“循数治理”整体智治——数字政府生态下，超特大城市政府回应能力探究

文｜冯 翼 徐 霁 罗 燕 王新莹

超特大城市应积极把握数字政府建设机遇，探索融合数字技术与数据思维，重塑政府回应价值取向、重新审视政府回应定位、调整政府回应运行逻辑，力争率先迈入整体智治的回应型政府发展新阶段

政府回应，是政府对公众需求和所提出问题作出反应并采取措施，进而实现更好治理的过程。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14 号）（以下简称《指导意见》）在“构建协同高效的政府数字化履职能力体系”部分明确提出，应紧贴群众需求畅通互动渠道，以数字化手段感知社会态势，辅助科学决策，及时回应群众关切。在数字政府建设背景下，坚持以人民为中心的原则，系统性提升政府回应能力，不断满足人民群众对美好生活的向往，是超特大城市率先探索治理新路径中需要关注的重要问题。

数字政府建设为超特大城市政府回应带来的机遇

与以往的政府运行形态相比，数字政府建设最直接的特征在于广泛地运用数字技术，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，以此提升政府发挥数据和信息价值的能力，并为政府部门、公众及其他各类组织提供跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的开放性、可延展共享网络，形成整体协同效应。

对于资源高度集聚但又面临空间扩张、要素流动、信息分散、管理多头以及公众参与碎片化等治理难题的超特大城市而言，以政府部门数字化转型为先导，通过技术工具筑牢多元主体互动关系“连接”的基础，通过平台思维打造社会共同参与的“引力场”，通过数字技术强化多元主体共建共治共享能力，把互联网打造成为政民互动的重要场域，为政府推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，以诉求为导向加快数字化治理模式创新、提升社会管理能力带来了重要机遇。并且，通过充分发挥数字技术和诉求平台智能集约发展优势，超特大城市政府能够对诉求数据和信息进行归集、整合、共享、研判以及关联应用，推动政府回应由“经验判断”转向“循数治理”，在数字思维和数字技术的支撑下提高政府回应能力、科学决策水平和管理服务效率。

超特大城市以政府部门数字化转型为先导，通过技术工具筑牢多元主体互动关系“连接”的基础，通过平台思维打造社会共同参与的“引力场”，通过数字技术强化多元主体共建共治共享能力，把互联网打造成为政民互动的重要场域，为政府推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，以诉求为导向加快数字化治理模式创新、提升社会管理能力带来了重要机遇。

当前超特大城市政府回应存在的主要问题

数字政府建设背景下，以笔者所在的超大城市——成都为例，探讨超特大城市政府回应方面的主要问题。成都以12345 热线及“人民网领导留言板”“问政四川”等平台为主要渠道，不断提升诉求吸纳与响应能力，透过公众诉求把握社情民意，通过诉求数据分析应用为政府决策提供信息参考。2020 年、2021 年成都12345 热线分别收到来电来信466.38 万件、593.7 万件，年受理量增幅为27.30%，公众诉求量持续升高。截至2022 年7 月5 日，“问政四川”成都平台的总留言量达15.40 万件，而四川其他市州未突破万件。整体来看，成都公众参与积极性较高，诉求渠道畅通，诉求量持续升高，政府吸纳公众诉求能力较强，在超特大城市政府回应性建设方面具有代表性。

但是，对公众诉求和政府回应公开情况进行分析发现，成都在政府回应方面仍然存在一些不足，主要包括三个方面。

一是回应协同性仍待加强。由于诉求数据未能互通共享、部门间或不同层级间未能打通平台系统渠道，涉及跨部门跨区域跨业务问题联动机制建设尚不完善等原因，一些复合型诉求仍然较难获得有效回应。

二是回应规范性仍待加强。从政府回应公开案例来看，当前存在针对同类诉求的回应表述方式、内容详略程度等不一致情况，显现出对回应的规范性、严谨性把控有所不足。并且，知识问答库尚未建立健全，回应知识点的系统性梳理与应用亟待加强。

三是公众诉求与政策回应的关联性仍待加强。目前，政府对公众合理诉求的“点对点”回应行为已有相应的公开机制作为支撑，公众可以通过回应公开对政府的具体回应行为进行监督评价。但是，哪些诉求议题能够进入政府决策视野、公众诉求在多大程度上影响政策制定、政府是否基于公众诉求研判而作出政策性回应等方面，目前尚不具有完全的透明性。

数字政府生态下提升政府回应能力的对策建议

超特大城市是一个复杂的巨系统，公众诉求可以为超特大城市“循数治理”、科学决策提供重要支撑。因此，超特大城市应积极把握数字政府建设机遇，探索融合数字技术与数据思维，重塑政府回应价值取向、重新审视政府回应定位、调整政府回应运行逻辑，力争率先迈入整体智治的回应型政府发展新阶段。

