我国蔬菜市场调控的思考与建议

2022-11-03孙家波田亚军吴建寨

中国蔬菜 2022年10期

沈辰赵凤孙家波张晶田亚军吴建寨*

（1 中国农业科学院农业信息研究所，农业农村部区块链农业应用重点实验室，北京 100081；2 齐河县农业农村局农村经济发展服务中心，山东德州 251100；3 山东省农业科学院休闲农业研究所，山东济南 250100）

研究讨论了我国蔬菜市场调控的必要性，总结了调控面临的问题和困难，提出分类调控、全面施策、有序推进的调控原则和总体思路。通过收集整理18 种常见蔬菜产销数据，从消费重要性和调控必要性等方面讨论了蔬菜市场调控的优先序，发现调控的重点品类；测算各种蔬菜产地集中程度，讨论调控主体选择；根据各种蔬菜生长期、贮存期长短，有针对性地提出适合的调控措施；提出先从产地集中的蔬菜开始试点、从稳定大中城市市场入手，逐步健全调控机制。

近年来，我国采取了一系列措施不断健全农产品价格形成和市场调控机制，相对于粮食等大宗农产品，蔬菜市场调控仍然主要延续20 世纪80 年代末开始的“菜篮子”市长负责制，由城市政府负责本地市场调控。随着大市场、大流通格局形成，蔬菜在跨区域、多层级流通中价格频繁剧烈波动，调控在一定程度上超出了某一城市、地区范围。根据中国农业信息网数据，2020 年下半年至2021 年初，国内蔬菜价格连续8 个月环比上涨，同比涨幅超20%；2021 年第4 季度蔬菜价格再次高企，达到近10 年来同期最高。如何进一步健全蔬菜市场调控机制，实现市场稳定运行，值得我们高度关注。

发达国家在蔬菜市场调控方面起步较早，取得了较为显著的成效，为我国提供了一定借鉴。国内学者重点对与我国农业条件相似的日本等国蔬菜市场调控机制进行深入考察，详细分析其生产技术、流通体系、调控机制，并围绕市场建设、信息监测和政策措施等提出建议（陈孟平，1993；封槐松，1995；刘慧和赵一夫，2014）。特别是针对日本蔬菜价格稳定制度，包括价格稳定基金、计划性生产和销售、应急管理等方面进行了重点讨论，普遍认为相关措施对于提高农民生产积极性、促进产业发展和保持市场平稳运行发挥了积极作用（邵兵家和陈永福，1997；陈永福和马国英，2012；穆月英，2012；杨光兵和刘亚，2013）。近年来，有学者结合国外蔬菜市场调控经验和国内实践，提出建立品种目录、采取多种措施开展市场调控的思路（张义博等，2013；彭超，2014；孔繁涛等，2016）。在此基础上，2016 年原农业部印发《关于开展鲜活农产品调控目录制度试点工作的指导意见》，2018年选择石家庄市、海口市等6 市县开展试点，相关试点为进一步完善蔬菜市场调控机制进行了有益尝试，积累了实践经验。尽管如此，我国蔬菜市场调控仍在不断探索完善中，还存在许多不足，突出表现在长效调控机制未完全形成、顶层设计尚不健全和区域协调联动不够等方面，调控的范围、方式、力度等还有待进一步明确。

本文结合我国蔬菜生产、流通和消费实际，选择从蔬菜的民生属性、市场表现和风险诱因等方面展开研究，剖析蔬菜市场调控的必要性、存在的问题，并从理论上讨论是否需要调控、优先调控哪些品类、由谁来调控、怎么调控等问题，由此提出蔬菜市场调控的总体思路和具体设计，以期为完善我国蔬菜市场调控机制提供参考。

1 蔬菜市场调控的必要性

1.1 蔬菜是关乎民生的重要农产品

据统计，我国城镇居民蔬菜消费支出约占食品消费支出的1/4，这一比例在中低收入家庭中或更高。蔬菜还是许多地方的支柱产业，根据测算，蔬菜对农民人均纯收入贡献占农民人均收入的10%以上。我国与蔬菜种植相关的劳动力约有1 亿人，与蔬菜加工、贮运、销售等相关的劳动力约8 000万人。可以讲，蔬菜关系到亿万人日常生活和家庭生计。

