“放管服”改革的政策变迁逻辑

蒋龙祥 董鹏

[摘  要]“放”“管”“服”改革三者之间有着层层递进的政策变迁逻辑。参照倡议联盟框架的信念体系概念，可以发现新时代“放管服”改革中简政放权、放管结合、优化服务分别对应市场导向、科层导向和政治导向。政治导向构成变迁的核心信念，市场导向和科层导向构成变迁的政策信念和政策次要方面。“放管服”改革显示了中央通过意识形态创新主导改革进程的基本逻辑。

[关键词]“放管服”改革;政策变迁逻辑;倡议联盟框架;政治导向;新时代

[中图分类号]D63  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）09-0033-06

简政放权、放管结合和优化服务（以下简称“放管服”）作为新一轮行政审批制度的过程指南，三者之间存在怎样的内在关联？从政策过程角度看，政策变迁本质上是决策者信念改变的具体化。[1]145那么，“放管服”改革分别代表着决策者怎样的信念，这些信念之间构成一种什么样的变迁逻辑？本文借助倡议联盟框架的信念体系概念，对上述问题解析发现，“放管服”改革的“优化服务”代表着政治导向，属于核心信念;“简政放权”和“放管结合”分别代表市场导向和科层导向，两者构成政策信念和政策次要方面，形成一套层次分明的政策体系。“放管服”改革信念之间层层递进的关系说明中央审批改革思路的逐步深入，从中也可以发现中央引导地方改革手段的变化。

一、“放管服”改革逻辑的理论研究概况

“放管服”改革理论逻辑目前可以分成三种研究思路。第一类文献将对“放管服”的逻辑分析立足于政府、市场和社会三角关系。“放管服”改革的“最终的目标不是政府取消审批，而是政府如何通过审批环节的减少和流程的再造，处理好政府、市场和社会的关系，寻找到三方受益的最佳平衡点”[2]。具体来说，“放管服”改革致力于“重构政府与市场、社会的关系，实现‘三个回归，即在政府与市场的关系上，回归市场本位，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;在政府与社会的关系上，回归社会本位，让公民以主体身份参与到社会治理中去，健全自我治理;在政府职能定位上，回归服务者的本分，构建服务型政府”[3]。

虽然政府无法回避与市场、社会关系的处理，但是行政审批制度改革是政府的自我革命，突出政府中心色彩，因此，第二类文献侧重从政府职能转变角度说明“放管服”的理论逻辑构成。长期以来政府职能转变的目标是建设服务型政府，“放管服”改革服务于政府职能转变的方式是：“依次解决政府角色定位、管理转型和改革目标问题。三者的关联在于，通过放和管的全面深刻变化，最终形成服务型政府的治理理念、治理机制和治理体系”[4]。“放管服”改革是推动政府体制转型与营商环境优化的重要举措，是将我国制度优势转化为国家治理效能的特色实践。[5]

为了实现政府职能转变，“放管服”改革还有具体的对策导向，这也是第三类文献的讨论重点。这些研究主要是根据政府工作报告和领导人讲话进行研判，指出改革问题，提出相应对策。[6]明确把握“放管服”内涵是推动改革的关键所在。[7]“放管服”改革在政策层面突出“科学行政、依法行政和效能行政的统一”。[8]“放”是基础，以削减行政审批事项为标志，界定清楚政府职权;“管”是抓手和工具，通过“双随机、一公开”推进公正综合审慎监管，构建社会信用体系;“服”是起点线和终点线，落实公众导向。“放”体现在行政审批制度改革的市场化和社会化，“管”体现为改革的法治化和标准化，“服”体现为改革的精准化和便民化。[9]

