粮食安全下贵州山区土地整治垦造水田现状及优化对策分析

潘伯娟,张 迅,谢元贵,张 金,陈 远

(1.贵州科学院山地资源研究所，贵州 贵阳 550001；2.贵州省土地绿色整治工程研究中心，贵州 贵阳 550001；3.贵州省土地开发整治中心，贵州 贵阳 550001；4.贵州科学院，贵州 贵阳 550001)

1 引言

我国人口基数大，粮食安全是国家安全的重要基础。在当前国际局势复杂的大背景下，粮食安全基础性作用更加凸显。2004～2022年，中央“一号文件”连续19年聚焦“农业、农村、农民”的主题，“三农”工作已成为乡村经济社会发展的核心。土地是农业发展的基础要素，是农业之本。耕地占补平衡政策是保护耕地数量和质量的重要抓手，要求“占多少、垦多少”“占水田补水田”，坚持遏制耕地“非农化”“非粮化”。关于粮食安全与耕地保护方面的研究，有学者们从土地退化、土地抛荒、土壤污染等角度出发进一步分析耕地资源减少和质量降低对粮食安全的影响[1～4]；也有学者从人地关系、农户行为机理视角分析耕地非粮化和非农化问题[5～7]；有学者从乡村振兴战略和法律角度分析保障粮食安全[8]，以及粮食主产区耕地保有量与粮食安全关系的研究[9]。就土地整治垦造水田而言，有学者使用模型构建器建立土地整治垦造水田耕地质量等别快速评价框架体系，实现自动流程化计算耕地质量等别[10]；通过土壤有机质含量和pH值等土壤改良工程使得耕地质量得到提升，进一步提高土地产出率，保障粮食安全[11]；也有学者从施工工艺角度分析贵州省垦造水田的工作重点和关键技术问题[12]。

耕地“非粮化”的影响因素主要包含自然因素和人为因素2个方面。自然资源因素方面，贵州山地多平地少，机械化程度极低，而且近些年城镇化进程中农户移民搬迁造成承包地与农户距离远，导致耕作便利度不高，种植粮食投入高产量低[13]。人为意愿因素方面，相对于农业企业、合作社等经营主体在农田基础设施、技术指导、订单式生产等方面的支持，现行对小农户种粮激励机制主要是耕地地力保护补贴等农业补贴支持，以及农业经营主体带动农户获得务农收入等方式扩宽种植收入，农户种粮积极性不高。而农业经营主体主要对集中连片耕地、坝区耕地有投资热情，更多零星分散的小块耕地还需依靠散户种植，散户种植热情低则导致耕地抛荒等情况。垦造水田的土层结构、土壤质地以及保水保肥等功能性状是垦造的水田可持续种植水生粮食作物的重要影响因素之一。

贵州位于中国西南部，属于高原山地，全省总面积1761.67万hm2，境内山地和丘陵占92.5%；是世界上岩溶地貌发育最典型的地区之一，喀斯特地貌面积占全省总面积的61.9%。贵州山区耕地破碎、零星分布，自2014年国土资源部要求执行“占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡政策的规定以来，贵州省垦造水田已实施近9年[12]。本文在当前粮食安全主题下，分析了贵州近年来开展的土地整治垦造水田情况，并提出一些具体政策建议，旨在对当下巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，为山区土地整治垦造水田提供一些参考。

2 研究区水田规模情况与占补平衡需求概况

受地形地貌和水源条件限制，贵州耕地面积少，旱地多，水田少。2020年人均耕地面积为0.09 hm2(合1.35亩)，接近当年全国人均耕地面积。贵州省国土变更调查数据显示，2020年全省耕地面积3415033.52 hm2，约占总面积的19%，其中水田面积873595.81 hm2，约占耕地面积的25.58%；水浇地4634.90 hm2，约占耕地面积的0.14%；旱地2536802.81 hm2，约占耕地面积的74.28%(图1)。

图1 研究区耕地地类比重情况

2020年耕地总面积较2019年降低。“十二五”期间耕地资源从2011年的456.00万hm2下降至2015年的454.10万hm2，平均每年减少约0.38万hm2[14]。“十三五”期间由于基础设施建设、生态退耕、农业结构调整等原因，耕地面积减少较多，耕地面积从2016年的453.41万hm2下降至2020年的341.5万hm2，平均每年减少约22.38 hm2[14，15]。