1.2 蔬菜是价格波动最频繁剧烈的农产品

在农产品中，蔬菜价格波动也最为频繁剧烈。根据中国农业信息网数据，2018 年9 月至2019 年5 月，番茄批发价格明显上涨，同比涨幅连续9 个月超过30%；2020 年12 月至2021 年5 月则连续下跌，同比跌幅连续6 个月超过10%。而根据国家统计局监测数据，2018 年以来，我国食品烟酒类居民消费价格指数总体保持在5%以内，远低于蔬菜价格涨跌幅度。蔬菜价格大涨损害市民利益、大跌损害农民收益，大幅波动意味着巨大的市场风险。保持蔬菜价格平稳运行，符合生产者、消费者、政府乃至中间商各方利益。

1.3 市场机制不健全是蔬菜价格剧烈波动的重要原因

我国蔬菜种植分布广泛，供给具有随气温变化由南（北）到北（南）接替上市特点，在衔接转换中经常出现价格剧烈波动。主要诱因，一是异常天气引起产量、上市时间显著变化；二是前期价格波动导致种植品类、规模显著变化。农户依据前期价格决定当期种植，导致“蛛网模型”所描述的价格交替涨跌。加之蔬菜流通范围广、环节多，信息传递不充分、不对称，市场仓储保鲜能力不足，价格波动被层层放大，出现“两头叫、中间笑”的情况，严重损害菜农和消费者利益。

作为重要民生商品，蔬菜价格频繁剧烈波动伴随着巨大的经济和福利损失。蔬菜生产周期长、不易调节，市场信息不完备、不对称，单纯依靠市场机制很难实现供给稳定、价格平稳，不可避免地需要政府调控市场。

2 我国蔬菜市场调控面临的问题

长期以来，国内蔬菜市场调控开展了诸多尝试，对于稳定市场发挥了重要作用，但在调控实践中，也面临着诸多困难，存在许多不足。

2.1 蔬菜种植品类杂多，调控要求复杂多样

我国种植的蔬菜涉及几十个科目，约有300种，产量超7 亿t。各种蔬菜种植规模、生产方式、耐贮程度、流通环节、消费用途等存在差异，市场调控的需求与可供选择的调控工具也各有不同，无法用一种方式统一调控，需要有针对性进行调控，调控必然十分复杂。

2.2 分散小农户生产，调控成本和难度较大

我国农业具有典型东亚小农户特征，户均耕地约0.8 hm。农村经营体制改革后，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制确立，但在实践中“分”被加强，“统”未实现。尽管近年来农民专业合作组织不断发展，但其覆盖范围、经营水平、管理能力仍存在不足。现实中，农户时常在种与不种、种哪种蔬菜等问题上不断变换，供给规模、品类、分布不稳定。要有效引导数以万计、分散经营的小农户稳定生产，难度和成本巨大。

2.3 大市场大流通格局，波动风险来源众多

在蔬菜大市场、大流通格局下，各地根据物候期安排生产，形成了相对稳定的上市规律，表现出“接力上市”的特点。这种自然的“有序”状态，时常因天气等因素被扰乱，引起价格大涨大跌。各地价格相互关联，一地价格波动将引起多地共振。蔬菜从田头到批发再到零售环环相扣，某一环节异常波动都可能传导至其他环节。城镇化进程中，蔬菜种植由城郊转向农村、人口由农村转入城市，产销格局不断调整。产地动态变化以及天气、成本等因素均可能引起市场变动，波动源头多，也增加了调控难度。

2.4 产销之间相互分隔，调控容易受到阻滞

现实流通中，松散小农户信息搜集分析能力、流通经营能力较弱，难以单独完成蔬菜由地头至餐桌的流通，大多在地头交易之后，就被排除在流通之外，从而造成产销之间相互分隔的局面。由此，对消费端或生产端的调控可能因经纪人、批发商转嫁成本、消极响应而扭曲或抵消，影响到市场调控目标的实现。

2.5 市场体系尚不健全，信息监测存在不足

尽管近年来我国加强了农产品市场体系建设，但在市场布局、设施建设、服务功能等方面还存在不足，各类市场仍以简单交易为主，信息服务、仓储服务、物流服务功能明显不足。在市场监测预警方面，监测的全面性、准确性、时效性仍需提高，特别是对蔬菜种植品类、面积、分布、上市时节等信息实时监测不足。由于市场建设与监测预警体系不健全，开展及时精准调控的支撑能力仍然不足。

