发展水平、再开发背景、主要政策文件、政府与市场等方面入手，对比分析广东、浙江、辽宁三省的存量更新背景和更新手段。

闲置低效用地的成因复杂，可归于政府（绩效逐利、规划布局滞后、存量建设成本高）、企业（圈地炒地）、市场（经营环境恶化）以及历史（早期规划土地管理宽松）四个主体因子。复杂的主体因子导致存量更新过程的实践困境。再更新项目实施不理想，主要原因是前期产业开发、中期项目监督以及后期利益分配不合理，项目开发管理与监督力度不足，政府招商引资门槛低，基础设施落后。

3 城镇低效用地再更新的方法

土地管理、环境资源管理、城乡规划等是城镇低效用地再更新研究的主要视角，再更新目的是合理调整用地结构与布局，提高用地供给水平和土地效益，推动产业转型，促进经济发展。当前，要着眼土地综合效益，依靠市场调节与经济拉动，盘活低效工业用地。低效用地再开发需要将市场调节和政府宏观调控有机结合，优化资源配置，增加土地有效供给，改善产业结构与空间布局，合理利用土地资源，降低成本，提高产能和土地效益[9-10]。

土地效益是城镇低效用地再更新研究的重点考虑因子。供给侧改革为存量更新提供了新思路，更加强调土地与经济、改革与市场的联系，目的是调整产业结构，淘汰过剩产能。土地是社会经济发展的空间载体与基本要素，要鼓励市场主体参与城镇低效用地再开发。有机更新是低效用地再开发的另一种思路，把城市视作有机综合体，留存城市部分用地已有功能，而并非仅把土地从低效变为高效[11]。城镇低效用地再开发要完善城市功能，提升空间品质，保证城镇功能完整性和布局合理性。再开发模式按照主体不同分为三种：政府主导模式、政府与市场合作模式和自主再开发模式[12]。

国家根据实践经验，从开发范围、更新区域调查、方案统筹与实施、开发引导与管理组织等方面入手，调整和完善城镇低效用地再更新方式，从而指导下一步实践[13-15]。可持续发展是城镇低效用地再更新的基本原则。要逐步盘活和消化现有闲置低效用地，深刻分析闲置低效用地产生的深层原因，建立预防土地闲置低效的长效机制[16-18]。低效工业用地二次开发要形成可持续机制，这就需要健全法律法规体系，加强土地管理，推进基础设施建设[19-21]。

4 城镇低效用地再更新过程的阻碍与解决方法

2016年，原国土资源部吸取各试点实践经验，总结影响城镇低效用地再开发的主要因素，并制定激励措施。城镇低效用地再更新的基本流程为：规划编制→项目区域选择→产权征收→土地平整→重建。研究发现，广东省、浙江省、辽宁省三地[8]的差异主要表现在经济发展阶段与产业结构，更新方式的最大区别在于参与主体的责任分配，共同点是创新建设用地管理规则，完善违法用地处理规则，改进“招拍挂”出让规则，弥补强制力运行规则的缺失。目前，更新原则是以科学规划为基础、市场导向为指南、利益共享为关键。

可怡萱[22]总结了广州市、上海市、深圳市三地城镇低效用地再更新的困境与成功策略。广州市的困境主要是收益失衡与运营主体矛盾。其应对措施有：强调政府的主导地位，成立正式职能部门；连片改造，整体优化，完善公共服务设施；实施微改造，为局部小地块改造提供可能。上海市的困境主要是费用与利益协调。其应对措施有：凭借雄厚财力巩固政府主导地位，政府主导整个再更新过程，市场主体并未参与；差别化引导促进产业的聚集和低效企业的退出；保障公共利益，落实土地全生命周期管理。深圳的困境是用地供需矛盾，现行制度主要关注的是开发建设行为，建成后运营、维护、改造等方面的制度设计并不完善。其应对措施有：法规先行，构建系统政策体系；打造城市更新单元，整合传统割裂化、个体化的改造模式，划定更新单元需要保证基础设施和公共服务设施的相对完整性；落实年度计划管理制度，保障规划实施；综合整治、功能改变、拆除重建三种更新方式并行。

5 结论

想要推进城镇低效用地再开发，实现全面深化改革的新突破，未来城镇低效用地再开发研究可以往4 个方面深入。一是除低效工业用地外，探索其他类型低效用地的再更新模式。二是对低效用地再更新问题进行宏观总结。三是讨论城镇低效用地划分与界定机制。四是探寻再更新方式评价机制。城镇低效用地再更新牵涉较多领域，需要将定性分析和定量分析相结合，明确具体界定方式，构建全面、合理的评价体系。