跨境电商进口食品安全监管的困境与出路

吴 鹏，黄斯骏

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

近年来，伴随居民生活水平不断提高和新兴业态快速发展，普通进口商品难以满足我国细分多样的市场需求，越来越多的消费者通过跨境电商渠道购买进口食品。有调查显示，受访新中产阶层中，90%以上曾通过跨境电商进行购物，其中，51.42%调查者选择购买跨境电商进口食品。2018年，中国跨境网购用户经常购买的品类选择调查中，排名第一的品类为食品，在调查样本中占比高达55%。但是，个别市场主体片面追求经济利益，违规经营进口食品，引发了婴幼儿奶粉检测不合格、核桃油塑化剂超标、日本零食源自核辐射地区等诸多食品安全事件，对政府监管理念和监管方式提出了新的挑战。新时代呼唤新经济，新经济亟需新变革，加强跨境电商进口食品安全的政府监管势在必行。

1 跨境电商进口食品的市场发展及食品安全监管

跨境电商，是“跨境电子商务”的简称，是指分属于不同国家的交易主体通过电子商务手段将传统进出口贸易中的展示、洽谈和成交环节电子化，并通过跨境物流及异地仓储送达商品、完成交易的一种国际商业活动。我国监管政策所称“跨境电商”，仅限指代通过与海关联网的跨境电商交易平台进行网络销售或承运人能够接受跨境电商相关企业委托向海关传输交易信息的跨境贸易行为，其中进口模式分为两种：网购保税进口B2B2C（海关监管代码原1239，现1210）模式和直购零售进口B2C（海关监管代码9610）模式。本文的研究对象，即为以上两种模式的跨境电商零售进口食品。

1.1 跨境电商进口食品的现状及问题

自2012年8月商务部公布《关于利用电子商务平台开展对外贸易的若干意见》以来，跨境电商这种新经济业态正式启动。在国家相关部委的政策支持下，跨境电商进口市场规模增长迅猛。当前，我国跨境电商综合实验区已扩大至132 个城市（地区）。按海关总署网站公布，2020年全年通过海关跨境电商管理平台验放的进出口清单达24.5亿 票，同比增长63.3%，进出口跨境贸易额1.69万亿 元，同比增长31.1%，其中进口0.57万亿 元，同比增长16.5%。其中，根据抽样调查，按经常购买该品类的海淘用户比例及排名，食品占比47.1%，排行第三。在新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠）疫情影响下，2021年偏好“食品饮品”和“营养保健品”需求的中国跨境消费者用户比上年有所回落，分别为39.9%和31.2%。

当前，根据《跨境电子商务零售进口商品清单》，允许以跨境电商方式进口的食品主要以加工食品以及预包装食品为主，未经检验检疫准入的动植物产品及动植物源性食品是禁止入境的。总体而言，目前“食品保健”类目仍属于跨境电商零售进口市场的主流品类，主要消费人群涵盖70后至90后，热门食品主要有婴幼儿配方奶粉、成人奶粉、钙片、风湿骨痛保健品、氨基酸葡萄糖、深海鱼油等。

但是，跨境电商进口食品往往从国外贸易经销商处进行采购，产品来源复杂，质量参差不齐，且直接交付到国内消费者手中，不需要来自注册企业，可能缺乏官方卫生证书或者纸质中文食品标签，给国内食品安全的监管带来巨大挑战。因此，跨境电商进口食品安全问题的社会关注度日渐上升，消费者投诉食品进口来源、食品安全标准、食品标签说明等问题屡见不鲜。对基于2016年8月至2020年10月监管部门通报的12 553 例未准入境食品违规信息进行统计分析,食品安全问题主要包括食品标签不合格(18.99%)、合格证书缺失(18.86%)、超范围使用添加剂(14.97%)、微生物及重金属含量超标(13.76%)、保质期过期(13.20%)等。据原质检总局统计，2016年抽检的跨境电商零售进口食品中，共计风险监测26 273 批，不合格率达到4.6%，是同期普通贸易货物进口不合格率的5 倍多。2016年，央视财经《消费主张》栏目曾通过京东、天猫、淘宝、麦乐购、蜜芽网等大型跨境电商平台，随机挑选7 个国家、19 个品牌的婴儿配方奶粉，以海淘的形式进行“线上抽取、线下检测”，包括雅培、喜宝、爱他美等知名国际品牌，在有关机构监督下进行盲检，结果显示19 个样品中8 个样品实测值不符合国家标准，不合格率达到42.1%。

