资源再生循环利用产业发展问题与对策分析——以徐州市为例

王 芳，张邦胜，刘贵清，张金池

（江苏北矿金属循环利用科技有限公司，江苏 徐州 221121）

随着我国经济社会的快速发展，资源紧缺和资源对外依赖问题不断凸显，资源环境问题日益严峻。再生资源的循环利用是固体废物减量化、无害化、资源化的重要途径，通过再生资源回收利用，构建“自然资源—产品—再生资源”的闭环反馈式流程，将经济活动对自然资源和环境承载负荷的影响控制在最低限度[1]。发展循环经济，调整产业结构，是我国未来经济及社会发展的总体趋势，这对于我国实施可持续发展战略，促进经济与环境的协调发展，建设环境友好型和资源节约型社会具有非常重要的现实意义。

以2005年循环经济纳入“十一五”规划为标志，作为国家战略，循环经济已经有了十多年的发展。资源再生循环利用产业在我国得到一定的发展，“十三五”时期以来，我国循环经济发展成效显著，它已成为构建绿色、低碳、循环经济体系的重要抓手[2]。但是，相比美国、德国、日本等发达国家，我国循环经济实践研究与实施相对滞后，发展较为缓慢，且资源再生循环利用产业主体大多为中小型规模回收企业，缺乏大规模的实力龙头企业，难以形成规模化生产和集中管理。具体来说，企业规模小，融资能力差，抗风险能力低，现金流极易断裂，同时难以延伸产业链，技术水平整体较低，污染治理配套设施不完善，容易产生二次污染，行业中的“散、乱、污”现象较为突出[3-4]。为了推动再生资源企业提质增效，引导行业转型升级，实现绿色化、循环化与专业化，国家及地方不断探索新的发展模式，加强统一部署和协调，通过构建产业体系、加强技术研发、完善法律法规、制定扶植政策、重视监督管理和优化市场环境[5-11]，促进资源再生循环利用产业的绿色健康发展。

1 徐州市资源再生循环利用产业发展现状

近年来，徐州市以老工业基地振兴、资源枯竭型城市转型发展为契机，深入实施“工业立市、产业强市”战略，有序推进传统产业转型升级，通过发展绿色循环经济，形成绿色循环共生体系，最大限度减少固废产生，同时优化已有固废综合利用能力，加快技术创新，培育固废高值化利用产业，打造新的经济增长点，形成了绿色转型引领工业固废减量与高值高效利用的模式。

2020年，徐州市资源再生循环利用企业产值约为119.19 亿元，2021年度企业产值约为122.55 亿元。在前期的发展基础上，徐州市资源再生循环利用产业已形成一定规模，主要有废铅酸蓄电池综合利用、稀土及贵金属循环利用、大宗固废综合利用、废旧资源再生利用四大类。该行业涌现出一批资源循环利用骨干企业，部分龙头企业获得国家级绿色工厂、国家“城市矿产”示范基地、江苏省首批循环经济试点单位等荣誉称号，在亚洲及国内具有一定影响力，如江苏新春兴再生资源有限责任公司（简称新春兴）、徐州浩通新材料科技股份有限公司。江苏南方永磁科技有限公司（简称南方永磁）、江苏江昕轮胎有限公司（简称江昕轮胎）、江苏花厅生物科技有限公司（简称花厅生物）等企业产品也都形成了自主品牌特色，具有较高的市场占有率和竞争力。此外，2018年10月，徐州市循环经济产业园入围50 个国家资源循环利用基地建设名单，打造了以新盛集团为主体的一般工业固废及有机固废协同共生处理的产业链，在加快徐州市无废城市建设、推进绿色低碳循环经济体系构建上发挥着重要的积极作用。

