国际区域治理的概念与实践：文献综述

巩浩宇，周帝言

（山东大学东北亚学院， 山东 威海 264209）

一、治理与区域的概念

“治理”(governance)一词源自于古希腊语和拉丁语中“掌舵”一词，原意是操作，控制和引导。受全球化进程的影响，“治理”一词逐渐进入国际关系领域。国际政治中的治理概念是在1989 年世界银行的《撒哈拉以南非洲问题的报告》首次提出的，即“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方法”。罗西瑙对“治理”的概念进行了更为清晰深刻地界定，他认为治理是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。在这个意义上，治理是被社会普遍接受的规则体系，包含传统的政府机制与非正式、非政府的机制两方面的实践活动。

治理行为发生的场域也随着人类活动的拓展和全球化程度的加深不断变化，安德鲁·库珀认为区域将日益成为对全球问题进行治理合作的场域。而对于区域的内涵，学界也有诸多论述。刘宏认为区域具有独特的自然属性和社会属性，是“关系性的存在、互联互通的节点和立体的空间结构”。区域的自然属性正如巴里·布赞所论及的，区域都必须由地理意义上的一组单位聚合而成。而社会属性则主要体现在实践性，政治性和历史性。实践性上，张乃和指出，同一地域的人们可以在习俗、习惯、规范和法律等共有文化的作用下结成价值共享与互动的文明单元，从而通过实践建构区域这一共同体。在历史性上，张云(2019)区域是一种非国家的社会历史单元，通过地域文化、共同的历史记忆们将地理上相邻的行为体凝聚在一起。而在区域的政治属性上，阿查亚(2014)指出，区域不仅是固定的地理或文化实体，而是社会和政治身份的动态构造。同时，由于区域是多元行为主体的聚合，区域内的权力结构也是政治性的主要体现，正如王学玉(2013)指出，权力结构在区域中是最重要的，在正式的法律意义上，地区处于无政府原则下，由各种等级制的权力结构与关系共同塑造。

区域治理的概念，根据让·高丹(1988)的研究，最早出现于17 世纪欧洲启蒙思想家的论述当中，指一种区域性的政治协调与制度安排。且在政治安排中，区域观念的等级排序处在国家观念之先，这是因为当时的欧洲仍处在教权与王权共同统治的格局下。20 世纪90 年代以来，冷战的结束使得全球化的发展进入到新的阶段，在越来越多国际组织的推动下，对于区域治理的研究也迅速增多。对于区域治理的概念，学界较为共识的是郭树勇(2014)，泽德尔鲍姆(2015)等所主张的“是指某一国际区域内的主权国家、国际组织以及其他国际关系行为体对区域事务的共同管理。”而从这一概念不同的性质出发，学界对其的再诠释也较为多元。加里·戈茨、凯斯·鲍尔斯(2014)则强调了区域治理的制度定义，认为它由规则、规范和原则等一系列具有法律约束力的文件构成，建立在此智商低特定的管理机构、决策机构和争端解决机制凸显了区域治理活动的组织性。而另一些学者，则试图构建以区域为治理单元的本体论概念，张云(2019)认为，区域治理是人类基于区域场域的实践活动，这种实践以不同区域的地理环境、文明传承和族群分布为特征，在整个地区范围内将存在、认识与实践进行三维整合。

二、区域治理的实践与发展

功能主义者认为，形式源自功能，跨国性治理行为的出现是为解决某一特定领域的共同问题，并以此作为推动一体化的驱动力。世界面临着技术问题不断增加的发展前景，这些问题只有通过跨国合作才能解决，由于现代经济、技术和其他领域的发展使得国家之间的跨国交流不断增加，这种互动带来的外溢效益将为国家之间选择某一功能性领域开展合作带来可能。而对于区域治理的兴起，张蕴岭(2019)指出，区域性问题是治理的内因，这类问题范围广泛，包括经济、社会、安全等领域，超出一国能力范围，需要区域层面的治理。邵鹏(2010)提出，区域治理进程的兴起是以区域一体化作为条件的，区域的一体化伴随着其内部的某种政治、经济、文化中心的兴起，地区内主要成员间因势力均衡的共存并协调发展。同时，在一体化进程中，各国进行分工协作，创造并提供公共产品，并在不断交往中增进主体间的互适性和彼此行为的可预测性，从而推动区域内合作机制的产生。

兰格(2019)认为，治理的实践涉及到多层次的互动进程。邵鹏(2010)提到，区域治理是一种多中心的治理主体模式，这主要表现在：政府之间的关系以及区域政府的竞争力是区域治理的主要内容，政府与民间组织、公共部门与私人部门的互动关系也是区域治理的重要内容，区域治理的结果在很大程度上取决于政府、企业和社会的行为方式。而季剑军(2017)对作为重要治理主体的区域大国较为重视，大国是区域权力结构中的关键变量，在国家组群长期互动中可以保持自身稳定并决定区域走势的力量；大国拥有较为成熟的国家治理经验，单边和多边的地理和资源优势，能保证区域治理的领导力，从而引领制度建设和治理框架体系不断完善。张云(2019)、马银福(2020)则肯定了区域组织的作用，他们认为区域政府间组织的组织化、正式化机制的日趋完善，各种组织架构健全。这些组织是协调和沟通区域事务的平台，也是多重权力交汇的治理机构，构成了区域为主体的框架结构和治理网络。而区域治理的实践层次也在不断发展，俞正梁(2001)、张蕴岭(2019)、郑先武(2020)认为，当前区域的治理层次主要有大区域的治理，即以洲为治理单元的治理模式；跨区域的治理，它既是区域化、区域政治与区域治理的强力扩张，又是对全球化、全球政治与全球治理的重要补充；以及正在蓬勃发展的次区域治理模式，这些地区的共性更为明显，更易形成合作与规范的内化。