食品安全事件频频发生，跨境电商正逐渐沦为境外假冒伪劣奶粉、保健品、零食等有害食品传入中国的主要途径。例如，2017年，央视“315晚会”曝光了深圳海豚公司违规向国内众多电商平台供应来自日本核污染地区的卡乐比麦片，该产品属于我国禁止进口的范围，企业通过瞒报真实产地，以网购保税跨境电商模式违规从天津港进口。2018年，新华社报道了西班牙警方捣毁一处假奶粉地下工厂，成功拦截一艘赫罗纳港口的货船，缴获8 t假奶粉。该工厂在没有采取任何卫生措施的情况下生产包装假奶粉，分装在1.3万多个包裹里，通过海外网购渠道准备销往中国市场。2019年，法国拉杜蓝核桃油被中国方面检出存在增塑剂成分残留，该款食用油在国内被宣传为婴幼儿辅食，在跨境电商消费群体中受到热烈追捧。2022年2—5月，海关总署先后发布三则食品安全风险公告，提醒消费者暂不通过任何渠道购买并暂停食用3 款海外食品，分别是美国雅培相关婴幼儿配方奶粉及婴儿营养补充剂、意大利费列罗集团相关Kinder巧克力产品和以色列施特劳斯集团生产的部分巧克力产品，该3 款产品因存在食品安全风险已被生产商召回，而事发前均在食品进口海淘渠道有售。

1.2 跨境电商进口食品安全监管的现状

跨境电商食品安全监管是世界各国面临的共同难题，供应链环节长、信息隐匿性强、制度与文化差异等导致食品安全风险错综复杂。在新冠肺炎疫情防控常态化的背景下,智利樱桃、厄瓜多尔冻白虾、乌克兰乳清粉等一系列进口食品核酸检测阳性问题频频发生，使跨境电商进口食品的安全监管面临更加严峻的考验。当前，我国跨境电商进口食品涉及“进口”与“国内市场流通”两大环节，其安全监管主要是通过海关部门的进口检验检疫和市场监管部门的监督管理予以落实，以及借由消费者维权举报对食品经营企业和平台予以监督。

1.2.1 进口环节的食品安全监管

在进口环节，跨境电商食品安全的主要监管部门为海关。海关对其安全性监管方面开展的举措，主要是依据相关法律、法规及规范性文件，按照个人自用进境物品监管，执行食品安全风险监测工作，不执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求，无需生产企业注册，无需官方卫生证书，但对相关部门明令暂停进口的疫区商品和对出现重大质量安全风险的商品启动风险应急处置时除外。

其中，作为国家食品安全风险监测计划的具体组成部分，海关对跨境电商零售进口食品实施的食品安全风险监测，是我国进口食品安全监督管理的一项重要制度，是指通过系统和持续地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的监测数据及相关信息，并进行综合分析和及时通报的活动。海关总署每年发布的《进口食品化妆品安全风险监测计划》，其中便包括《跨境电商零售进口食品化妆品风险监测计划》。海关基于风险分析，定期通过舆情监测等渠道选取重点关注的高风险食品作为监测项目，按计划及工作方案在跨境电商进口食品当中实施抽样并送交实验室。实验室依照卫生行政部门制定的食品安全卫生项目对样品进行检测。海关对风险监测发现超出相关标准限量的问题食品及时开展追溯调查，根据追溯调查结果采取必要的后续处理措施。其中，在进口食品、食品添加剂、食品相关产品中发现严重食品安全问题的，海关部门会及时开展风险评估，根据评估结果，对达不到安全要求的，采取风险通报、停止销售、强制召回、退运销毁等措施；对安全高风险的，予以风险警示并采取管控措施，同时责令企业对问题食品采取相应风险消减措施。

1.2.2 国内市场流通环节的食品安全监管

国内市场流通环节是保障跨境电商进口食品安全的最后屏障，确保“最后一公里”的食品安全。市场监督管理部门依法对国内市场流通的进口食品履行监管职责，组织排查风险隐患，规范市场主体经营行为。具体到跨境电商进口食品的监管实务，市场监管部门主要从以下方面开展监督管理。