3 研究区垦造水田的现状分析

3.1 持之以恒保护水田，为粮食安全提供保障

水稻是南方水田种植主要的粮食作物，也是人类主要的粮食作物之一。水田是人类农业发展的产物，也是人类文明得以繁衍至今的基础之一，其存在对人类有着现实经济效益、社会生态效益等多重价值。垦造水田的现实需要体现在以下几点：一是城市发展建设占用指标，实现占水田补水田的需要；二是乡村振兴建设田园乡愁，还群众一片原生态的耕作“净土”，即农业耕作的需要；三是保障粮食安全的需要，是粮食生产的基础，同时也是实现国家藏粮于地的战略需要。

自土地开发项目实施以来，水田开发一直是未利用地整治的方向。国家重视耕地保护，不断改进耕地占补平衡政策，在2014年国土资源部发布国土资发〔2014〕18 号文件，在2017年中共中央国务院发布中发〔2017〕4号)文件，文件要严格执行“占一补一、占优补优、占水田补水田”，要加强耕地数量、质量和生态保护的方针，因此贵州投入更多的资源垦造水田，以此保护耕地、保障重大建设需求。在未来一定时期内，建设占用水田的面积还在不断增大，这就要求土地整治中将旱地、荒草地整治成优质耕地，特别是水田，才能够满足占补平衡的需求。

3.2 垦造水田需求大，工程技术要求高

为保障了全省重大基础设施、乡村振兴、产业发展、民生保障等建设项目用地。“十三五”期间，全省建设用地审批情况中拟占用耕地面积共38991 hm2，通过土地整治项目及农用地调整入库新增耕地共36346 hm2，这5年期间入库耕地面积比建设审批拟占用耕地面积少2645 hm2，补充耕地任务艰巨。2019～2020年，建设占用耕地14883 hm2，其中占用水田5443 hm2，而全省5000亩以上坝区数量仅为129块，宜耕后备资源越来越少，补充耕地指标缺口大。

图2 研究区“十三五”期间拟占用耕地和补充耕地情况

喀斯特地表土壤调蓄能力低[16]，地表径流少，雨水经汇流、下渗到排泄的过程迅速，易诱发洪涝灾害，耕地土壤养分易随水土流失的发生降低。贵州可开垦水田的坝区耕地、水源条件适宜的旱地资源已经能改尽改实施了水田开发和改造。根据《贵州省“十四五”自然资源保护和利用规划报告》，“十三五”期间新增耕地56.42万亩，其中新增水田30.97万亩。目前，可开垦水田后备资源多数集中在山间坡地区域，水利设施匮乏，主要依靠自然降雨灌溉，旱涝不保；现状土壤质量不均衡、土壤结构需改造强度大；在未实施过土地整治项目的耕地和荒草地区域田间道路通达度较低，水田开垦和种植管护需要工程技术的支撑和政策支持的激励。

3.3 扩宽新增水田来源，助推绿色发展

为缓解耕地后备资源紧缺的问题，在践行绿水青山就是金山银山的发展理念背景下，贵州土地整治坚持绿色发展理念，近几年严格限制成片未利用地开发，改革管理措施，持续推进旱地改造为水田补充水田面积，改进成片水田开发方式为小块开发，增加田坎归并、田坎削窄等土地细碎化整治方式补充水田数量。

3.4 改进工程技术，提高垦造水田质量

贵州在土地整治水田开垦方面不断积累经验，在省域坝地区、丘陵区和山地区都有开垦水田的案例。为规范土地整治垦造水田管理，贵州省组织技术团队对土地整治垦造水田技术规范进行研究，部分地方如铜仁市发布了《垦造水田及旱地改造为水田工程建设规范》。参考土地整治和高标准农田建设相关技术标准，贵州形成的垦造水田方面的技术规范对水田的的建设要求、田块修筑标准、灌排设施、田间道路、农田防护等工程内容形成了设计参考。