上述文献构成对“放管服”改革理论逻辑的宏观—中观—微观分析架构。政府、市场和社会关系维度研究是“放管服”改革的宏观层面，涉及国家“五位一体”的战略高度;聚焦政府职能转变，突出建设服务型政府的行政体制改革中观目标;政策层面的“放管服”策略讨论，则是实现宏观中观要求的具体方式。对“放管服”改革的理论逻辑，既有研究大多倾向于将“放”“管”“服”作为并列关系，代表着改革的不同侧重。如果结合行政审批制度改革实践，“放”“管”“服”三者之间可能有着明确的逻辑联结。沿着这个思路，下文将借鉴倡议联盟框架的信念体系来探索“放管服”改革背后的内在理论逻辑。

二、“放管服”改革的倡议联盟分析框架

倡议联盟框架将政策定义为决策者的信念转化，因此政策发生变迁就可以通过决策者信念变化加以表现。决策者信念按照变化难易程度和抽象具体水平，分为等级式的核心信念、政策基本信念以及政策次要方面信念。核心信念是行动者的基本规范价值和本体论观点，它并不专门依附于某项政策，可以运用到多种政策子系统当中。政策基本信念围绕着政策子系统中的范围和主题，一般有明确的物理和话题边界。政策基本信念既可以是规范性的，也可以是实证性的。从规范意义上看，政策基本信念代表了政策子系统的主要导向和价值偏好，表明系统中哪些群体的福利更受关注。从实证角度看，政策基本信念包括问题严重性的评估、问题的基本成因和解决问题的偏好方案。政策次要方面是对政策子系统某一部分的工具性信念，比如处理达成政策信念所列出预期目标需要的手段、众多关于政策问题因果机制的相对比重取舍以及某一部分政策子系统的问题和对策等。

從信念体系出发，政策基本信念层面发生的改变成为大规模政策变迁;在政策次要方面的调整，叫作微小政策变迁，本质上是一种政策稳定状态。倡议联盟框架的应用研究揭示，大规模政策变迁不易发生，政策稳定状态是常态。这表明，政策基本信念的改变往往比较漫长，政策次要方面比如目标实现手段相对容易改变。这意味着一项政策在某个信念层面上所获得的定义，直接决定着这项政策变迁的深度和广度。因此，“放管服”改革作为一种政策变迁，分析“放管服”之间的逻辑关系，首先需要按照归纳“放管服”对应的信念，然后探索“放管服”三种政策信念之间的分类，而后根据审批改革实践推理其中蕴含的政策变迁逻辑。

三、“放管服”的信念体系构成

“放管服”是2013年以来中央针对行政审批制度改革提出的指导思路，构成中央推动行政审批政策变迁的信念。“放”“管”“服”三者对应着不同的信念，不同的信念反映着不同的逻辑。不同信念之间构成等级分明的体系，引申出不同的政策导向。

（一）“放”：市场化导向的延续

“放”，即简政放权，是对持续二十多年地方行政审批制度市场化做法的总结吸收。审批改革的市场化导向，经历了面向市场转型、市场起基础作用以及市场起决定性作用三个历史分期。简政放权的内涵是政府借助市场力量推动经济发展。改革经验表明，市场机制乃是资源配置的最优选择，依靠价格信号，自发调节参与者的供求关系，资源配置效率较高，其他资源配置机制都应该向市场机制转变。诺斯等人认为，为了更好发挥市场机制作用，政府应当完善产权制度和法律制度，强化制度设计的市场导向。这种逻辑的结论是政府应该更好地放权市场。

20世纪90年代，深圳、广州等开放前沿城市，大幅度缩短外商投资审批流程和时间，降低外商投资成本，通过增强市场软环境建设，扩大招商引资规模。随后兴起的行政服务中心，是在流程精简基础之上对组织形式进行的进一步提炼，目的主要还是凸显本地区行政审批的政策优势，增强投资吸引力。这种以市场为导向扩大投资规模的做法，一直延续到当前中央大力打造国际化营商环境的政策当中。