2 徐州市资源再生循环利用产业链典型案例

本文以徐州市邳州循环经济产业园区内的废铅酸蓄电池综合利用产业链作为典型案例，如图1所示。该产业链以新春兴为“链主”企业，具备亚洲最大的废铅酸蓄电池综合利用规模，新春兴与江苏金发环保科技有限公司（简称金发科技）、西恩迪电源科技江苏有限公司（简称西恩迪）构建形成电池生产—回收拆解—再生铅冶炼、改性塑料生产—电池生产的产业共生链。新春兴作为链主，下游配套企业主要为西恩迪和金发科技。西恩迪作为产业链的重要组成部分，利用新春兴生产的铅锭加工制备高端铅酸蓄电池产品，同时新春兴在废旧铅酸电池拆解破碎时产生的废料交由金发科技进行塑料的颜色分选和再生改性，制备颗粒原料来生产蓄电池外壳产品，最后完成铅酸蓄电池的组装成型，实现产品的闭环。除了西恩迪和金发科技，新春兴合作企业还有超威集团、天能集团等产品应用企业，同时在盱眙县收购一家企业作为产业链的下游，为生产的蓄电池产品接手品牌商。电池品牌商回收的电池返回电池再生利用企业，形成电池产品的使用回收闭环。

图1 废铅酸蓄电池综合利用产业链

3 徐州市资源再生循环利用产业发展问题分析

虽然徐州市资源再生循环利用产业已有一定优势和基础，但是除龙头企业外，资源循环利用中小型企业较多，多呈分散点状，部分产业链条较短，耦合性不强，产业链上下供求关系还未做到完全匹配，相关高端技术产业和高价值产品较少，还未形成规模化的产业集群和地域产业特色。

3.1 区域产业发展政策受限，相关企业竞争力弱

各地资源再生循环利用产业发展政策不一，徐州市产业发展政策受限，相关企业竞争力弱。目前，我国尚未统一出台与再生资源行业发展需要相适应的税收政策，各地制定和实施的政策不一，税收政策差异较大，市场竞争环境不公平，出现一些乱象。例如，为了发展资源再生循环利用产业，内蒙古自治区、江西省、山东省、安徽省、河南省等地制定了财政扶持政策，对增值税地方留存的部分实施比例不等的返还，形成了行业税收的洼地。尤其在稀贵金属回收利用领域，这种现象更为明显，江西省和内蒙古自治区等地对稀贵金属回收利用行业的税收政策支持力度都远超过江苏省，导致徐州市本地相关回收企业发展受限，企业发展环境差，缺乏竞争力，近几年行业内已有部分企业外迁到江西省或内蒙古自治区，形成行业“虹吸效应”。此外，为了减税，有的企业专门选择到税收洼地注册公司，不开展实际业务，仅开展开票业务，异地开票不仅为企业带来经营风险，也给国家带来重大税收损失，严重破坏资源回收利用行业的公平竞争环境。

3.2 资源回收利用企业行业分类存在争议，新建、扩建项目审批受限

目前，资源回收利用企业行业分类存在争议，导致享受的发展政策极大不同，新建、扩建项目审批受限。例如，徐州市新春兴和南方永磁按照实际情况应该属于资源再生利用领域C42 大类，行业代码为C4210 金属废料和碎屑加工处理，但是均被划分到C32 有色金属冶炼大类，行业代码为C3232 稀土金属冶炼，现阶段，两类行业政策差别较大，一些行业支持政策、税收优惠政策仅限于资源再生利用行业。同时，国家重点针对有色金属冶炼行业，限制高能耗、高污染项目新建扩建，企业被限能限产，资源再生利用领域企业在行业分类时经常存在较大争议，每个省地区间的认定和管理办法也存在不同，审批划分认定时，经信、发改、环境等部门的理解不同，认定依据不统一，导致审批工作推进有难度，进展缓慢。部分地方政策还存在“一刀切”现象，例如，环保督查对企业类型不加区分，致使很多有助于循环产业发展的回收企业在执法中被强行关停或限产。目前，新春兴和南方永磁部分新项目均被定义为两高项目，企业未来发展受限较大。