第一，查处国内市场在售违规食品。根据商务部、发改委、财政部、海关总署、税务总局、市场监管总局联合印发的《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（商财发〔2018〕486号，以下简称“486号文”），市场监管部门对在国内市场销售的《跨境电子商务零售进口商品清单》范围内的商品（包括食品）组织核查，对无法提供合法进口证明或相关证明显示商品采购自跨境电商零售进口渠道的企业和个体工商户，包括进入到境内环节再次销售跨境电商进口食品的经营行为，市场监管部门均应依法实施查处。

第二，规范跨境电商市场主体经营。根据有关法律法规和“486号文”规定，跨境电商业务涉及的跨境电商平台和境内服务商均需在国内办理工商登记。市场监管部门对国内市场主体依法监督，确保国内食品经销企业落实食品安全的社会责任。一是要求平台经营者建立信息公示制度，对有关服务协议与交易规则进行公开，落实执行相关交易信息经过存储并按监管需要向有关部门报送的义务；二是督促平台切实履行对进驻企业准入资质验核义务，包括落实对境内服务商和境内代理企业的核验要求，以及对境外企业资质的审核要求；三是监督跨境电商平台履行先行赔付义务，平台内必须建立消费纠纷处理和消费维权自律制度，积极协助消费者维护自身合法权益；四是监督跨境电商平台切实建立网络协议制度，明确要求跨境电商企业为企业资质、商品详情以及电子标签等外文内容提供中文翻译。

第三，推动强化食品安全监管。市场监管部门对跨境电商进口食品开展质量安全监督，结合其贸易属性和《跨境电子商务零售进口商品清单》所列商品，关注消费者投诉举报和消费纠纷，推动建立食品生产经营者落实主体责任的机制，督促跨境电商企业和跨境电商平台通过下架、公示等方法消除已售商品的安全隐患，监督实施召回，并督促平台经营者对不实施召回处理的入驻商家采取停止其业务等处置措施。

2 跨境电商进口食品安全监管的困境

2.1 监管制度缺陷造成主体履责困境

按照监管制度“486号文”规定，现行跨境电商零售进口活动的参与主体有4 类：跨境电商零售进口经营者（即跨境电商企业）、跨境电商第三方平台经营者（即跨境电商平台）、境内服务商、消费者，监管主体为政府部门，按照“政府部门、跨境电商企业、跨境电商平台、境内服务商、消费者各负其责”的原则，明确各方责任，实施有效监管。但在跨境电商进口食品监管实践中，参与跨境电商进口食品的有关主体在履行主体责任方面存在诸多困难，如监管部门难以履行监管责任、跨境电商企业难以履行质量安全主体责任、跨境电商平台难以履行监督审查责任等。

造成主体履责困境的原因，主要是监管制度存在缺陷，具体包括以下3 个方面。

第一，监管要求过于宽松。跨境电商进口食品的监管制度与一般贸易进口食品有着明显不同，跨境电商零售进口食品按个人自用进境物品监管，与一般贸易进口食品对比，在客观上规避了大量准入要求，检验检疫要求相对宽松。目前我国对跨境电商进口食品安全的监管，只有检疫规定，而完全没有检验要求，换言之，监管部门对该渠道进口食品的安全性不需确保批批合格，也不出具合格证明，仅限于进行风险监测，把关注重点更多放在其税收征管风险、生物安全及染疫风险等其他方面。但是，在经济全球化背景下，跨境电商进口食品供应链安全风险并不比一般贸易进口食品低，食品产地、原料来源地、添加剂输出地、食品加工地等内容可能并不一致，境外物流活动也可能存在多重转包的情形，加之境内外执行的食品安全标准不一致，承担食品安全管理责任的要求也不同，以目前的监管制度，境外主体的食品生产经营部分脱离我国政府监管的约束，无疑使得跨境电商零售进口渠道在食品安全监管领域中形成政策洼地。

第二，责任配置过于空泛。根据“486号文”责任配置的要求，跨境电商零售进口经营者（即跨境电商企业）作为自境外向境内销售商品的境外注册企业，应当履行食品安全的主体责任，主动建立食品安全风险防控机制，包括收发货食品安全质量管理、库内质量管控、供应商管理等。但是，一方面，跨境电商企业本身为境外注册企业，监管部门和跨境电商平台都无法直接监控其履责行为，责任认定难度加大，追究其主体责任时也难以执行；另一方面，跨境电商平台也是经营者，也需考虑发展经营的规划，虽然承担对入驻跨境电商企业的监督审查责任，但毕竟没有强制执法的权力，对跨境电商企业的督促约束也同样缺乏抓手。