基于实践调查，贵州垦造水田相关技术规范中提到新开垦水田田面平整度应小于3 cm，有效土层厚度要达到60 cm以上，犁底层厚度不小于10 cm，土壤容重在1.5～2.0 g/m3之间，耕作层灌水平整后厚度不小于15 cm，底土层厚度不小于30 cm，以及土壤有机质、pH值等土壤肥力指标适宜范围值。这为贵州垦造水田提供了施工和检验的客观依据。

4 存在的不足

4.1 土地整治垦造水田技术体系有待完善

虽然已实施多年水田开垦项目，但是水田开垦可持续种植水生作物、施工工艺可推广实施的典型项目缺乏，水田复垦技术指南、水田耕地质量等级提升集成技术体系有待完善。实际调研中发现，研究区垦造水田在施工工艺方面一定程度上存在不精细情况，施工工艺不符合区域实际造成水田质量低、不保水等情况。由于地形地貌因素，耕地犁底层重构是喀斯特山区水田复垦中的难点，每个区域重构的障碍因素需找到探测方法，明确重构目标，精准施工。

4.2 土地整治垦造水田项目过程管控有待加强

过程管控是一项系统工程，它是从项目初步选址开始到项目后期管护实施全程动态监管过程。土地整治项目从选址开始，应该充分征求项目区涉及群众对规划设计工程及预种相关作物品种等想法，积极吸纳群众参与，实现群众“得优质农田、得基础设施、得劳务报酬”的目的，进一步提升土地整治综合效益。在实际项目中发现：存在群众参与度、知晓率不高等问题，因群众阻挠等因素最终导致项目工程变更情况也时有发生；因项目多采取招投标形式，当地劳动力未得到很好利用促使群众得劳务报酬方面有待强化。

4.3 人员培训及成效监测有待加强，量化监测

调研发现，土地整治项目对从业人员要求较高，要求设计和施工人员有一定的野外实践应变能力，要因地制宜地施工。但是，实际从事该项工作的人员中有部分专业水平较低情况，照抄文本方案、照挖填土等情况时有发生。因此，应加强对工程技术人员培训，特别应该针对贵州喀斯特特殊地理结构、气候等条件下进行专业培训。例如海拔较高(一般是高于1600 m)地方存在光热、土壤类别等基础指标不适宜种植情况，所以设计时不能考虑土地整治设计垦造水田。虽然有垦造水田施工工艺，但是施工过程监管没有实时跟踪，部分施工没有严格按照分层压实、“三犁三耙”的施工方式，垦造的水田只能短期储水，不能实现长期储水、保水、吸水。垦造水田成效长期监测技术也有待完善。

4.4 山区耕地种植粮食限制因素多，后期管护利用制度有待完善

由于可开垦的后备资源枯竭，加之偏远山区开发的水田无人耕种，水田旱化现象严重。2000年以来，贵州借助西部大开发战略机遇，奋力实现后发赶超，农业用地也因城市发展而让步，城市发展往往会占用部分平坝区域耕地，山间耕地数量则较多，粮食播种率提高受限。影响种植粮食面积的因素主要是种植投入强度大，愿意种粮的年轻人极少，存在耕地转果园、甚至撂荒等情况。

结合实地调查，水田旱作和撂荒的因素多，其中资源禀赋、种植意愿、基础设施条件几方面是重要的影响因素[17]。①贵州作为我国西部劳动力输出大省，外出务工是大部分人的选择，导致农村从事农业生产的人力资源严重不足；②基于农业的低效益常态下，农民更愿意种植经济作物、蔬菜等非水生作物，水田功能性状受到破坏；③受气候条件限制，贵州水田一般只能种植一季水稻，最多只能水旱轮作油菜(一般是第一年收割完水稻后，直接将水排干，9月份种植油菜，次年4月份收割，继续种植水稻)，即2年3熟，水旱轮作耕作在贵州比较常见；但在城市郊区，更多群众选择一年轮作时令蔬菜，增加土地产出率，这进一步弱化了水田的水稻种植功效，水改旱情况也是寻常景象；④开垦难度大，主要是土地距离居民点远、水源条件差、旱涝和滑坡等地质灾害区域多等因素影响垦造成本，贵州喀斯特主要以望天田为主，水源也是限制水田开发的一大因素，这导致部分实施垦造水田区域需要修建提灌工程，将水从地处往高处抽提，增加项目投资成本，同时增加后期设备维护成本，导致实际使用程度不高，或甚至弃用提灌设计，阻碍水田开垦进一步实施。

