法国国家公园管理经验及启示

□ 杨成玉 葛滨

国家公园是指由国家批准设立并主导管理、边界清晰、以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的、实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。作为全球创设国家公园保护区最早的国家之一，100 多年来，法国以其管理体系保护国土上独特的自然财富。目前，法国共划设11 个国家公园，总面积达5.68 万平方千米。在我国初设国家公园及后续管理过程中，法国国家公园体系建设的经验做法值得深入研究。

法国国家公园的管理原则

不断以国内立法形式，完善国家公园的管理规章。早在19 世纪，法国民间就提出了创设国家公园的倡议。1913年，法国水资源和森林管理局在伊泽尔省维内翁河上游创建了“贝拉尔公园”，但两次世界大战迫使该公园取得正式法律地位的进程屡屡中断。1960 年，法国国民议会通过立法，在法国本土创设国家公园，并赋予其最高级别保护区地位。1963 年，法国第一个国家公园——瓦纳色国家公园在萨瓦省正式划设。2006 年，法国政府颁布《环境法》修正案，将国家公园进行重新定位，同时制定了国家公园宪章、土地使用规划准则等，形成了沿用至今的国家公园管理原则框架。

清晰界定保护级别，划分各部门管理权限。根据2006 年法国《环境法》修正案，所有国家公园均被划分为两个区域，即有严格自然保护规定的“核心区”和吸纳市镇当局作为可持续发展伙伴的“共建区”。“核心区”通常被世界自然保护联盟（IUCN）列为二级以上保护区，“共建区”最高保护级别仅为五级。法国中央政府负责划定国家公园“核心区”边界，确定有资格参与公园“共建区”市镇当局的管辖范围，授权公园所在省份省政府执行有效期15年的公园管理宪章。同时，由所在市镇当局联合建立公园日常行政管理机构。公园“共建区”如需扩展或改变边界，均须当地市镇议会投票通过。目前，全部国家公园“核心区”与“共建区”面积分别占总面积的46%、54%。

制定管理宪章目标，领地管理开发严格按宪章执行。各国家公园的管理宪章规定了该公园保护自然、文化和景观遗产的目标，以及公园领土可持续发展的指导方针，主要包括“核心区”监管方式和措施、通过协商确定的“共建区”保护和可持续发展准则、公园与所在市镇当局的管理执行协定以及与当地私营部门的开发伙伴关系等，既是“核心区”的监管指南，又是“共建区”的管理和开发契约。宪章一经国家公园所在地地方议会投票通过，该地区未来颁布的领土整治计划、城市规划、市镇地图、地方广告条例以及任何与环境有关的规划和管理细则，就必须与国家公园宪章的保护目标和指导方针相一致。

确保中央政府垂直管理，设立国家公园的专业化管理机构。法国国家公园的管理机构是设立于2006 年的法国国家公园管理局（PNF），是法国中央政府协调管理国家公园的公共机构，于2017年并入法国生物多样性保护署，隶属于法国自然与生态环境部。PNF董事会由56 名成员组成，包括中央主管部委官员，以及国家公园所在大区、省、市镇政府一把手。PNF直接指导各国家公园“核心区”的保护，并有权垂直介入各公园“共建区”管理委员会的日常工作。法国国家公园以PNF 为主要管理载体开展日常运作，从而履行国家公园的基本功能。

法国国家公园的管理机制

法国国家公园以法国国家公园管理局（PNF）为主要管理载体开展日常运作，从而履行国家公园的基本功能和管理机制。

严格控制项目审批和行政拨款。一是在项目审批方面，PNF 严格控制国家公园“核心区”的工程项目，评估大型工程对公园自身的发展及未来影响。在公园内部的城镇化区域，工程、建筑和增设设施须经PNF 特别授权；在城镇化区域外，原则上禁止任何施工。所有需进行影响研究的大型工程均须得到PNF 科学委员会批准。“共建区”的项目审批规定与国家公园以外的法领土相同。二是在行政拨款方面，PNF 每年向中央政府申报国家公园运维预算，根据法国国民议会批准的预算案向领土全部或部分位于国家公园中心的市镇当局拨款。