3 蔬菜市场调控的总体思路

确保蔬菜有效供给、满足人们消费需求、并保持价格平稳运行是蔬菜市场调控的根本目标，关键是要确保蔬菜供需在数量、品类、季节、区域上实现均衡、保持稳定。综合蔬菜品类繁多、生产分散、广域流通、产销分隔、风险广泛的特点，结合目前蔬菜市场建设和信息监测不健全的实际，应当遵循分类调控、全面施策、有序推进的原则，在加强市场建设、信息监测预警的同时，有针对性地对重要品类进行调控，根据产业大小、产区分布等明确各级政府调控责任，结合产品特性从生产、仓储、流通等多方面制定针对性措施，不断探索、有序推进，逐步健全蔬菜市场调控机制。

3.1 分类调控

蔬菜品类杂多，需要进行差异化的调控，明确“调什么”“谁来调”“如何调”等问题。要依据消费重要性和调控必要性明确“调什么”，筛选关系民生消费、经常大涨大跌的品类进行重点调控，民生属性较弱、运行较为平稳的品类更多由市场决定。依据生产区域布局、波动影响强弱明确“谁来调”，确定调控的责任主体。依据生产可调性和耐储性明确“如何调”，选择合适调控工具。

3.2 全面施策

蔬菜市场剧烈波动，既与其生产、贮存特性有关，又受到市场建设滞后、流通环节过多、市场信息不充分不对称等多种因素影响，需要综合运用技术、市场、政策等多种手段，在生产、流通、仓储和消费等多个环节综合施策，采取优化生产布局、健全储备制度、推广政策性保险等针对性措施，形成全方位、全链条的长效调控局面。

3.3 有序探索

蔬菜市场调控十分复杂，形成健全的调控机制需要不断尝试探索。应当由简至繁、逐步完善，选择产销关系相对简单、流通过程相对清晰、调控工具较为明确的品类开展试点，通过试点发现问题、积累经验，再逐步扩展到调控环境复杂、调控手段不清的品类，最终形成相对稳定的调控机制。

4 蔬菜市场调控的具体讨论

在明确市场调控总体思路的基础上，研究收集了大白菜、黄瓜等18 种常见蔬菜产销数据，系统梳理相关调控措施，对如何进行市场调控进行讨论。

4.1 关于分类调控

4.1.1 调控品类选择是否需要对某一种蔬菜进行市场调控，取决于该种蔬菜在消费中的重要性和调控的必要性。消费的重要性主要包括两方面，一是消费用途，二是其在消费中的占比；调控的必要性则主要取决于价格波动强度，波动越剧烈，越有必要调控。

本文所讨论的18 种蔬菜产量合计超5 亿t，约占我国蔬菜总产量的75%，基本涵盖所有潜在调控品类。从用途看，大蒜、大葱、生姜、辣椒为调味品，其他蔬菜为主菜。由于缺乏居民蔬菜消费品类、数量的详细数据，研究通过产量数据间接反映各种蔬菜在消费中的重要性。我国蔬菜绝大部分用于国内消费，产量与消费在结构上较为一致，可以较好地反映消费情况。根据农业农村部2016 年数据，大白菜、马铃薯、黄瓜、番茄、萝卜等蔬菜产量均超4 000 万t，占蔬菜产量比例均超过5%；茄子、甘蓝、芹菜、辣椒、菠菜、洋葱、大葱等产量在2 000 万～4 000 万t 之间，占比在2%～5%之间；胡萝卜、豇豆、大蒜、生姜等产量低于2 000 万t，占比在2%以下。综合产量和消费用途，将18 种蔬菜分为最重要、重要、不太重要3 类，其中，产量超4 000 万t，作为主菜的品类最重要；产量在2 000 万～4 000 万t 之间，作为主菜的品类为重要；产量低于2 000 万t，作为调味品的品类不太重要（表1）。

研究收集了2015—2019 年18 种蔬菜月度批发价格，计算蔬菜价格同比平均涨（跌）幅，以考察价格波动风险，风险越高，调控必要性越强。根据价格波动情况将调控必要性划分为最必要、必要、不太必要3 类，其中，大蒜、大葱、甘蓝价格同比涨跌幅度超过30%，调控最有必要；马铃薯价格同比涨跌幅低于15%，调控不太必要；其他品类价格同比涨跌幅介于15～30%之间，有必要调控（表1）。