3.3 部分资源再生利用类别产业投资项目过于集中，缺乏统筹规划

部分企业产业项目立项前缺乏全面准确的市场调研，市场信息存在偏差，部分行业出现投资过热、过于集中的现象。例如，在废旧汽车拆解回收项目类，目前，徐州市进行项目立项备案的有9 家，其中邳州市2 家，贾汪区3 家，睢宁县2 家，丰县2 家，沛县的2 家已经做好项目环评，邳州市、丰县、贾汪区的3 家已现场核查完毕，拿到汽车拆解证。同时，徐州市周边城市淮安、常州也有类似汽车拆解项目新建，存在严重集中立项情况。锂电池回收项目目前也存在类似问题，国内多地多家企业均有上马相关项目的计划，而短期内回收市场总量一定，非常容易造成项目撞车，导致企业间竞争量大，新上项目无法按照预期规划运营，投资回报无法保证，市场风险波动大。因此，新项目上马需要谨慎，要充分调研和考察，抓住机遇期，速度要快，错过机遇期企业应及时调整规划，转变方向。当地主管部门应结合实际情况，合理进行市场协调配置，针对性开展战略统筹规划，发挥产业系统顶层部署设计作用。徐州市部分资源再生利用企业业务存在交叉，企业间缺乏有效交流与合作，建议成立地区资源再生企业联盟组织，加强物料来源信息、发展方向政策信息、企业项目规划信息的共享互通，促进企业间互帮互助，共同发展。

3.4 由于疫情原因，部分企业原料供应、生产运行等受到不同程度影响

自2020年1月以来，新型冠状病毒肺炎疫情对我国企业生产经营管理带来诸多问题和巨大挑战，对行业生产物料来源、劳动力、供应链、对外贸易等方面都产生较大影响，徐州市企业也面临上述问题。外贸企业、小微企业受到的冲击最大。订单下降、限制开工、人员不足、物流与供应链中断、大型设备停机维护等均为较大风险因素。虽然政府大力组织复工复产，并出台一系列扶持政策，减轻企业的经营压力，但疫情的影响仍无法忽视。例如，花厅生物主要生产原料木薯需要从泰国进口，经连云港港口进入我国。受疫情原因，原料一直积压在港口，无法到达企业，生产运行受限的同时，每天还要支付一笔较大金额的货物暂存费，给企业带来较大压力。同样由于疫情原因，江昕轮胎部分出口产品运输受限，企业正积极采取出口转内销的应对措施，开拓国内市场。稀贵金属回收利用产业受疫情影响，原料运输受阻，生产工人无法正常上岗，导致生产中断情况时有发生，同时，疫情之下，稀贵金属价格波动幅度增大，贸易风险加剧，给相关企业发展造成不小压力。

3.5 高端技术人员及专业职业技能型人才缺失，限制企业高质量发展

相比传统产业，资源再生循环利用产业发展起步较晚，很多高校学科专业设置上很少见废旧资源再生利用，为再生资源利用领域企业专门培养固体废弃物资源化开发研究和设计的高层次人才能力弱，无法大量为相关企业输送生产和管理高级技术工程人才。调研走访发现，契合企业发展需求的专业高端技术人才极度缺乏。尤其是稀贵金属回收利用这种小众行业比较冷门，专业人才稀缺，只能从同行业内挖一部分优秀工程技术人员，或者企业内部从相关业务领域发掘人才自我培养。另外，徐州市作为新二线城市，在人才吸引力度上远不及一线城市，虽然近几年也开始出台各类人才政策来吸引高端人才，但相比其他二线城市或苏南地区，徐州市人口基数大，房价高、优质大型企业少、引才政策力度弱等问题仍限制了高端人才来徐。此外，徐州市涉及资源再生利用领域的职业技能工业学校较少，企业表示技能人才需求远不能满足，招来新员工的职业素养有待提升，经验丰富、高素质的专业技能人才缺乏，已成为生产企业发展的瓶颈问题。相关产业高质量发展还需要大量的高级技工和高素质职业人才。