（二）“管”：科层导向的补充

“放管结合”改革强化政府监管的有效性，治理以审代管现象。强调监管是决策者对市场化改革结果反思而来的措施。市场化导向的行政审批制度改革，如果不能和科层制相结合，其效果也将难以保证。科层制架构为社会提供一种可以清晰辨认、具有普适性的组织形式。它将政府组织理想化为一种规范化、可复制和重复性的架构。理想状态的政府组织应当是机构设置稳定清楚、權力和责任明确、成员之间按照职位等级排序、成员各守其职、政府行为有规章可循、减少主观意志的自由裁量。科层制能够为组织成员提供稳定的激励预期，也能为行政相关者提供稳定的办事指南和运作流程。如果一味模仿市场运作，只是在审批流程、审批环节上压缩，虽然能够提升审批效率，但是审批之后对公共利益的保护就成为空谈。因此，有必要回归政府科层制重视监督考核的内核，加强对审批相对人行为的后续监管。2013年以来中央推出“双随机”监管方式，力图改变以审代管的状况，使审批和监管做到无缝隙衔接。如此一来，就将市场化导向的简政放权延伸到强化监管的科层制改革方向，体现了政府力图在政府内外同时强化改革的思路。

（三）“服”：政治导向的回归

放权和监管是行政改革设计者重点关注的议题。2013年之前的行政审批制度改革，服务往往作为放权和监管过程的题内之义，一般和行政效率、工作态度相关联，没有和“放”“管”并列对待。行政审批制度长期服务于政府经济发展目标，因此政府进行有选择性地改革，并没有对行政审批制度进行通盘考虑。一开始，行政审批制度改革主要服务于地方政府招商引资竞争。2001年之后，行政审批制度改革又要适应中国融入世界贸易体系的发展需要。很长一段时间，行政审批制度确实在发生着持续变化，但是主要为政府宏观政策服务，并没有过多顾及微观层面的企业和个人。不过从本源上看，行政审批制度改革具有政治性，不单纯是一种行政事务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央再度强化为人民服务意识，提出以人民为中心的政治纲领，对于政府各领域改革有着重大指导意义。以人民为中心是执政党的一种核心理念，需要体现在具体政策变迁过程中。因此，2013年之后的行政审批制度改革，体现出明确的政治性，加入了公共服务导向，注重微观层面革新和民众体验，不再单纯为政府经济政策服务。沿着这种务实服务的改革思路，此轮行政审批制度改革以切实便利企业和民众办事为目的，希望通过广泛政策供给，提升企业和普通民众的获得感，为行政审批制度改革注入鲜明的政治导向。

四、“放管服”改革的政策变迁逻辑

“放管服”信念体系将市场化、科层化和服务化三种导向结合起来，并将其共同置于行政审批政策变迁当中。本轮行政审批制度改革是以科层制调整为基础，服务于市场化和服务导向，从而在政府机构调整和职能转化中，实现行政审批制度从审批管控到审批治理、管理服务结相合的转变。“放管服”信念预设了本轮行政审批制度改革的变迁进程，从2015年、2016年和2018年出台的相对集中行政许可权试点方案、“双随机”行政执法改革以及推进审批便利化可以得到印证。基于倡议联盟框架，我们可以总结出“放管服”改革的政策变迁逻辑。

（一）“放管服”代表三种层层递进的信念体系

“放管服”改革中的“放”——简政放权是对之前地方放松管制实践的延续，主要规定达成目标的各类手段和工具，比如终结非行政许可、精简审批事项等，在信念体系当中属于政策次要方面。“管”——放管结合是新一轮行政审批制度改革设定的基本政策思路，体现着对于以审代管、监管弱化等一系列政策问题的认知。监管效果不佳、以审代管一直是行政审批制度改革的难点。因此，审批和监管改革并举则是针对上述政策问题给出的解决方案，所以属于信念体系的政策基本信念层面。“服”——优化服务着眼于审批制度的服务属性，是政府公共服务精神的回归，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想以人民为中心的主旨，是信念体系中的核心信念层面。“放管服”从信念体系角度来看，是一种从政策次要方面、政策基本信念到核心信念的层层递进。相较于以往地方行政审批制度改革，此轮行政审批制度改革突出政策基本信念的设计，更为重要的是将以人民为中心的党和国家政策的核心信念直接纳入审批改革中。