表1 18 种蔬菜产量、用途与价格风险情况

图1 展示了16 种蔬菜消费的重要性和调控的必要性，坐标轴箭头所指方向重要性、必要性逐渐增强。位于图中右上方的蔬菜品类，重要性和必要性均较强，反之则相反。可将16 种蔬菜划分为6大类，其中，大白菜、萝卜、黄瓜、番茄为第Ⅰ类，这几种蔬菜十分重要，价格波动幅度较大；马铃薯为第Ⅱ类，尽管十分重要，但价格波动有限；甘蓝为第Ⅲ类，价格波动十分剧烈，在消费中较为重要；芹菜、菠菜、洋葱、茄子为第Ⅳ类，在消费中具有重要地位，价格波动也较为明显；大蒜、大葱为第Ⅴ类，价格波动十分明显，但不太重要；生姜、豇豆、辣椒、胡萝卜为第Ⅵ类，价格波动较大，但不太重要。研究按照重要性优先、兼顾必要性的原则，将蔬菜调控优先序排列为第Ⅰ类＞第Ⅱ类＞第Ⅲ类＞第Ⅳ类＞第Ⅴ类＞第Ⅵ类。综合来看，大白菜、黄瓜、番茄、萝卜、马铃薯、甘蓝是蔬菜市场调控的重中之重，需要着重予以关注。

图1 16 种蔬菜消费重要性和调控必要性情况

4.1.2 调控主体分析蔬菜市场调控，同时关系着广大农民生计和亿万市民生活，确保供需平衡和市场平稳运行，需要各级政府共同承担、形成合力。对不同蔬菜而言，各级政府在调控中的角色与职责，又因生产分布、影响大小不同而有所差异。研究考察了15 种蔬菜生产集中度（由于洋葱、冬瓜、南瓜各省的产量数据缺少，未在表中展示），计算各蔬菜产量排名前3 位省份占总产量的比例（表2）。相关蔬菜中，产地最集中的是大蒜、大葱、生姜、辣椒，排名前3 位省份产量占比在50%以上，甚至接近60%〔相关数据表明山东省生姜产量约占全国生姜总产量的45%（任清盛和李承永，2021），推算生姜产量排名前3 位省份占比应超过60%〕。这些蔬菜多为调味用，影响相对有限，且主要集中在个别省份，甚至集中在省内部分县区。如大蒜主要集中在山东金乡、兰陵，河南杞县等县区；生姜在山东昌邑、安丘占有相当比例，属于集中种植、外运消费的类型。由于产地集中，稳定主产地生产即可在很大程度上保持市场平稳。相关蔬菜在当地农业乃至经济发展中占有重要地位，当地政府也掌握更多市场信息。调控应聚焦主产省，抓住集中产地，更多发挥地方在信息收集、服务支撑等方面的优势和作用，制定针对性措施，具体开展调控；各主产省建立联系机制，设定各自生产目标，对地方调控给予支持帮助；中央政府则负责协调产区，给予必要指导。大白菜、马铃薯、番茄、黄瓜、芹菜、菠菜、豇豆、萝卜、胡萝卜、甘蓝、茄子等蔬菜产量排名前3 位省份占比在30%～40%。相关蔬菜种植较为普遍，属于广泛生产、全国消费的类型，调控需要更多发挥中央政府、省级政府在宏观调控中的作用，强化顶层设计，加强主产省之间、主产省与主销地之间协同联动，探索构建跨区域的长效对接与协调机制。

表2 15 种蔬菜主产省份及其产量占比

4.2 关于全面调控

从国内蔬菜调控看，在生产环节存在着多种支持政策，包括生产基地建设、设施建设补贴等，通过为生产设施建设维护升级提供支持，强化蔬菜供给能力。在流通环节存在着储备投放和平价销售等措施，一些大中城市建立了储备机制，在供给淡季或消费高峰前，适当储备，并根据市场运行情况进行投放；在价格过高时通过菜店或超市进行平价销售，抑制价格过快上涨，熨平供给变动。为稳定蔬菜生产，许多地方大力推广政策性农业保险，通过保险保障菜农生产收益，避免供给大增大减。实践中，引起蔬菜市场异常波动的原因众多，需要从生产、仓储、流通等多个方面进行调控，而采取何种措施需要结合各种蔬菜生产与贮存特性进行选择。