第三，追责机制尚未明确。“486号文”虽然要求跨境电商零售进口经营者建立健全网购保税进口食品质量追溯体系，追溯信息应至少涵盖国外启运地至国内消费者的完整物流轨迹，并鼓励向海外发货人、食品生产企业等上游溯源。但是，现有法律法规未对上游境外供应链主体（境外食品生产商、境外食品经销商、境外物流承运商等）的责任进行明确，无法监控或制约此类境外主体在食品安全质量管理上的行为，基本依赖跨境电商零售进口经营者对自身经销范围内食品安全的自主把控以及平台的审核把关，以致境外生产经营主体受违法利益驱使的不可控性加大。一旦出现因跨境运输不当引发食品安全问题，就涉及到境内外物流贮运主体的监管责任落实与追究，海关与市场监管部门如何划分和实施该监管责任也尚未明确。

2.2 风险管理不足造成安全管控困境

相较于传统进口食品，跨境零售贸易具有碎片化、小额化、高频次、时效强等特点，其迅猛发展带来了业务量几何式增长。传统监管中所运用的风险管理模式，由于人力、设备等监管资源有限，已明显不适应日趋增长的业务量，明显缺乏有效安全管控，无法保障跨境电商进口食品的安全。

造成安全管控困境的原因主要是风险管理不足，具体包括以下3 个方面。

第一，风险程度不受控。全球化生产背景下，跨境电商进口食品的源头难以掌控，境外生产、经销、贮运等环节脱离监管视线，国外食品安全官方标准与我国也存在差异，加之跨境电商零售进口不执行许可、注册、备案等前置监管程序，相当于豁免了大部分风险控制义务和各项准入条件，监管部门、跨境电商平台、消费者等主体对该类食品在境外生产销售等环节的食品安全风险信息完全不掌握，落实跨境电商进口食品安全的风险防控的难度很大。

第二，风险机制不完善。在该进口模式中，政府部门对辖区内食品实施以风险分析为基础的抽样检测，但政府部门在风险信息采集方面仍有不完善的地方，主要是采集来源仅限于监管主体的现场抽选情况，未能有效采集来自社会其他参与主体的风险情报信息，风险监测结果也未对社会公众公开，无法体现该项风险管理对监管成效的作用转化，风险监测结果显得缺乏科学性和说服力，以致政府食品安全监管容易失去应有的社会公信力。

第三，风险控制不足够。由于跨境电商商品的政策特殊性和极高的时效性要求，具有健康风险的境外食品极易漂移到跨境电商渠道，利用跨境电商规则蒙混冲关。例如，某些国外保健品及营养补剂为规避我国保健品注册或备案制度，以普通食品名义通过跨境电商方式大量进口，以极低的合规成本快速占据国内市场。在类似情况越来越普遍的严峻形势下，政府部门对跨境电商进口食品安全风险的识别与控制程度明显过于薄弱，除抽检环节以外，实际监管往往以现场检疫处理为主，并不涉及食品检验动作。食品质量安全风险防控力度的长期薄弱，结合监管量繁重、境外经销主体不受治及违法利益驱使等风险因素叠加，跨境电商进口食品安全隐患不断增加。

2.3 贸易方式复杂造成信息溯源困境

食品溯源，是指对食品来源进行倒溯，要求食品从生产环节开始建立生产、流通、消费等全过程的记录信息，帮助食品消费者能够对食品每一环节情况进行查询，是食品安全监管的重要措施。不同于标准品，食品难以设定规格和尺寸，如果食品没有在出厂时进行编码认证，没有从生产时就印刷或粘贴唯一编码，流通时就无法再制定统一的标准。所以，在全球化分工的大背景下，构建完整的溯源体系是跨境电商进口食品安全监管的一大难题，当前复杂的生产贸易方式暂时无法满足该要求。跨境电商零售进口渠道出现问题食品，生产商无法快速溯源，影响问题食品的及时召回，导致安全风险在更大范围内蔓延。