（二）中央掌握三种信念的创设权和解释权

中央是政策过程的核心决策者，拥有创设、改变和解释信念体系的决定权。简政放权、放管结合和优化服务这些信念的实践原型来自地方长期改革经验。但是，2013年以前地方是行政审批制度改革的主要行动者，地方改革本质上服务于本地政府目标，尚没有完全以市场、企业和公众作为主要思考对象。2013年中央和地方转换角色，中央直接介入行政审批制度改革，发挥中央政策的引导力。成为改革主导者的中央，积极吸取以往地方改革经验教训，同时没有拘泥于地方做法，而是从核心信念、政策基本信念和政策次要方面信念进行全方位规划，提出“放管服”的信念体系。如前所述，2013年之前地方形成的行政服务中心模式体现着一种市场化导向为主的改革经验，行政审批局模式则代表一种科层制优化的改革做法。“放管服”改革信念当中，“放”主要体现市场化改革导向，“管”侧重体现科层制改革导向，这些都代表着中央对以往地方做法的积极吸收。同时，“放管服”中的“服”，则是突出审批的公共服务特性，这是对市场化和科层化改革的重要突破和补充，预设着中央深化行政审批改革的另外一种重要导向，具有一定前瞻性和超越性。2018年，中央又推出行政审批便民化试点机制，通过向民众生活延伸审批职能和机构，推行数字管理，强化时间意识，推动政府审批的公共服务导向。中央主导阶段，是一种有意识的系统设计，体现了一种目标和手段相结合的循序渐进过程。中央借此掌握了行政审批制度改革整体走向，开启全国意义上的行政审批领域政策变迁。

（三）意识形态是推动政策变迁的重要工具

在中国，执政党的政治建设往往能够推动政策变迁。在政治建设中，意识形态发挥着基础性指导作用。党的指导思想尽管侧重于高屋建瓴的抽象概括，但是它不仅仅是一种务虚化表达，更有实用性功效。中央通过组织生活、干部轮训、理论宣讲、教育学习等多种方式，强化地方主政官员的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，增强地方对中央“放管服”政策信念的理解。新的指导思想是地方改革合法性最重要的依据，能够帮助地方有效突破科层制等级和层级控制，减少地方观望，明确改革预期，为之后各项措施的出台提供思想基础。中央将行政审批制度改革纳入中央核心文件，成为新的指导思想的政策部分，无疑增强了此项议题的政治高度，提高了地方对此项改革的关注度和政策执行力度，推动了行政审批制度在全国范围内的大规模政策变迁。

“放管服”的政策信念，也预示着中央对行政审批制度基本功能、改革次序的基本安排。应当说，中央通过信念体系的塑造，为行政审批制度改革制定了相对细致全面的改革方案，地方政府的角色重点放在政策执行之上。中央通过督察机制和媒体监督，减少了地方政府行政审批制度改革的自由裁量权。地方政府不按照中央政策改革的违规成本在上升，因此，地方政府通过积极参与和不断创新的方式，展示自己对中央政策的理解把握。