强调公共设施和秩序维护，兼顾环保宣教和塑造品牌。PNF 须确保国家公园公共设施正常运转，可要求在公园内拥有土地的公共或私人业主开展维护，并对大型维护工程拥有超越土地所有权的执行权力。2011年12月，法国政府颁布法令，在国家公园“核心区”组织和举行公众示威，以及机动飞行物飞越公园区域，除申请当地政府批准外，还需PNF 特别授权。

同时，PNF 负责制定国家公园宣教目标，以提高法国公民对保护珍贵领土遗产的意识和动力，并牵头负责国家公园向公众开放的格式化模板，定期在“核心区”举办橱窗展览，指导公园各级管理机构为公众提供符合保护遗产目标的高质量服务。此外，PNF还极为重视塑造国家公园品牌，认证国家公园专营的产品和服务，为生产者或服务提供者授予注册商标，以此确保公园出产的食品、工艺产品，以及住宿和餐饮始终符合国家公园的可持续发展和自然保护目标。

重视可持续旅游和农业开发。作为《欧洲保护区可持续旅游宪章》的责任单位，PNF 指导国家公园的旅游开发，牵头在园区内划设适合徒步旅行的自然区域，设置供游客使用的避难所，为残障人士提供无障碍设施和旅行路线。据统计，法国国家公园每年接纳游客人数约850 万人。同时，农业开发作为国家公园的重要功能，PNF 须确保国家公园内农户的农业开发和经营权。国家公园现拥有超过1.5万个农场，其中，9.3%采用有机农业标签，高于全国3.5%的比例；出产的农产品51%在公园周边区域进行短物流销售，远高于全国16%短物流的比例。PNF 每年在国家公园区域内组织全国花卉草原竞赛，以此鼓励农民以更环保的方式开发利用园区内的农耕。

关注科研检测和生物多样性保护。PNF 组织国家科研机构在国家公园内进行动植物监测和濒危物产清点。绝大多数监测聚焦野生动物，其中，50%的监测活动对象为鸟类。2009 年起，PNF 在法西南部梅康图尔国家公园开展濒危动植物基因搜集与存储，开世界先河。2017 年起，生物多样性保护成为国家公园重要管理职责。目前PNF 重点保护的法领土特有动物包括棕石斑鱼、臆羚、留尼汪圆尾鹱等。

对我国国家公园建设的启示

2021年10月，我国正式设立三江源、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，旨在打造重要的原真性、完整性保护自然生态系统，体现全球价值、国家象征、国民认同的治理理念。笔者认为，该理念与法国划设国家公园的初衷存在相似之处。

保护上加强对管理权的统筹。实现对生态系统的完整管理，须推进国家公园边界和实际管理权的统一与规范管理，在信息共享、规划协调、行动同步三方面加强央地各级管理机构的统筹。同时，加强对园区内集体土地的管理，完善地役权制度，设计适合商品林、茶山、牧场等生产性土地的保护地役权，发挥其对集体和农户个体收益的保护，并限制过度开发。

完善特许经营制度。借鉴法国国家公园体制改革经验，设计以特许经营的品牌体系方式进行规范、高效管理，力争建成与国家公园品牌增值体系相衔接的完整特许经营制度，包括产品和产业发展指导体系、质量标准体系、国际认证体系、品牌管理和推广体系等，以此全面激发社会企业民间组织的资金、技术和人才优势，为传统农业、手工业、服务业经营者进入国家公园特许经营体系提供便利。

实施强有力的规划调控。依法编制国家公园可持续开发利用规划，严禁以旅游规划、特色小镇等发展类规划替代。国家公园内的各类开发利用活动，应以提高公众对国家公园的利用率和认可率、维系自然和文化遗产的原有价值为评价标准，严防自然资源资产过度利用。同时，建立国家级定期评估机制，加强对国家公园开发利用的动态监测，加大违规查处力度。

加强国民认同感培育。大力健全国家公园公益宣教机制，提高全社会对国家公园的认识、理解与支持，使国家公园成为我国培养国民认同感和自豪感、建设生态文明和美丽中国的标志性成果。推动生态产品国际互认，以国家公园为载体展示“绿水青山就是金山银山”的中国智慧和“共同构建人与自然生命共同体”的中国方案。