3.6 企业技术攻关周期长、投入大，研发能力弱，科技项目支持力度小

技术创新是企业发展的核心竞争力，而技术创新能力的提高离不开研发投入的支撑，但是技术的攻关开发非一朝一夕，需要大量的时间投入、资金投入和技术人员投入，中小企业很难做到，也制约了中小企业的发展。徐州市地处苏北地区，与苏南地区相比，每年的科技项目支持或补贴资金缺乏优势。与此同时，徐州市每年各类科技研发攻关项目立项及财政补贴主要偏工程机械、智能制造、生物医药等产业大类，资源再生利用领域获批立项数和资金数占比很小，科技主管部门对资源再生利用产业发展的关注度和支持度不高，进而削弱相关企业参与技术开发攻关的动力，限制了资源再生产业的高质量发展。调研发现，徐州市资源循环利用相关企业很多只重视生产，忽略技术研究开拓，大部分企业研发人员占比仅为2%～3%，研发能力较弱，开发的技术与生产相关性低，存在生产和科研环节脱节、科技成果转化率低的情况，研发能力和投入均有待进一步加强。

4 徐州市资源再生循环利用发展对策

4.1 优化改革国家及地区再生资源利用行业税收政策

税收政策作为重要的宏观调控手段，应予以特别支持。基于再生资源行业的特殊性，建议国家和地区尽快制定统一的税收优惠政策，允许符合监管要求的企业自行开具收购发票或免征增值税。可以在一批技术水平、管理能力较好的再生资源回收、加工利用龙头企业开展试点工作，对其增值税予以一定比例的优惠、返还甚至免征增值税。由于目前资源再生利用相关企业进项税和销项税抵扣较少，企业的税负压力较大，如果短期内税收上无法退返，可以考虑转换成成果奖补或技术开发项目支持等形式，减小本地企业的生存压力，推动企业高质量可持续发展。同时，加强中小散户的市场管理，禁止无票收货，大幅改善正规企业的发展环境。

4.2 加强重点企业培育，推动企业“新芽”成“大树”

立足徐州市资源再生循环利用产业现有基础和规模，综合考量环境容量和经济发展需求，以龙头企业培育为切入点，建立重点企业培育库，将有国内国际影响力和优质发展潜力的企业纳入重点培育企业库，对标国际国内先进发展领域，挖掘本地产业发展潜力。针对新春兴、南方永磁、江昕轮胎等几家制定上市计划的龙头企业，各行政主管部门进行“一企一策”的个性化政策帮扶和技术指导，定期对接，了解龙头企业发展动态和发展难题，支持重点企业做优做强。争取未来五年内徐州市资源再生循环利用产业能够培育出几家上市企业，增加区域经济效益、社会效益和环境效益。

4.3 构筑绿色循环产业发展链条，延伸并优化固废高值化利用产业链

根据徐州市工业固废的结构特征和产业发展现状，支持资源循环利用企业中间产品高值化利用，减少末端废物产生，增大经济效益产出，提升产业竞争力。在现有产业基础上，支持企业开展大宗工业固废高值化利用新技术的研发和配套新建扩建项目立项，推动高值化产品产业链延伸，形成新的利润增长点。

4.4 推进重点园区载体建设和优质企业招引

着力提升重点产业园区建设水平，明确特色区域定位，加强智能管理。推进循环经济产业园优化，完善基础设施和平台服务，拓宽园区产业梯次利用层级，打造循环利用示范园区。聚焦产业链关键节点，实施名企招引行动，对接国内国际先进企业，招大引强（重点央企、国企、上市企业，或高新技术企业等优质企业），统筹推进资源再生循环利用产业链招商引资工作，严把准入关，杜绝招引产废大、能耗高的项目。通过优质企业和先进技术在徐落地，不断延伸产业链，将资源再生循环利用产业打造成徐州市的一项知名特色产业。

