铸牢中华民族共同体意识的宪制基础研究

田钒平

（西南民族大学 法学院，四川·成都 610041；湖北民族大学，湖北·恩施 445000）

在中华民族多元一体格局下，“中华民族和各民族的关系，是一个大家庭与家庭成员的关系；各民族之间的关系，是一个大家庭里不同成员间的关系”。充分发挥法治的功能和作用，妥善处理作为家庭成员而存在的各民族间的关系，有效促进各民族交往交流交融，是引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的关键所在。法治是一个复杂的系统工程，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国。”自新中国成立以来，国家一直非常重视民族关系治理问题，并将其作为国家建设必须认真对待的重大问题。无论是具有临时宪法作用的《共同纲领》，还是其后制定的历部宪法，都对民族关系治理要达成的价值目标，以及处理民族关系时应遵循的原则、规则作出了明确规定，为民族关系治理提供了必要的宪制基础。因此，要通过法治方式促进各民族交往交流交融，首要的是要从宪法演进的视角，充分认识《宪法》在民族关系治理中的重大意义，准确解读宪法规定的有关民族关系治理的价值遵循、原则约束和规则保障，并以此来指导相关立法和法律实施活动，由此才能充分发挥宪法的功能，将关涉民族关系治理的法律和政策的具体规定置于宪法约束之下，为促进各民族交往交流交融提供一个坚实的法治基础。但迄今为止，理论界并未从铸牢中华民族共同体意识视角，对如何正确解读和全面实施宪法有关民族关系治理的规定进行必要研究。本文将以此为重点进行研究，以期为回应实践问题提供必要的理论支持。

一、全面实施《宪法》对铸牢中华民族共同体意识的意义

为通过法治方式有效推进民族关系治理，现行宪法作出了规定。一是确认了我国的“统一的多民族国家”性质和“中华民族多元一体”结构。二是将“维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”“促进全国各民族的共同繁荣”“实现中华民族伟大复兴”确定为民族关系治理的价值目标。三是将民族平等、国家帮助、区域自治和多样化保护等确定为民族关系治理应当遵循的基本原则。四是构建了包括民族自治地方、民族乡、少数民族人大代表名额分配、国务院和地方各级人民政府管理民族事务的职责、公民维护国家统一和各民族团结的义务等规定在内的落实宪法原则的规则体系。这些有关民族关系治理的价值、原则和规则的规定，共同构成了通过法治方式处理民族关系、促进民族关系法治化的宪制基础和根本要求。从法理上讲，要将各民族间的交往交流交融纳入法治轨道，必须满足两个前提：一是用于调整民族关系的法律是制定得良好的法律。二是制定得良好的法律要得到有效实施。宪法有关民族关系治理的规定，不仅为立法者判断其制定的法律是否良善提供了依据，而且为促进法律有效实施建构了相应的体制和机制。因此，遵循宪法有关民族关系治理的价值、原则和规则的规定，对充分发挥宪法对引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的功能和作用，有效促进各民族交往交流交融而言，具有极为重要的意义。

（一）宪法的规定为民族关系治理提供了根本的价值遵循

从宪法文本的规定来看，在对民族关系治理的价值目标的确认上，《中华人民共和国宪法修正案》 （2018年）是一个重要的分界点。在此之前，包括1949年《共同纲领》和其后制定的各部宪法，无论是对“维护和发展平等团结互助的社会主义民族关系”的肯定，还是对“促进全国各民族的共同繁荣”的强调，都主要是从作为“多元”而存在的各民族关系的视角作出的规定。虽然在2018年宪法修改前，“中华民族”作为法律概念已经在《教育法》 《反分裂国家法》 《国家安全法》 等法律中被使用，而且有学者也认为，从《共同纲领》到中华人民共和国成立后制定的各部宪法，所使用的“中国各族人民”“全国各族人民”“全国各民族”等表达方式，已经隐含了对中华民族认同的塑造，但在规范意义上讲，宪法规定事实上悬置了作为“一元”而存在的“中华民族”。正因为此，适应于新时代加强和改进民族工作的需要，《中华人民共和国宪法修正案》 （2018年）不仅将“和谐”作为“社会主义民族关系”的重要特征写入《宪法》，同时将“实现中华民族伟大复兴”作为国家建设的战略目标，在《宪法》序言第七自然段予以明确规定。