造成信息溯源困境的原因，主要是贸易方式复杂，具体包括以下两个方面。

第一，境外贸易难以规范。跨境电商进口食品的溯源机制始终没有得到落实，有关境外主体没有形成对溯源的重视。在立法层面上，虽然相关部门及试点属地都出台文件提出要求，但大多数文件仅停留在指导性层面，很少有落到实处的强制性要求，既缺乏相应责任条款，也缺乏相应时间表。在执法层面上，大部分溯源体系并不覆盖食品，而仅限于保税备货模式的部分品类，每个试点尚处于各自为政阶段，没有形成规范化和统一化，并只能追溯到进口食品在保税仓一线入境环节，未能溯及境外生产流通环节。例如，广州南沙自贸区虽然对外宣传自2015年6月1日就上线了跨境电商商品质量溯源平台，但跨境商品绝大多数采用进保税仓时粘贴二维码的方式进行溯源，而非在生产厂家进行溯源。

第二，贸易链条复杂多变。区别于传统食品，跨境电商进口食品采购目的地更加广泛，涉及国家或地区的数量更多，食品的物流贮运链条绵长曲折，流通环节错综复杂。在贸易模式上，“网购保税”和“直购零售”两种交易方式涵盖了不同交易环节、多元经营主体与多变的营销方式，不同交易模式对应各流通环节安全也可能导致差异化风险加剧，境外贸易链条部分不可控性指数化增大，难以实现有效的环节追溯。在贸易属性上，跨境电商小额交易的价格优势成为消费者选择倾向的关键影响因素，不法商家利用监管漏洞进行违法逐利行为，如伪造报关凭证、小作坊仿造国外品牌商品、物流协助造假，诸多乱象加剧了食品溯源的难度。

2.4 社会协同不足造成事后救济困境

在食品安全监管理念中，消费者购买食用后的反馈信息，是政府部门开展食品安全风险监测工作的一项重要来源。但是，社会大众普遍反映跨境电商进口食品的救济维权渠道障碍重重，向商家寻求售后服务、向政府部门投诉举报、向法院提起民事诉讼等救济途径都存在实际困难。一是售后服务水平较差。根据中国消费者协会在2017年发布的调查报告，有22.9%的受访者表示售后人员不积极解决问题，存在拖延时间的嫌疑，14.5%的受访者表示售后人员对投诉意见等置之不理，11.2%的受访者表示电商平台与经营者责任不清、互相推诿，6.4%的受访者表示售后环节没有解决问题；二是投诉举报处理存在行政职能空白。消费者购买跨境电商进口食品遇到质量问题时，缺乏正当渠道进行投诉或举报，进口环节和国内市场流通环节的行政主管部门，在法律上均无明确职权介入处理；三是司法救济难以维权。对跨境电商食品诉讼案件的实证研究显示，一审支持退货退款且支持惩罚性赔偿的仅占样本案例的43.9%。2017年，针对跨境电子商务进口食品赔偿诉求的案件有30多个，仅有两个案件法官认为产品不符合食品安全标准，依据《食品安全法》判决10 倍赔偿，其余案件法官均认为跨境电商进口食品是一种商业服务行为，而不属于食品经营行为，据此驳回了原告的赔偿诉请。

造成事后救济困境的原因，主要是社会协同不足，具体包括以下3 个方面。

第一，消费维权缺乏协同助力。跨境电商进口食品贮运供销具有跨国跨区域属性，产地国（地区）的食品安全标准与我国存在差异，进口食品生产主体、加工主体、经销主体可能来自不同国家，执行不同的食品安全标准，甚至可能存在多层转包经销，涉及多个国家的多个主体。由此，使得各方权责难定、互相推诿，导致消费者的维权成本大大增加。而承担消费者权益保障责任的跨境电商企业，在此过程中未能提供足够的售后保障、定责定损或侵害赔付服务；承担消费纠纷处理和消费维权自律义务的跨境电商平台，未能积极协助好消费者维护合法权益；承担行业自律监督协调工作的有关行业协会、保障消费者合法权益的消费者协会等社会组织，往往没有发挥应有的作用。