根据生长期和贮存期（指现有流通条件下，该种蔬菜在市场上流通存储的时间），可将18 种蔬菜划分为3 种类型（表3），一是菠菜等生长期、贮存期均较短的品类，主要是叶类菜，生长期约30天，贮存期仅几天。生长期短，可在短时间内调整供给；贮存期短，要求流通更为高效。调控宜采取布局生产基地、发展短链流通等措施，优化区域布局，提高流通效率，通过对供给的快速调节减少市场波动。具体来讲，在人口众多的大中城市郊区及周边建设一批叶类菜生产基地，强化生产供给，提升大中城市保障能力。鼓励菜农组建合作社，积极与连锁商超、电商平台对接，推动农超对接、农社对接、电商销售，缩短销售半径，实现短链流通、快产快销，形成就近生产、就近供应为主的格局。二是南瓜、冬瓜、胡萝卜、大白菜、马铃薯、萝卜、大蒜、生姜、洋葱等生长期、贮存期均很长的蔬菜，相关蔬菜在批发、零售，乃至生产环节大多有一定库存。调控需在生产、仓储、流通等多环节施策，在生产环节，通过信息发布引导生产，推广政策性农业保险保障菜农收益，稳定生产规模；在流通环节，加强市场供需和库存监测，建立健全动态储备机制，一方面积极发挥批发市场、商超、电商等商业储备“蓄水池”作用，另一方面加强公益性仓储保鲜设施建设，结合实际开展政府储备，发挥政府储备“风向标”的作用；通过适时投放储备，调控市场供给，确保市场平稳运行。三是甘蓝、辣椒、芹菜、黄瓜、番茄、茄子、豇豆等蔬菜，生长期较长，贮存期短，通过产地接替上市实现周年供应。调控要着力稳定生产，确保有序衔接上市。应加强冷链设施建设，特别是产地仓储保鲜冷链物流建设，适当延长产品货架期，为产地衔接留出更长时间，进一步平滑市场供给波动；积极推广政策性农业保险，避免价格波动引起供给持续明显变化；强化设施建设，加强病虫害防治，提高抵御灾害、病虫害能力，避免因天气、病害给生产供给带来较大变动。

表3 18 种蔬菜生长期与贮存期

4.3 关于有序调控

蔬菜市场运行的复杂性和市场建设、信息监测的实际情况，决定了调控需要逐步探索、有序开展。

先从葱蒜等蔬菜开始试点，健全后再推广至其他蔬菜。葱蒜等蔬菜产地集中，开展调控具有以下有利条件。一是调控难度不大，只要对主产地市场进行有效调节，就可以保持全国供需基本稳定。二是调控成本较低，产地集中代表信息采集和市场监测的范围有限，可以显著降低调控成本。三是可以通过试点积累经验，及时发现调控中的潜在问题，从而为其他蔬菜市场调控提供借鉴。

从稳定大中城市蔬菜市场入手，统筹城乡蔬菜市场调控。农村是蔬菜供给的起点，城市是流通的终点，两者相互关联、相互影响。与农村生产相比，城市消费相对稳定、生产规模有限，要实现蔬菜生产规模、品类分布相对稳定，应首先稳定大中城市蔬菜生产。在稳定大中城市蔬菜生产的基础上，明晰其蔬菜供需格局和流通方向，加强蔬菜产销对接，形成稳定流通渠道，逐步稳定农村蔬菜生产。

5 相关建议

高效的联动调控机制和完善的市场监测预警体系，是开展蔬菜市场调控的重要保障。从目前我国蔬菜市场调控实际看，相关工作还存在一些不足，需要进一步加强。

5.1 加强市场监测预警

目前，国内蔬菜市场监测已覆盖生产、批发和零售各环节，涵盖面积产量、市场价格及交易量等指标。但对蔬菜流通的来源去向、实时变化仍然监测不足，通过信息服务引导市场的能力不强，对市场预判前瞻并及时开展调控的能力不够。需要进一步增加市场监测的广度，适时开展种植意愿等调查，强化市场形势会商与预警，提高监测的及时性、全面性、准确性。

5.2 加强部门间协调

蔬菜市场调控涉及生产、仓储、流通、消费等多个环节，与多个部门相关。开展市场调控需要发挥好各部门作用，形成调控合力。要构建市场调控的组织协调机制，明确各部门责任分工，落实各项任务。要加强各部门信息共享，定期、适时组织会商，及时进行信息发布，引导市场供需。要加强各部门政策协调，强化政策的协调性、一致性。