从法理上讲，《中华人民共和国宪法修正案》（2018年）对促进民族关系治理法治化具有重要意义。其一，宪法修改将作为法律概念而存在的“中华民族”上升为宪法概念，在根本法上肯定了“中华民族多元一体”格局。其二，宪法修改将“实现中华民族伟大复兴”作为国家建设目标确定下来，进一步丰富和提升了民族关系治理法治化的价值理念。从法理上讲，“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”宪法确立的目的价值体系，不仅体现了全国各族人民的共同追求，也构成了立法、执法、司法和法的遵守等法治诸环节应当遵循的价值约束和基本要求。因此，在民族关系治理实践中，严格在宪法确立的目的价值体系的约束下推进民族关系治理法治化，必将为促进各民族交往交流交融提供更为坚实的法治基础。

（二）宪法的规定为民族关系治理提供了基本的原则约束

在中华民族多元一体格局下，要铸牢中华民族共同体意识，关键是要处理好作为多元而存在的各民族间的关系，积极引导共性的生成与发展。从民族关系存在的领域来看，这种共性既可生成于各民族共同参与的政治生活之中，也可生成于各民族共同参与的经济、文化和社会生活之中。因此，要通过法治引导各族人民铸牢中华民族共同体意识，关键在于为各族人民共同参与政治、经济、文化和社会生活提供有效的规则指引。

就此而言，在民族关系治理中，需要解决三个层面的问题：一是各民族之间的交往交流虽将成为常态，但各民族在历史发展中形成的具有民族或者地域特色的风俗习惯，由于路径依赖的作用，仍将发挥其规制功能，进而对各民族的行为产生影响，从而诱致习俗规则间的冲突。二是我国实行的是“一元两级多层次”立法体制，调整民族关系的法律的供给者不仅包括全国人大及其常委会、国务院及其各部委等中央一级的规则制定者，还包括有规则制定权的地方一级的有关人大及其常委会和人民政府，由此不仅导致了调整民族关系的法律渊源构成的复杂性，也增加了不同法律渊源之间发生冲突的可能性。三是由于民族关系是以主体特性为标准对社会关系进行划分，而形成的一类独特的社会关系，只要有不同民族的参与，在政治、经济、文化和社会生活等各个领域就都存在民族关系，因此调整民族关系的法律必然存在于政治法（宪法）、民商法、经济法、社会法、刑法等部门法之中，由此也增加了不同部门法之间发生冲突的可能性。而宪法有关“各民族一律平等”“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”“各少数民族聚居的地方实行区域自治”“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”等原则的规定，则为有关部门解决此类冲突提供了相关依据。

从法理上讲，法律原则是法律规则存在的基础或本源，构成了立法者制定法律规则或者司法者处理疑难案件应当遵循的基本准则。立法部门在制定法律时，只要严格遵循宪法的原则要求，就能够在很大程度上防止法源冲突、部门法冲突的发生，或者为解决风俗习惯与法律的冲突提供必要的准则。即便是因为立法能力或者立法技术等原因，造成了法律规定之间的冲突，在法治实践中，也可以以宪法是最高法或者最高承认规则为依据，在遵循法律位阶要求的前提下，发挥合宪性审查机制的功能，消除不同规则之间存在的冲突。也正是在此意义上讲，宪法的有关规定为民族关系治理提供了基本的原则约束。

（三）宪法的规定为民族关系治理提供了系统的规则保障

为妥善处理各民族间的关系，实现宪法规定的民族关系治理要达成的价值目标，立法者根据宪法原则的要求，在充分考虑我国在历史演进中形成的大杂居、小聚居、交错杂居的各民族空间分布格局的背景下，在宪法中规定了两类宪法规则。一是在特定区域有效的规则，包括有关民族区域自治、民族乡和城市民族工作的规定。二是在全国范围有效的规则，包括有关坚持执政党领导民族工作、各级国家机关管理民族事务、促进各民族文化保护与社会融入、少数民族人大代表选举、公民承担维护国家统一和各民族团结的义务的规定等。