（四）中央政策信念对地方竞争具有调节作用

行政审批制度改革的大規模政策变迁需要中央和地方的通力合作。中央推出“放管服”政策信念，不一定会引起地方的积极回应，相反可能存在“政策空传”现象。于是，如何调动地方政府政策变迁积极性成为中央思考的重要问题。首先，中央从直属部门开始，推行清单管理、降低自由裁量权、边改边修法等方式，以期产生推动整个政策变迁的示范效应。其次，中央有时会通过创造竞争的方式，开启新的政策议程，完成政策变迁。2013年国务院提出简政放权，要求加速政府职能转变。不过一开始中央政策信念不够明晰，停留在一般性动员意义上，地方政府的反映不算热烈。中央如果只是提出核心信念，将政策信念交由地方政府自行划定，那么这种做法有可能会使行政审批制度改革偏离中央政策预期，出现政策空转现象。具体表现为，政策目标缺乏量度，落实工具短缺，相应的技术载体缺失，政策沦为形式主义;以文件执行代替政策落实，中央政策权威弱化;政策执行者习惯于通过文本留痕，不再采用合适工具因地制宜地实现中央目标。如何规避政策空转，打通政策落实的最后一公里，调动地方政府按照中央政策积极参与行政审批制度改革是一个核心问题。为激发地方竞争热情，中央按照“放管服”的顺序逐年推出政策，密集有序引导地方行为。2015年起中央开始集中采用试点机制。中央开展相对集中行政审批权改革试点和审批便民化改革试点，要求试点单位尽快拿出供全国复制推广的操作经验，并且建议非试点单位可以自行参考试点单位要求，探索政策工具。由此，地方政府对于行政审批制度改革的关注度空前高涨，不少地方都在探索政策工具创新，希望形成本地经验，引起中央关注，地方政府之间的竞争及其竞争力进一步提升。

结论

本文借鉴倡议联盟框架的信念体系概念，形成分析政策变迁逻辑的基本框架，具体分析了2013年以来的“放管服”改革。研究发现，“放管服”改革形成层层递进逻辑关系的信念体系。简政放权规定目标的实现手段，对应政策次要方面;放管结合是中央为本轮行政审批改革设立的政策基本信念，包括对以往地方审批改革以审代管、监管弱化问题的认识和解决方案;优化服务反映着新时代以人民为中心的核心信念。在审批改革实践中，中央的意识形态教育发挥着重要的教化以及达成共识的作用。通过政治教育，强化地方对中央“放管服”信念体系的认识，从市场导向、科层导向和政治导向三个层面把握行政审批改革的变迁逻辑。此外，中央通过试点方案，激发地方竞争热情，从而将“放管服”信念体系转变为地方政府的竞争行为，推动实现大规模政策变迁。

从“放管服”改革的信念体系研究中，还可以得出相应的政策建议。一是政策变迁有规模大小之分，全面深化改革主要指向大规模政策变迁，政策基本信念层面的改变构成大规模政策变迁，因此，应当注重政策问题发掘、政策问题成因分析以及解决方案设计等政策基本信念层面的精炼和修复。二是基于集中统一领导体制，地方改革常常面临多种结构限制，因此，选择在工具手段的政策次要方面寻求改变之道，是地方政府比较务实的选择。然而，这种改变对国家整体而言，属于政策微小变迁。由中央做出政策基本信念的调整，重新定义政策问题，界定政策问题成因，并且提出政策方案导引，能够释放地方政策变迁的体制空间，推动实现大规模政策变迁。三是在政策信念体系和行动者之外，还应当关注掌握权威更改信念的行动者和其他相关行动者之间信念的传导机制，比如通过常态化意识形态教育促成共识，以及激发其他行动者之间的竞争热情，都是可行的衔接方式。

参考文献：

[1]Weible C M， Sabatier P A.Theories of the policy process[M].Boulder，CO：Westview Press，2017.

[2]宋林霖.刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势[J].南开学报（哲学社会科学版），2013（4）：10-18.

[3]王湘军.国家治理现代化视域下“放管服”改革研究——基于5省区6地的实地调研[J].行政法学研究，2018（4）：106-115.

[4]张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考[J].行政管理改革，2016（7）：33-38.

[5]王佃利，洪扬.从制度优势到治理效能的实践逻辑——基于“放管服”改革的分析[J].理论学刊，2020（2）：34-42.

[6]陈世香，黎德源.中国“放管服”改革研究的进展与前瞻[J].上海行政学院学报，2021（3）：101-111.

[7]李伟娟.新时代要持续深化“放管服”改革研究[J].党政干部学刊，2018（6）：18-21.

[8]宋世明.强化“善管”持续推进“放管服”改革——再论“善管”的基本框架[J].行政管理改革，2017（5）：13-18.

[9]王丛虎，门钰璐.“放管服”视角下的行政审批制度改革[J].理论探索，2019（1）：91-96.

责任编辑  宋桂祝