第二，监管部门缺乏协同职责。海关总署“194号公告”规定，对跨境电商零售进口商品按照个人自用进境物品监管，与经过合格评定且批批出证的一般贸易进口食品监管不同，海关部门对跨境电商零售进口的具体批次食品并不出具《入境货物检验检疫证明》，对消费者购买跨境电商食品所引发的消费纠纷也不负有处理投诉的职责。而市场监管部门只对国内市场销售环节的食品安全负责，对于生产销售行为未发生在国内市场流通环节的食品安全投诉举报，市场监管部门也不予受理。监管部门之间职责划分仍存在空白，容易造成政府部门之间互相推诿。

第三，法律规范缺乏协同衔接。“486号文”规定跨境电商平台应当建立消费纠纷处理和消费维权自律制度，但《电子商务法》仅规定了电商平台经营者如何协助消费者维权的义务，而没有建立消费纠纷和消费维权自律制度的直接规定，并且在诉讼中消费者也无法完全依据“486号文”主张权益保护。另外，“486号文”还要求电商平台积极协助消费者维护自身合法权益，并履行先行赔付责任。但《消费者权益保护法》第44条对经营者履行先行赔付责任的条件进行了与“486号文”相抵触的规定，指出电商平台履行先行赔付责任的前提是没有履行对入驻商户的审核义务。

3 跨境电商进口食品安全监管的治理路径

3.1 完善监管制度，规范主体权责体系

针对食品安全监管的困境，必须充分考虑跨境电商零售进口贸易方式的复杂性、特殊性和多变性，通过有针对性地健全法律制度和配套监管体系，进而推动跨境电商进口食品监管整体转变。

第一，完善法律规范，理顺进口食品监管体制。跨境电商经历过野蛮生长的发展初期，国家立法机关亟需重视该领域出现的“政策走在立法前”的法律滞后问题，尽快启动立法或修订程序，全面梳理现行跨境电商进口食品安全监管涉及的法律法规和规范性文件，针对类似职能真空、法律配套衔接不畅、适用性偏差等实务中常见问题，可采用对现有条文通过增补修订或司法解释等方式予以先行规制，避免冲击现有监管架构。同时，制定各领域符合跨境电商进口食品业务特点的单行法律规范，厘清监管主体职责边界，对跨境电商进口食品相关参与方所承担的责任予以规制，进一步明确跨境电商零售进口的多元主体参与监管治理的方式、程序和追责措施，具体操作细则可以制定位阶稍低的部门规章或行业管理规范，采取授权性或准用性规则的方式加以规定，逐步构建完备的进口食品监管制度体系。

第二，规范责任配置，“前伸后延”拓展监管时空。2021年，海关总署在《“十四五”海关发展规划》中提出，要着力构建进出口食品安全“国际共治”格局，建立进口食品治理模式，将总体责任配置给出口方政府，将主体责任配置给进出口商，让监管部门回归监管责任。为最终实现该责任配置监管格局，需要在法律总体框架下，进一步规范责任配置，通过“前伸后延”，拓展监管时空。一方面，为加强源头治理，可通过与国际组织及主要贸易伙伴签订贸易合作协议，明确跨境电商进口食品原产国官方责任，探索实施公认生产流通规范（如中药材生产质量管理规范、药品生产质量管理规范、食品卫生标准操作程序、食品危害分析临界控制点体系等）经营管理标准，通过国际行业合作，沟通解决食品质量安全标准争议，构建涵盖供应链涉及国别的食品安全责任共担机制，从而达到“前伸监管”；另一方面，健全对跨境电商企业的事后追责制度，通过组织监管部门市场联合执法、提高新闻媒体监督举报奖励、完善企业信用管理等手段，强化跨境电商进口食品在通关之后的监管力度，从而达到“后延监管”。

第三，拧紧责任链条，充分发挥企业能动作用。作为食品安全第一责任人，跨境电商企业应切实承担起自身经销范围内保障食品质量安全的社会责任，主动发现并消除一切食品安全事故发生的苗头和隐患，落实对平台以外的上下游食品经营者的监督审查责任，重点监督食品进口供应的质量安全。但由于跨境电商进口经营者作为销售主体和海外商品货权人，其本身为境外注册企业，有关追责措施或难以有效溯及，建议市场监管方面可协商跨境电商企业向第三方平台缴付一定额度担保或提交银行保函，以确保其切实履行食品安全主体责任以及平台各项管理规范。跨境电商平台经营者既要为消费者提供规则范围内的技术扶持与权利保护，也要负责食品质量安全风险防控的监督落实与综合协调，对其入驻商家承担监控和连带责任。对不配合落实食品安全风险防控的经营企业，平台可采取通报批评、违约赔偿、关停经营业务等惩罚性措施，并及时通报政府监管部门。

