关于农村房地一体不动产登记发证工作的思考——以濮阳市为例

□ 柴红杰 张士强 石志红 李刚

农村房地一体不动产登记（以下简称农房不动产登记）是促进农村经济社会发展、激发农业农村发展活力、实现城乡统筹发展的内在要求和有力支撑，是推进农村社会治理不可缺少的内容，事关农村社会和谐稳定的大局。近年来，濮阳市自然资源和规划局积极推进农房不动产登记工作，通过农房不动产确权登记发证，依法确认和保障农村村民的宅基地及房屋物权，为加快实施乡村振兴战略，有序推进农村产权制度改革奠定了坚实基础。

工作现状

濮阳市农房不动产登记工作于2017年底启动，作为深化“放管服”改革、助推脱贫攻坚、服务乡村振兴和推进宅基地“三权分置”改革试点的重要组成部分，濮阳市成立工作领导小组，制定实施方案，并于2020 年12月初完成全市农村房屋不动产权籍调查。

2020 年底，在完成权籍调查基础上，濮阳市全面开展发证试点工作，全市调查确定的928618 宗宅基地使用权中，符合登记条件（应登记发证）的宅基地总数为436313 宗，已完成使用权登记的413097 宗，登记率95%。

工作中的难点及原因分析

多年来，农村宅基地管理基本处于失控状态，多占乱建、“一户多宅”、宅基地纠纷等问题严重，部分宅基地与土地利用总体规划、村镇规划不符，造成农房不动产登记困难。据统计，全市“一户多宅”问题有74545 宗，存在权属争议的有46375 宗，空闲宅基地有38719 宗。这些问题的出现既有农村土地所有制变革、土地管理制度变更等历史原因，也有以下两方面的现实制约：一是基础数据缺失。长期以来，因地方政府对能够带来国内生产总值（GDP）和财政收入的工业、房地产等项目用地比较重视，对宅基地审批登记和农房建设管理重视不足，导致很多地方十余年没有批过宅基地，地籍调查等基础工作比较薄弱，导致农村房屋基础数据严重缺失。新一轮机构改革前，农村规划管理比较薄弱，规划建设许可及房屋登记很少覆盖农村。二是违法建筑较多。由于宅基地审批比较少，申请审批和规划许可等手续繁琐，农民抱着法不责众的思想，不去申请，私下买卖宅基地建房。由于宅基地违法点多面广，基层执法力量不足，执法队伍力量不断被弱化，执法难度较大。

有关意见建议

依规办理地上房屋规划手续方面，2008 年1月1日，《城乡规划法》实施前，开始建设的且位于原城市、镇规划区内的房屋，由自然资源主管部门出具规划意见后，作为地上房屋不动产首次登记所需的符合规划的材料；开始建设的且位于原城市、镇规划区外的房屋，办理不动产登记时，可不提交符合规划或者建设的相关材料。《城乡规划法》实施后，开始建设的宅基地上的房屋，由村民委员会在村内对建设情况公告15 天，经乡（镇）政府审核后，按照审核结果办理宅基地上房屋不动产登记。

权属证书继续有效方面，2012 年12月31日前，已发至权利人的并加盖合法的政府土地登记专用章的宅基地和集体建设用地使用权证书继续有效；2013年1月1日至2016 年12月31日，已发至权利人的宅基地和集体建设用地使用权土地证书，未列入乱占耕地建房专项整治范围的继续有效。有房地一体不动产登记需要或者统一办理房地一体宅基地使用权登记发证的，将继续有效的权利证书作为房地一体宅基地使用权或集体建设用地使用权登记过录依据，原宅基地使用权或集体建设用地使用权证书应当收回，不得出现一个不动产单元上颁发多本证书的情况。

依规确定宅基地使用权登记面积方面，原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》中，不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证的规定要求确定宅基地使用权的登记面积。如，1982年，《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记；自1982 年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准，村民委员会出具超出部分同意由其使用的书面证明后，可以按实际使用面积进行登记；1987 年，《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，土地面积按照乡、村两级共同出具的审核意见确定。宅基地面积超过当地规定的宅基地面积的，应在不动产登记簿和不动产权属证书附记栏注记当地规定的宅基地面积，并注记“按照乡（镇）、村审核意见登记宅基地面积，其他事项需使用宅基地面积的，应按照具体规定执行”。

依规办理宅基地使用权登记方面，按照原河南省国土资源厅、省委农办、省财政厅、省住房和城乡建设厅、原省农业厅、省民政厅联合下发的《关于河南省农村宅基地使用权确权登记发证的指导意见》，做好无权属来源证明或权属来源证明不齐全的宅基地确权工作的规定要求，办理宅基地使用权登记。如，2009 年12月31日，第二次全国土地调查结束之前，已建成使用且在第二次全国土地调查确定的村庄和建制镇建设用地范围内的宅基地，符合土地利用总体规划等相关规划的，按照乡（镇）、村组出具的书面审核意见，办理宅基地使用权登记；2012 年12月31日前，建成使用且在年度变更调查确定的村庄和建制镇建设用地范围内的宅基地，参照上述规定执行；2013 年1月1日后建成使用的宅基地，按照乱占耕地建房专项整治的规定处理后再办理不动产登记。

“一户多宅”方面，一是加快完善相关法律法规。保障合法、惩处违法。二是加快完善农村建房管理办法，建立健全适合本地区的农村建房审批和管理制度，规范农村建房审批和宅基地管理，逐步化解历史遗留问题，坚决遏制新增违建。三是充分发挥村集体经济组织作用。对于建新房未拆除旧房形成的“一户多宅”，村集体经济组织应建立台账动态管理。农户新房建成后自行对旧房进行拆除，如特殊原因（连体房）不能拆除旧房的，由本人填写申请和承诺，交由村集体经济组织对该老旧房屋进行封存管理，时机成熟再进行拆除，农户不得私自转让、出租和出售。四是加快完善农村宅基地确权登记。落实“一户多宅”自然退出机制，因合法的继承、赠与、买卖取得的农村宅基地，承认其合法性，并对其宅基地进行确权登记，多余的宅基地仅享有房屋的使用权，房屋灭失自然退出，或因国家建设需要征地拆迁，按照政策对房屋进行补偿，自然退出宅基地。五是建立合理的有偿退出机制。集体经济组织可以通过土地整理和补偿安置，对农户多余且通过合法程序取得的宅基地，进行一定的补偿和置换，调整出的宅基地可以作为本集体经济组织符合新申请宅基地农户的用地指标，有效缓解宅基地审批用地紧张的局面。

关于空闲宅基地方面，一要加强顶层设计。要适时研究出台相关政策，制定统一标准、统一步调，释放宅基地存量，只有各市、县政策一致，补偿标准一致，才能减少矛盾隐患。二要明确边界。要对村庄做出科学规划，严控村庄外延，注重消化存量，是防止土地闲置浪费的必要措施。三要严查严管。土地执法力量、力度不足，超占、违占建设用地如不能发现在前、制止在前，只要形成事实，执法难度和整改成本相当高，代价相当巨大。强化基层土地执法力量、增加巡查频度，从源头上防止违法违规用地也是相当重要的。