区域治理的合作进程是学者们对区域治理的实践发展关注的重点，季剑军(2017)认为，区域治理合作是成员国在涉及共同利益的领域中的主权让渡推动国家治理走向共同治理。张蕴岭(2019)认为，区域治理的实现有赖于区域合作机制的建立，主要有区域性政治间组织为载体的制度形态、非正式的对话、论坛形式的磋商机制、国家双边或多边的合作等。几乎所有观点都认为，欧盟的实践发展是目前最为成熟的区域合作治理机制，诺尔特(2016)认为欧盟的治理实践是“以经济合作为主轴的区域一体化逐渐向涵盖政治、经济、文化等多个领域的综合性治理的过渡”。亨克·奥弗比克(2013)认为，欧盟已经实现了基础设施建设，各类物质要素流动的区域连接，建立政府间的政治体制，实现了超国家的区域构建。哈贝马斯(2001)认为欧盟的区域化治理行为遵循政治置于市场之前的逻辑，通过建立政治统一体和跨民族的政权，在确保民族国家的各项功能的基础上实现超国家民主的合法程序。

亚洲地区的治理实践在冷战后愈发受到学界重视。俞正梁(2001)指出，冷战结束以后，区域性的政治合作和治理实践加快发展，一种更为开放的区域组织联系凸显，最典型的是亚太经合组织，它整合了亚洲地区内基本所有主要国家作为成员国，在政治合作关系的基础上进一步构建政治间网络及多种有关组织，其目的是确立一种开放性与多边性的制度化论坛，而非进行域内国家的整合，体现了富有东方特色的“开放的地区主义”。张胜军(2017)认为，西方自由主义语境的治理观导致全球治理制度和规则碎片化并陷入能力不足的困境，而随着全球治理的全面政治化和新兴国家的蓬勃发展，国际社会中正在逐渐出现“东南主义”的跨区域治理范式，通过其独有的叙事逻辑和概念性理论构建应对更为紧迫、更为重要和更为广泛的目标和利益。郑先武(2020)在亚洲地区区域治理的实践基础上总结了三种国际区域治理的行为路径。

三、区域与全球的关系

而目前学界对于区域与全球的关系存在一定的共识，比较典型的是郑先武(2020)在拉姆什·塔库尔(2006)的研究基础上所总结的：区域是治理单元，在国际关系中有存在的实体，形成了介于全球和国家之间的重要的新型互动层次。因其具有治理所需的特定的区域规则体系和跨国管理机制，与全球治理的发展紧密地联系在一起，旨在解决国家层次和全球层次难以解决的问题，可以在两者之间架起一座互通的桥梁，因而成为兴起中的全球治理的一种重要的补充性层次。可以说，在目前的各项研究成果中，将区域的治理行动较多视作全球治理的补充，或者是赫尔德(2001)所言的“全球治理的中间层次”。

在全球治理与区域治理的互动关系上，霍斯蒂(1992)的研究发现，区域治理的实践远远早于全球性的治理发展，当前全球性的治理实践和规范有着明显的区域渊源，区域治理的发展更为深远。此外对于区域治理对全球治理的促进作用与二者的协同发展，学界也多有论述，俞正梁(2001)认为区域治理与全球治理在本质上是相互依存、相互补促、相互制约、同步进行的，两者是矛盾的统一体。全球治理和区域治理可以通过协调与合作并行不悖地发展下去，并实现共同的健康发展。邵鹏(2014)就此问题做了更详细的阐述，区域治理不仅是一个多边合作的过程，同时也是上述各种当代合作问题暴露、处理和演进的过程。区域治理能促进国际治理格局多极化和民主化发展的积极态势，客观上可以约束全球治理进程的方向，在一定程度上为全球化提供必要的规范。

百年大变变局的到来使国际体系中的不稳定性与不确定性显著增加，在全球层次应对跨国问题的复杂性带来的较低的可操作性，由此部分学者对于区域化的治理合作前景有着积极的预期。例如，李博一(2020)认为，区域内的国家由于地域的相邻性，有着更多的相同点和共同利益，从而形成了相互合作的基础。区域一体化可以使它们共同对付外部挑战，在国际机制或谈判中协调它们的区域立场，促进共同收益和价值，解决共同问题。

四、结语

目前对于区域治理的研究，仍存在着一定的不足，多数研究者将区域作为全球治理的一个部分或一个层次进行研究，而区域作为地理，历史，与社会实践的聚合行为体，有着独立的本体地位，目前对于以区域为本体的理论体系尚未构建。同时，目前学界对于地域经验的挖掘较为失衡，目前的理论仍是在西方话语主导下对欧洲经验的挖掘，对于来自亚洲、拉美地区、非洲的治理实践仍需更深层次的研究，因此，为了构建更具普适性的理论体系，研究案例的来源应当注重多样化。随着次区域治理实践的不断兴起，次区域的区域特性更为明显，治理合作的形式更为多样化，对于次区域的研究需要投入更多的精力。此外，由于区域长期被视为一个治理的层次，对于区域内部的结构研究仍处于较为空白的状态，而这对区域治理的本体论地位有着重要的意义。同时，对于区域研究的方法论仍处于长期相互割裂的情况，学界尚未达成共识。