从总体上讲，这些规则为实现民族关系治理的法治化提供了较为系统的制度基础。具体而言，这些规则主要体现在宪法的以下规定之中：有关民族自治地方的行政区划、自治机关及其组成要求、自治机关的自治权和上级国家机关的帮助职责的规定；有关民族乡的规定；有关各少数民族都应当有适当名额的全国人大代表、全国人大应设立民族委员会的规定；有关国务院行使“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……民族事务”的规定；有关公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务的规定，等等。此外， 《民族区域自治法》 《选举法》 《立法法》等宪法性法律根据宪法规定，制定有更为详细的规定。

当然，从治理实效的角度讲，要充分发挥宪法规则在促进各民族共性生成与发展、引导各族人民铸牢中华民族共同体意识方面的功能，尚需处理好两个方面的关系。其一，民族关系治理的宪制基础与法治中国建设的宪制基础的关系。民族关系治理只是多民族国家建设需要解决的整体发展问题中的部分问题，因此，无论怎样强调民族关系治理的重要性，都必须将民族关系治理的宪制基础置于法治中国建设的宪制基础之下来解读，才能获得宪制意义上的正当基础，也才能充分发挥其宪制功能。其二，静态的法律规定与动态的族际交往形成的法律需求的关系。在各民族交错杂居现象越来越普遍的情况下，需要在全面把握民族关系治理的宪制结构的前提下，厘清不同制度的功能定位及其发展态势，同时采取相应措施提升其实施绩效。

综上可知，现行宪法为在中华民族多元一体格局下推进民族关系治理法治化提供了根本的价值遵循、原则约束和规则保障，全面贯彻实施宪法的相关规定，不仅是在宪法的指引下将民族关系治理纳入法治轨道的根本前提，也是通过法治方式促进各民族交往交流交融、引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的关键环节。

二、制约宪法有关民族关系治理规定全面实施的影响因素

（一）对民族关系治理应当遵循的宪法理念存在认知偏差

从宪法的规定来看，无论是在2018年宪法修改前将民族关系治理的目标确定为“维护和发展平等团结互助的社会主义民族关系”“促进全国各民族的共同繁荣”，还是2018年宪法修改将“实现中华民族伟大复兴”作为国家建设的战略目标确定下来，由此构建起一个由三层次目标构成的目的价值理念体系，都是从民族关系的视角和国家建设的战略高度来界定民族关系治理应当遵循的宪法价值理念的。但是，受制于理论界对民族关系存在不同界定的影响，在民族关系治理的宪法目标和宪法理念的解读上也出现了不同观点。

一般认为，民族关系是指各民族之间的相互关系。但也有学者认为，国家与民族自治地方的关系、国家与散杂居少数民族之间的关系也是民族关系的组成部分。同时以《宪法》第四条第一款规定的“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”为依据，将“保障各少数民族合法权益”确定为通过法治方式调整民族关系应当遵循的基本原则。然而，这种观点虽然可以彰显法律调整在保障少数民族合法权益方面的功能，但却遮蔽了推进民族关系治理法治化对维护和发展各民族平等团结互助和谐关系、实现各民族共同繁荣和中华民族伟大复兴的重要性。在此基础上，有人进一步提出，通过法律调整民族关系，其目的就是要保障少数民族权利，极大地降低了推进民族关系治理法治化的价值意蕴。

这种突出强调民族关系的法律调整在保障少数民族合法权益方面的功能和价值的主张，对相关理论研究与治理实践产生了较大影响。有人认为，实施民族区域自治，实质上就是要在统一的多民族国家内，保障少数民族在其聚居区享有当家作主、管理本民族内部事务的权利。但客观地讲，此类观点只是从居住在民族自治地方的某一民族的诉求是否得到满足的角度来解读民族区域自治的价值意蕴，遮蔽了民族自治地方的多民族性，以及由此而形成的民族合作的重要性。又如，为落实《宪法》第一百三十九条的规定，司法部门需要为不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人提供翻译，而理论与实务界也主要是从保障少数民族诉讼权利的视角来解读实施此类措施的正当性和必要性。但客观地讲，在此类情形下，不仅不通晓当地通用语言文字的诉讼参与人需要翻译，不通晓需要翻译的诉讼参与人所使用的语言文字的其他诉讼参与人也需要翻译。从这个角度讲，翻译的存在，是保证诉讼过程顺畅进行的根本前提，不仅保护了少数民族诉讼参与人的诉讼权利，也保护了其他诉讼参与人的诉讼权利。