以平台化思维加强政民互动场域建设。《指导意见》提出，要构建智能集约的平台支撑体系。对于超特大城市而言，政府应增强平台思维持续打造线上线下融合贯通的政民互动体系，通过数字基础设施建设对各类线上线下公众诉求渠道予以整合，连接不同政民互动平台的使用者，为政府与公众之间开展多种形式的互动、建立多样化的关联关系提供更加广阔的可能性。此外，通过打造多元主体沟通交互平台，在增强政府回应性的同时，应引导除政府外的不同主体之间通过共享互助等方式，在自发性互动过程中化解一部分问题、解决一部分需求，一方面能够释放超大城市政府回应面临的压力，另一方面也有益于超大城市构建共建共治共享的社会治理格局，鼓励多元主体在互动中创造出新的公共价值、增进共识与凝聚力。

通过打造多元主体沟通交互平台，在增强政府回应性的同时，应引导除政府外的不同主体之间通过共享互助等方式，在自发性互动过程中化解一部分问题、解决一部分需求，一方面能够释放超大城市政府回应面临的压力，另一方面也有益于超大城市构建共建共治共享的社会治理格局，鼓励多元主体在互动中创造出新的公共价值、增进共识与凝聚力。

以协同性思维构建诉求数据资源体系。《指导意见》要求，坚持数据赋能，加强数据汇聚融合、共享开放和开发利用，提高政府决策科学化水平和管理服务效率。对于超特大城市而言，应加快建立健全统一的公众诉求采集平台和采集机制，整合线上线下各类诉求来源渠道，汇聚多源多端诉求数据，形成政府内部诉求数据流转共享、泛互联网诉求数据采集、内外部诉求数据集成的诉求数据资源体系，实现全域社会诉求数据“大整合”。在数据整合基础上，统一数据资源使用规则，对社会诉求资源体系进行统一管理，为依托诉求数据应用强化业务协同、辅助决策提供数据资源体系支撑。同时，针对政府权威回应内容，应形成分类分级、共享共用、动态更新的在线政策文件库、回应知识库，并实现政策文件库、回应知识库在政务服务平台、政府网站的实时同步更新与公开，为公众参与和政府回应增强知识资源支撑。

以整体性思维重塑政府回应体制机制。《指导意见》强调，要坚持整体协同原则。为从根本上破解部门壁垒、职能鸿沟、公共服务碎片化等痼疾，仅靠技术难以彻底解决，仍然需要以数字化思维引导必要的改革来化解体制机制障碍。对于超特大城市而言，应对复杂且多元的公众诉求，更加需要以整体性思维重塑政府回应体制机制，优化业务流程，创新协同方式，推动政府履职效能持续优化。为提升回应效能，可探索构建三层联动机制。一是业务联动机制，通过建立健全各级各部门政府针对复合型诉求的常态化联动响应机制，实现对公众诉求的快速响应、高效办理；二是政策性回应联动机制，基于全局视角，利用诉求数据资源体系，调动智库机构、专家及各方力量共同参与，建立以诉求为导向的综合研判机制，定期或根据应急需要对诉求数据中的公共需求、公共问题和公共价值进行准确识别和提炼，以小见大、举一反三，推动对城市治理问题的政策性回应，实现城市治理水平的系统性提升；三是执行联动机制，建立贯穿感知诉求、决策研判、政策执行、跟踪回访各环节的政府回应全过程联动机制，实现各级各部门政府之间数据常态共享、研判成果按需互用、执行过程联动协同、回访情况互联互通，进一步提升政府响应行为层面的高效协同水平。

以法治化思维推动政府回应制度改革。《指导意见》明确，要推动政府治理法治化与数字化深度融合。对于超特大城市而言，应高度重视政府回应中对于法治思维和法治方式的运用，建立健全动态监测趋势性诉求、敏捷研判苗头性问题、前瞻防控潜在性风险的各项规范化工作制度，完善诉求信息与业务信息综合开发应用、流通共享、科学研判等方面标准规范，统筹推进诉求研判系统开发建设与专业团队建设，确保诉求研判与数据使用过程中政府和其他参与主体的行为合规。基于实践发展，应及时清理已不适应数字化转型背景的制度规则，持续加强数字政府生态下政府回应的法规政策体系建设，坚持在法治下推进改革，在改革中完善和强化法治保障，提升政府回应法治化规范化水平。

数字政府生态下，以系统观念建设高水平响应型政府，灵活开展政民互动，持续提升政府回应能力，及时回应群众关切，是超特大城市探索现代化治理新路径的应有之义。“坚持以人民为中心”的发展思想决定了我国政府回应能力建设“只有进行时，没有最终完成时”。超特大城市在探索治理现代化新路的进程中，应始终把满足人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点，充分发挥数字政府建设的引领支撑作用，不断深化政府回应建设，为推进超特大城市治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。