4.5 坚持创新引领，开展技术攻关及创新平台建设，建设创新体系，推动产学研深度融合

当前，要增强企业创新能力，攻克关键技术。针对重点产业链“卡脖子”技术，引导产业链上下游企业、研发机构等单位申报国家、省重点研发计划项目，开展核心技术攻关，逐步推动制约产业发展的重大关键核心技术突破。支持资源再生利用骨干企业加强技术研发创新投入，发挥带头引领作用。同时，根据产业链发展研究情况，加强资源再生循环利用产业创新平台建设。支持企业建设重点实验室、企业技术中心、工程（技术）研究中心等，提升企业研发能力和创新管理能力，支持研究方向有显著突破的企业申请市级及以上技术创新科研站点，加强知识产权保护和产学研融合，深化校企合作，推动科研成果产业化运用，支持研究成果向工业化运用转变，增加相关项目支持或出台财政奖补政策等。

4.6 加强人才引进和培养力度

一是提升服务理念，转变服务方式，对重点企业人才需求进行调查摸底，提供个性化服务，分类提出对接渠道，切实帮助企业解决人才引进困难。拓宽柔性引智渠道，通过产业项目合作、联合攻关、咨询、讲学、科研和技术合作等服务活动，柔性引进高层次产业技术人才。二是加大人才引进力度，出台实施各类人才引进政策，加大人才补贴及奖励力度，抓好人才待遇兑现落实。同时，强化人才管理，优化人才发展环境，研究制定关于人才待遇、职称评定等方面切实可行的政策措施，完善住房、医疗、子女教育、社会保障等配套政策，确保优秀人才引得进、留得住。三是根据重点产业领域的高技能培养目标，加强技工院校与企业的合作，制定订单式培养计划，建立校企合作的实训基地，不断提升职业技能培训水平，增加技工院校办学资金投入，提高职业技能型人才行业地位和畅通发展渠道，培养高素养、高水平的专业技能型人才，为促进徐州市资源再生循环利用产业升级、高质量发展提供重要支撑。

4.7 实施动态监管，规范市场环境

强化产废企业动态监管与信用监管，建立健全工业危废重点污染源管理制度，动态更新工业危废重点监管名录，推进工业危废的全过程监控。明确产废企业危固废去向，实施动态监管和政策引导，推进危固废利用向高值化利用企业倾斜。规范市场秩序，加强资源再生循环利用企业监管指导，明确环境准入、市场准入要求。建议分行业制定市场准入标准，规定经营场地、设施设备、管理要求等条件，对不符合行业准入条件的企业施行严格监管，对于不符合产业政策、污染影响大、存在严重问题的企业，依法依规进行淘汰退出。加强征税监管，加大对违法行为的处罚力度，建立违法企业黑名单制度，对于偷税漏税等违法企业依法追缴欠漏税款，取消其税收优惠资格，并将违法记录纳入社会征信系统实行联合惩戒，切实改变守法成本高、违法成本低的现象，规范市场环境，维护正规企业生产经营权益。

5 结论

近年来，徐州市资源再生循环利用产业发展步伐加快，但是依然存在部分突出问题。一是区域产业发展政策受限，相关企业竞争力弱；二是资源回收利用企业行业分类存在争议，新建、扩建项目审批受限；三是部分资源再生利用类别产业投资项目过于集中，缺乏统筹规划；四是由于疫情原因，部分企业原料供应、生产运行等受到不同程度影响；五是高端技术人员及专业职业技能型人才缺失，限制企业高质量发展；六是企业技术攻关周期长、投入大，研发能力弱，科技项目支持力度小。未来，要优化改革国家及地区再生资源利用行业税收政策；加强重点企业培育，推动企业“新芽”成“大树”；构筑绿色循环产业发展链条，延伸并优化固废高值化利用产业链；推进重点园区载体建设和优质企业招引；坚持创新引领，开展技术攻关及创新平台建设，建设创新体系，推动产学研深度融合；加强人才引进和培养力度；实施动态监管，规范市场环境，最终实现资源再生循环利用产业的绿色可持续发展。