由此看来，对同一原则或者规则的解读，由于遵循的法的价值理念约束的不同，所得出的结论也有所不同。而且，理论界将“保障各少数民族合法权益”确定为民族关系治理的基本原则，看似有明确的宪法依据，但也是断章取义、任意裁剪的结果。因为，《宪法》第四条第一款虽然有“国家保障各少数民族的合法的权利和利益”的规定，但完整的表述却是：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系……”从这一规范的内在逻辑来看，制宪者强调国家要保障各少数民族合法权益，其核心要义在于践行各民族平等的要求，进而达成“维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系”的目的。

从这个角度讲，通过法治方式促进民族交往交流交融，引导各族人民铸牢中华民族共同体意识，应遵循宪法确定的民族关系治理价值理念的约束，从民族关系视角解读有关法律规定。由此，才能准确把握法律规定的实质含义，推进法律的有效实施。当然，从法律实施实效的角度讲，各民族平等团结互助和谐关系的巩固、各民族共同繁荣和中华民族伟大复兴的实现，必然为少数民族权利的实现提供更好的保障。但这种更好的保障，不是政府通过法律给予的特别优待，而是各民族共同团结奋斗的结果。

（二）对民族关系治理应当遵循的宪法原则存在认知偏差

准确理解和实施《宪法》第四条有关调整各民族关系的原则的规定，是遵循依宪治国的要求，将民族关系纳入法治轨道的根本前提。但从当下的实践来看，理论界和实务界对《宪法》规定的民族平等、国家帮助、区域自治和多样化保护等基本原则的理解，与宪法规定的实质要求和制宪者的原意仍然存在一些偏差。总体而言，主要存在以下问题亟待加以深入研究和解决。

第一，没有厘清民族平等与各民族公民平等的关系。从治理的角度讲，没有民族间的平等，就不可能有民族间的团结互助，更不可能有各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展。同时，从民族关系治理应遵循的四大原则的关系来看，民族平等是根本原则和总原则，对其他原则的解读和实行，都要遵循民族平等的限定和约束。因此，对族际关系治理而言，准确理解民族平等的实质内涵和根本要求至关重要。当前存在的主要问题是，理论界普遍存在将民族平等与各民族公民平等相混淆的问题，没有处理好群体平等与个体平等的关系。由此导致实践中经常将为维护民族平等而制定的差别支持政策，解读为保障少数民族个体权利的特别对待措施，限制了此类政策的功能的有效发挥。例如，为解决民族自治地方人才队伍的培养和使用问题，《民族区域自治法》第二十二、二十三、六十七、七十一条规定，民族自治地方的自治机关、企业、事业单位在招收工作人员时，应当优先招录少数民族人员；高等学校和中等专业学校招收新生时，应当对少数民族考生适当放宽录取标准。但是，因法律条文没有对这些规定要解决的问题作出明确说明，致使理论研究者和实务工作者大都习惯于将其解释为保障少数民族成员的就业权和接受高等教育权的措施，导致获得政策支持者极少履行应承担的法律责任，制约了民族自治地方人才队伍的建设实效。

第二，对民族区域自治的内涵和功能的解释，与民族自治地方的多民族居住格局不符，限制了该制度在维护民族团结与合作方面的功能的充分发挥，制约了各民族交往交流交融。现行《宪法》中关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的规定，源自1954年《宪法》，与《共同纲领》作出的“各少数民族聚居的地区，实行民族的区域自治”的规定存在较大差异。1954年《宪法》之所以对《共同纲领》的规定作出修改，其根本原因是绝大多数少数民族聚居区事实上都是多民族杂居区，特定少数民族占当地人口的比例达不到实行“民族的区域自治”的要求。因此，1952年8月起，不再要求少数民族占当地人口的比例，因而导致实行“区域自治”的范围与建立“民族民主联合政府”的范围发生较大重叠。为此，1954 年《宪法》将《共同纲领》规定的“民族的区域自治”改为“区域自治”，同时废止了“民族民主联合政府”制度。改革后的“区域自治”，承担了“民族的区域自治”和“民族民主联合政府”的双重功能，既要保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，又要促进民族自治地方内部各民族的团结与合作。也正因为此，周恩来指出我国的民族区域自治“是民族自治与区域自治的正确结合”。2014年中央民族工作会议再次强调“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方”。但迄今为止，仍有人对此存在模糊认识，制约了民族区域自治功能的充分发挥。