3.2 创新风险机制，消除安全监管漏洞

为有效解决监管资源与监管业务需求的矛盾，切实消除跨境电商进口食品的安全监管漏洞，政府部门需要形成以风险管理为基础、科学手段为保障的监管机制。口岸监管部门需要创新建设“风险信息采集机制、风险评估分析机制、风险预警处置机制”三位一体的口岸安全风险防控作业监管体系，完善风险管理手段，加强口岸一线的准入风险处置能力，为食品安全监管提供有力保障。

第一，创新信息采集。风险信息采集，是风险防控管理的源头。从外部上，口岸监管部门需统筹整合检验检疫风险信息数据，通过政府信息交换、购买公共服务和开展国际合作，拓展食品安全风险信息来源。从内部上，完善“重点+随机”的抽样方案，优化食品抽检和风险监测制度，通过搭建统一的食品安全风险信息数据共享平台，口岸监管部门能够组织采集和统一管理跨境电商风险信息，并开展汇总整理、加工分析，综合形成跨境电商食品安全风险监测信息。

第二，创新风险技术。监管部门可考虑引入第三方支付和物流轨迹数据，综合应用大数据和云计算技术，对跨境电商参与主体、货品、物流等进行特征画像、风险画像，加强对进口食品的风险评估，制定重点商品和重点项目监管清单，探索实践机器学习智能建模，快速识别和处置进口食品安全准入风险，实施差别化监管，由此提升跨境电商食品安全风险防控作业能力。

第三，创新防控体系。口岸监管部门应按照“分层布防、全程控制”的工作思路，拓展风险管控作业时空与实现方式，将风险识别分析、对高风险食品的布防拦截与处置验证等相关监管的时机，合理分布于货到前、一线入区、货品在库、零售通关、实货放行和放行后等各个工作节点，明确各自防控重点，有重点地应对庞大业务量监管，集中有限资源重点防范高风险食品。同时，可研究推进企业信用管理制度向跨境电商企业、电商平台、支付企业延伸和拓展，实施差别化防控管理，将监管重心放在帮扶企业做好通关前准入商品的评估、备案管理和合规性审查、食品事故纠错机制建设等方面，从而疏解一线通关压力。

3.3 应用科技赋能，强化信息溯源力量

“486号文”明确规定，网购保税进口B2B2C模式食品质量追溯体系的建立健全应由跨境电商零售进口经营者负责，追溯信息应至少涵盖国外启运地至国内消费者的完整物流轨迹，鼓励向境外发货人、食品生产商等上游溯源。但是，基于跨境电商进口食品特殊而复杂的贸易方式，食品溯源的程序和具体方式都尚未明确，跨境电商企业也难以落实建立食品信息溯源机制的要求，跨境电商进口食品未能真正实现溯源管理。对此，海关、商务、农业、卫生、市场监管等政府职能部门应主动介入，在各司其职开展监管的基础上，积极为跨境电商企业向海外发货人、启运地、生产商等上游溯源的工作提供必要便利，并督促跨境电商平台协助做好相关工作。

第一，落实识别编码应用。政府部门应充分运用信息化手段，研究建立以组织机构代码和商品条码为基础的跨境电商食品安全追溯制度，通过国际行业合作，沟通解决食品安全标准争议，鼓励境外食品生产商在生产环节加贴防伪溯源标识、二维码或者条形码，利用物联网、射频识别等信息技术，实现跨境进口食品“源头可溯、去向可查”。

第二，推动联网技术实现。政府部门作为主导食品溯源要求的主体，还应当加强同企业协商沟通，争取授权接入企业资源计划（enterprise resource planning，ERP）运营系统端口，实现溯源数据互联互通、信息共享。监管部门应充分利用云计算、区块链、数字孪生技术等信息化技术，辅助必要的境外信息采集，在部分共享的基础标准及协议的支撑下，利用云端扩展和自动索引等技术手段，对跨境电商经营企业内容生产、经济系统、交易传输等模块实现同步掌控，通过数据整合，将消费者个人身份信息实时同步到网络进口食品交易信息，由此初步构建跨境电商进口食品安全监管风险预警与防控、食品安全事故快速响应与处置的信息预警与监控系统，解决跨境溯源信息的连贯性与有效衔接性问题，发生海外食品召回事件时，境外管理机构发布的召回指令也能及时传递到消费终端。