因此，后期管护一直是土地整治项目的重点，村级和农户作为主体，对后期管护起到很重要作用。现实是虽签订管护协议，但实际种植农户少，或许是种植成本和产出等原因，仍然存在后期存在无人耕种的情况。新开垦的水田，若后期未种植，犁底层的功能性状会破坏、保水保肥性能降低。

5 对策建议

5.1 鼓励对不同类型区域差别化实施水田开垦技术方案集成与创新

为解决垦造水田技术不够精准的问题，结合气温、降雨、地形、地貌、人口分布、土壤类型、地质灾害情况、水源情况等因素对种植水生作物的影响，土地整治垦造水田有待形成分类型区域的技术指南，进行差别化垦造。垦造水田还应将表土剥离技术、表土存储技术和表土再利用技术具体施工流程进行规范化，助力耕地地力提升[18]；水田土地重构的充填物料优选技术、犁底层设计技术、覆土程序和厚度设计技术等在施工工艺中应更细化、更规范。水田和旱地土壤培肥还需综合考虑有机质肥和化肥配合使用。

5.2 鼓励群众参与设计、建设、监督，增强群众认同感

强化土地整治垦造水田项目过程管控，进一步释放强化项目前期选址征求群众意见、提高群众参与率、知晓率。结合以往土地整治项目“村民自建”方式，在用工用劳方面，尽量考虑项目区富余劳动力，引导群众积极参与项目建设，实现项目综合效益最大化。

5.3 加强相关从业技术培训，创新远程监控技术

加强相关从业技术培训，创新远程监控技术，实现分阶段、定量检测验收，形成快速检测技术，避免不能长期保水的情况。垦造水田土体重构，对表土分成剥离、分区堆放、回填、压实、“三犁三耙”、泡水等工序分别检测验收；加强对从业人员业务水平、职业操守等相关技术培训，从源头上防止出现专业方面失误，如设计机耕道与沟渠相交或在实际低矮处需要设计涵洞，防止因设计人员疏漏造成不必要的纠纷。

5.4 加大基础设施建设强度，多途径增强群众种植积极性

进一步拓宽渠道，促进垦造水田土地综合整治项目发展。鉴于当前水田占补平衡指标需求大实际，可试点引进有实力的国企或大型企业参与项目建设，有限考虑那些因自身建设需要占用水田指标的企业开垦新增耕地指标，用于该企业占补平衡使用，对于节约指标可按一定价格给予补偿。

为提高耕作便利度，推进农业现代化，降低新开垦耕地撂荒的情况，建议加强田间道路、灌排渠道管道、电力设施建设，加强新开垦水田培肥种植管理，增强水田实际利用率。建议加大投入，避免出现因投资标准低造成工程集中在核心区，而其他区域工程少的情况，争取实现区域内的田间道路通达度、灌溉排水保证率得到满足，从而降低生产成本提高种植积极性。

为激发农民内生动力[19]，笔者建议除了鼓励企业、合作社等经营主体种植积极性，需要更重视散户农户的种植积极性，保障散户农户的资源到资产的实现。强化村级管护主体责任，给予物质及实质性奖励政策支持村委会作为管护主体；引导群众积极种植土地整治垦造新水田，比如给群众提供高产的水稻种子、油菜种子、豌豆种子等种植于新开垦土地上，防止新开垦土地出现撂荒现象；同时加强对放发种子落地种植相关监管，对种植成效好的农户给予扶持和奖励。

6 结语

研究区近年来土地整治垦造水田工作正按照要求稳步推进，土地整治项目改善了农业生产条件有效巩固了全省脱贫成果，为当下村振兴打下坚实农业基础。对于存在的如过程管控需加强、人员需培训及后期维护有待强化等问题，笔者适时提出进一步引导强化群众参与项目建设、加大对从业人员监管培训等几方面完善研究区土地整治垦造水田工作，为研究区下一步开展此项工作提供了有益参考。但鉴于笔者水平有限，无法对研究区土地整治垦造水田施工工艺及技术规范进行更加全面阐述。因此，下一步研究可选取实例对垦造水田工艺流程及长期种植成效进行具体分析研究。