第三，对上级国家机关履行帮助职责的前提和边界缺乏足够重视，使得一些政策措施的制定和实施偏离了区域或民族平等的要求，降低了国家帮助原则的实施绩效。事实上，《宪法》第四条第二款之所以规定“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展，”是因为各少数民族地区的经济和文化处于落后状态，如果不给予必要帮助，很难走出低水平均衡的恶性循环。因此，少数民族地区的经济和文化是否处于落后状态，就构成了国家履行帮助职责的前提和边界。这就要求有关国家机关必须从历史发展视角，看待和评价分布在不同区域且自然地理环境存在较大差异的各少数民族地区的经济和文化的变化，适时对相关政策措施进行必要的动态调整。但在实践中，有关政策制定者和实施者并没有很好地处理该问题。

第四，不适当地扩大为落实多样化保护原则而确立的法律变通的适用范围，制约了国家法在族际公民关系调整中的有效实施。由于各民族在历史发展中形成了各具特色的风俗习惯，为保障各民族间的平等和多样性，《宪法》第四条第四款规定“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由”，确立了多样化保护原则。为贯彻落实这一原则， 《民族区域自治法》 《民法通则》 《刑法》等法律赋予了民族自治地方人大或者辖有民族自治地方的省人大对一些法律的具体规定有进行变通的权力。从法理上讲，基于多样化保护原则要求进行的变通，只能在本民族范围内适用。在调整民族身份不同的公民间的关系时，应适用国家法律的规定。但在实践中仍然存在一些将变通规定的适用范围，扩展到解决民族身份不同的公民间的纠纷和矛盾之中的现象。由此又进一步导致一些民族的成员“在与其他民族的成员发生交往行为时，也要求其他民族的成员必须遵守本民族的风俗习惯，试图通过本民族的风俗习惯及其实施机制，来协调和处理与其他民族成员之间发生的纠纷和矛盾”，从而不仅限制了纠纷解决的公正性，也严重影响了一些民族的成员对国家法律的认知和认同，不利于促进各民族交往交流交融所必需的统一法律之治的形成、巩固和发展。

（三）对民族关系治理应当遵循的宪法规则存在认知偏差

准确理解和实施《宪法》规定的调整民族关系的规则，是遵循依宪治国的要求，将民族关系纳入法治轨道的关键。但从当下实践来看，仍然存在以下亟待深入研究和解决的问题。

第一，对有关规则的功能定位缺乏清晰认识。民族区域自治是我国民族政策的源头，对其他民族政策的制定和实施有着重大影响。在实践中，这种影响最为直接的体现就是由国家民委制定、国务院批准实施的《城市民族工作条例》和《民族乡工作条例》。这两部条例不仅延续了民族区域自治实践中形成的以保障少数民族特殊需求为核心的价值理念，为加强经济、教育、文化、医疗等事业建设而确立的一些具体的政策措施，也与《民族区域自治法》的规定大同小异。但从规则实施需要面对的客观条件来看，不仅民族自治地方与民族乡之间存在较大差异，城市与农村、民族自治地方与非民族自治地方之间也存在较大差异。而从发展的视角讲，在民族空间分布格局不断深化，呈现出大流动、大融居的新特点的背景下，《民族区域自治法》的有关规定也存在与民族空间居住格局变化不相适应的问题，有待修改完善。因循民族区域自治的实践经验制定的《城市民族工作条例》和《民族乡工作条例》，与族际关系治理实践的规则需求也存在较大差距，这是近年来城市民族工作主要依靠国家政策引导和规范的根本原因。为充分发挥宪法和法律的引导和规范功能，更好地开展城市及民族乡的民族工作，亟需对两个条例进行修改完善。

