工伤认定，谁说了算上班期间去厕所时坠亡，工伤认定陷入“怪圈”

上班期间去厕所时坠亡，申请工伤认定难如愿

根据法院查明的事实，黄亚超的儿子黄家琪生前是河南丹尼斯百货有限公司平顶山凌云分公司（以下简称丹尼斯）的一名安管员，去年6 月25 日坠亡。

当天16 时25 分，值班的黄家琪在单位微信工作群里说：“三楼需要替岗。”一分钟后，其同事过来替岗并问他是否要去卫生间，他说“是”。16 时26 分左右，黄家琪从三楼下楼。16 时30 分左右，他被发现从大楼侧面的消防通道上坠落身亡。

黄家琪的行走路线上共有4 个男厕所。其工作的丹尼斯办公区为一至三楼，内部只有二楼有男厕所。

丹尼斯内部工作人员证实：内部这个厕所并不能完全满足需要，其他工作人员也会去丹尼斯外部上厕所。而黄家琪坠亡前的消防楼梯可以通往五楼一家影院的厕所。

事发后，丹尼斯向社保行政部门申请工伤认定。去年7月13 日，社保行政部门作出《不予认定工伤决定书》，其主要理由是黄家琪最后坠亡的楼梯已不在丹尼斯的区域。之后，黄亚超夫妇提起行政诉讼。

去年11 月9 日，法院判决认为社保行政部门认定错误，撤销了其认定，责令其重新作出认定。双方均未上诉，该判决已生效。

黄亚超说：“当时孩子走了，觉得天都塌了，社保行政部门还作出不予认定（工伤），我们两口子觉得没有活路了。当法院判决书下达的时候，才觉得心里终于松了一口气。”

因高良涧镇为城关镇，是洪泽县的经济、政治、文化中心，以浔河为界，镇域北部为工业区，防洪除涝、水环境综合整治任务较重，镇域南部为居民集中居住区，水环境质量相对较好。规划以浔河为界，将高良涧镇划分为2个项目区，即高良涧北项目区、高良涧南项目区，规划区其余区域以镇为单位作为项目区，共划分10个项目区，项目区总面积578.8km2，规划治理的河道总计101条。

可让黄亚超没有想到的是，去年12 月，社保行政部门再次作出《不予认定工伤决定书》。对此难以理解的夫妻俩再次提起诉讼。今年5 月，法院又一次撤销社保行政部门的认定，责令其重新作出行政行为。这一次，社保行政部门提起了上诉。6 月，二审法院维持原判。

8 月，黄亚超等到了社保行政部门第三次作出的《不予认定工伤决定书》。夫妻俩无奈再次提起诉讼。9 月6 日，法院开庭审理了此案，但没有当庭作出判决。

黄亚超对本轮诉讼的结果很乐观。但让他困惑的是，法院如果再次撤销《不予认定工伤决定书》，社保行政部门再次作出同样的认定，怎么办？

同样困惑的还有黄亚超的委托代理人。他说，根据法律规定，法院不能直接代替行政机关作出具体行政行为。那么，此案中黄亚超可能会陷入“行政机关认定- 诉讼- 再次认定-再次诉讼”的怪圈之中，事情始终难以解决。

争议根源：司法裁判和行政认定遵循的标准不同

现实中，黄亚超的经历并非个案。近年来，社保行政部门反复作出不予工伤认定的决定又被法院反复撤销的案例时有发生。

2012 年5 月，湖南省长沙市一名环卫工人在上班时间因病死亡，当地社保行政部门不认定环卫工人为工伤，其家属不服，诉至法院。当地法院先后3 次判决撤销社保行政部门的决定，要求其重新作出认定，但社保行政部门均作出不予认定工伤决定。当地社保行政部门2015 年11 月第四次作出不予认定工伤决定后，其家属没有再提起行政诉讼。

2016 年5 月，福建省南平市一家医院的职工在工作岗位上突发疾病，在医院次日判定其脑死亡后，家属坚持治疗，但经过数天也未挽回其生命。由于认为其发病后死亡时间超过48 小时，当地社保行政部门不予认定工伤。家属提起诉讼，法院判决撤销社保行政部门《不予认定工伤决定书》。在未提供新证据的情况下，当地社保行政部门再次作出相同决定，同样被法院再次撤销。但随后当地社保行政部门又一次作出相同决定。

除此之外，安徽、山东等地都曾有类似案例发生。

“一是对规范的理解不同，二是社保基金监管的压力。”中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇认为，我国之所以存在工伤行政认定程序和行政诉讼程序循环往复的现象，是因为司法裁判和行政认定遵循不同的标准。法院认为工伤认定属于行政职权的范围，因此行政认定才是终局认定，再加上司法裁判在此问题上采用合法性审查模式，只能要求行政机关重新作出认定。

中央财经大学法学院副教授李海明解释说，工伤认定的结果对工伤保险基金的影响巨大，比如宽松的工伤认定会增加工伤保险基金的负担。因此，社保行政部门倾向于严格把握工伤认定的标准，而法院更容易接受保护职工的观念，会较为宽松地把握工伤的内涵，“这不仅在少数案例中如此，不少普通案例中也有此差异”。

中国社科院法学研究所社会法室副主任王天玉认为，从客观上看，引发争议的案件事实本身就存在规范适用上的分歧，即法院和社保行政部门对《工伤保险条例》的规定理解不同——伤害是否发生在工作时间、工作地点以及是否基于工作原因，“由于《工伤保险条例》的规定并不明确，这便成为现实中很多案例出现争议的根源”。

完善工伤的定义和类型，联合出台相关司法解释

那么，该如何从制度上破解这一怪圈呢？

李海明的建议是，社会保险法上的行为与一般行政行为相比有其特殊性，解决问题的关键在于应该由行政与司法部门就具体情形的解释进行高层次协调，完善工伤的定义和类型。

王天玉对此持相同看法。他认为，针对工伤认定实践中一些容易引发争议的焦点问题，由行政部门与司法机关在国家层面达成共识，联合出台相关问题的司法解释。这既能解决《工伤保险条例》相关条款的适用问题，又能为基层社保行政部门提供指引，还能在劳动者权益保护与工伤保险基金监管之间达成平衡。

另外，工伤认定如何走向终局，也是解决问题的一大关键。

行政诉讼法第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

在工伤认定实践中发生的一些典型案例则显示，此条规定难以保障工伤认定走向终局。

娄宇认为，在工伤认定案件中，法院撤销行政机关的认定，发回要求重新作出认定的理由一般是法律适用错误，但是并不会为行政机关指明应当适用哪一条法律条款，行政机构可以换一条法律再次作出不予认定的决定。

同时，司法机关对案件事实的判断仅限于行政机关已经查明的范围，行政机关未提供的事实判断，法院也不会主动查明和作出指引。因此，司法机关更像是在监督行政机关的认定行为，为当事人提供的救济手段有限。

在娄宇看来，行政机关和司法机关有着不同的价值追求，统一二者的职权和判断标准不利于权力的分立和平衡。他建议在尊重行政诉讼法相关规定的基础上，赋予行政机关的终局认定权。可以考虑在法院要求重新认定若干次之后，行政机关的认定就是终局认定，减少来回反复的现象。

王天玉认为，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，对于行政机关以同一的事实和理由多次作出与原行政行为基本相同的行政行为时，应该将工伤认定的终局认定权转移至司法机关，由其作出终局裁定。