3.4 协调社会共治，依法保障救济维权

跨境电商进口食品消费纠纷在叠加了跨境电商特殊的贸易属性后，与普通进口食品形成了差别，食品消费维权受到限制，社会公共部门和私营部门均未能为消费者合法权益救济提供足够保障，需要充分调动社会各方力量与企业积极性，通过有效资源互补构建社会共治的格局。

第一，协调完善制度规范。政府监管部门应针对跨境电商进口食品网络消费的特性，建立相对应的消费者权益保护工作规范，重点评估有关跨境电商消费领域相关的部门规章、规范性文件，与现行法律、行政法规作出校对审订，政府监管部门应主动实现与立法机关的思想统一，研究启动监管制度文件的集中增补修订。

第二，强化企业主体责任。依据“486号文”，跨境电商平台负有建立消费纠纷处理和消费维权自律制度的义务。作为提升监督管理成效的切入点，监管部门加强与平台方的合作，要求平台方履行先行赔付义务，使其在跨境电商食品交易的“自治领域”内履行好“准监管”的自律责任。此外，政府应当灵活运用行政指导手段，督促行业自律发展，支持跨境电商行业协会、民航运输协会、贸易促进委员会、食品安全委员会等与消费者较为密切的行业协会制定完善与国际通行标准对接的行业标准和服务规范，推动跨境电商食品行业整体寻求自律转变，让企业的自律管理在食品安全监管中发挥更大作用。

第三，加强正面执法监管。消费纠纷的增多一定程度上说明正面监管的不足，政府监管部门应当充分重视消费者的投诉举报意见，依职权酌情介入处理。海关可根据消费者投诉举报线索，对相关情事开展调查，调查结果可纳入企业差别化信用管理，作为调整跨境电商进口企业风险等级的其中一项依据。市场监管部门可对辖内跨境电商平台依法加强监管，严格查处侵害消费者权益的违法行为，针对消费者诉求集中的食品安全突出问题，组织开展专项执法行动，着力规范消费市场秩序。

第四，提供维权救济援助。政府部门可参考欧盟在线争议解决（online dispute resolution，ODR）机制，牵头建立社会动员机制，一是探索组建政府部门联合组织、行业协会和主流媒体参与、面向企业和消费者的跨境电商进口食品安全曝光平台，针对问题食品安全事故、检出不合格、跨境平台或商家违规经营等问题予以曝光，发挥媒体的舆论导向作用，引导消费者择优汰劣，为跨境电商平台及商家提供更多参与监管机会，鼓励其主动落实消费纠纷处理和消费维权自律制度的义务，同时还能助力解决消费者调查取证困难的问题；二是通过政府购买服务等方式，组织行业协会、专业机构等社会力量建立专门跨境消费教育服务机构，着力增强消费者依法维权、文明消费意识，从多方面指导消费者依法维权；三是政府部门可参考现有食品安全责任保险形式，通过财政支持，针对性开发跨境电商进口食品安全责任保险，以保险产品服务等社会性措施，激励平台企业和商家积极配合政府部门，落实相应监管政策要求；四是司法部门可研究运用公益力量探索建立适合跨境电商小额消费的低成本调解机制，完善行政调解与人民调解、司法调解相衔接工作机制，助力消费纠纷的多元化解决。

4 结 语

跨境电商作为一门新兴产业，是互联网时代发展最为迅速的贸易方式。通过跨境电商渠道进口的食品逐渐扩大国内市场份额，并获得普遍乐观的市场预期，但其隐含的食品安全风险也在日益增加。针对新时期食品消费的新变化，在进一步扩大开放的时代背景下，如何有效解决跨境电商进口食品安全监管问题是一项重要议题。跨境电商进口食品安全的保障，有赖于监管制度的完善确立、风险管理的有效实施、溯源体系的切实构建和消费维权的协同落实，由此推进食品安全治理体系和治理能力的现代化，走出现行监管制度的多重困境，开启跨境电商进口食品业态高质量发展的新阶段。