第二，对协商民主规则的重要性缺乏应有重视。为有效协调民族关系，我国自20世纪50年代初就开始实行了以协商民主为核心的公共决策制度。1984年《民族区域自治法》对此也作出了明确规定。为提升公共决策和立法的合理性，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调要“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”但迄今为止，有关地方国家机关对此仍缺乏应有重视，在地方立法中大都只是重复上位法规定。在最近一轮有关民族团结进步创建的地方立法中，也没有建构起开展协商民主决策的程序机制。这一状况的形成，既有理论界认为以一致同意为核心的协商民主过于理想化、难以实践的影响，也与将民族区域自治解释为保障少数民族自主管理本民族内部事务之权利的制度，致使实践中对协商民主的功能缺乏足够重视有关。

第三，民族自治地方人大是否有权对民法典的规定进行变通亟待明确。由于《民法典》没有对民族自治地方人大是否有权对民法典的规定进行变通作出明确规定，而《民法通则》等法律又被废止，在此情形下，《民法通则》等法律为落实宪法规定的多样化保护原则，授权民族自治地方人大对民事法律规定进行变通的规定，以及民族自治地方人大据此制定并生效的变通规定是否继续有效，就成为了族际关系治理亟待解决的重要问题。从法理上讲，《民法通则》等法律的授权规定属于旧的特别规定，《民法典》的规定属于新的一般规定。 《立法法》 第九十四条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”因此，民族自治地方人大能否对民法典的规定进行变通，还有待全国人大常委会作出裁决。

第四，宪法监督的功能没有得到充分发挥。自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度……加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”以来，全国人大常委会的备案审查工作已经取得实质进展。但实践中仍存在一些自治法规对不能变通的法律规定作出变通、违背平等要求对法律规定进行细化、超越法定权限为上级国家机关设定义务等问题。根据《立法法》第七十二条第二款、第七十五条第一款有关立法监督体制的规定，民族自治地方人大制定的自治法规需要接受批准与备案相结合的监督。需要反思的是，在双重监督的约束下，为什么仍存在自治法规违背宪法等上位法要求的问题，究竟是什么原因造成的？从外部视角看，之所以存在此类问题，至少有两个方面的原因：一是宪法权威在该领域还有欠缺，宪制的约束功能没有得到充分发挥。二是负有监督职责之人对宪法监督的意义缺乏足够认识，没有认真履行监督职责。

三、促进宪法有关民族关系治理规定全面实施的路径

（一）加强对宪法有关规定的解释

我国民族关系治理的宪制基础奠基于1949年《共同纲领》，成型于1954年《宪法》，完善于1982年《宪法》。但从1949年《共同纲领》的制定，到2018 年《宪法》的修正，我国经济社会发展取得了实质飞跃，各民族空间分布格局也发生了重大变化。从法理上讲，任何法律规定的生成都有其特定的语境，语境的改变必然引致法律规定之内涵的改变。但自《中华人民共和国宪法修正案》（2018年）将“实现中华民族伟大复兴”写入宪法序言，赋予民族关系治理更高的价值意蕴以来，全国人大及其常委会并未对宪法及宪法相关法中有关民族关系治理的规定进行过任何解释。

但由此并不能说明，既有规定已经能够满足以实现中华民族伟大复兴为价值引领的民族关系治理的需要。实践中存在的对维护民族平等的差别支持政策的误读和误用、对实施民族区域自治之目的和功能的片面解读、对国家履行帮助职责的前提和边界的忽视、对变通规定适用范围的不当扩展等制约宪法全面实施的问题之所以形成，在很大程度上都是由于没有准确理解宪法的规定造成的。例如，在实践中之所以形成将实施民族区域自治的目的片面地解释为保障少数民族管理本民族内部事务之权利的观点，既与宪法及宪法相关法没有明确规定实施该制度的目的有关，也与宪法有关条文使用“实行区域自治的民族”的概念有关。而立法者在制定1954年《宪法》 时，将《共同纲领》规定的“民族的区域自治”改为“区域自治”，但没有同时对“实行区域自治的民族”概念进行明确解释，则是导致前述观点形成的根本原因。又如，在实践中之所以存在将民族平等与各民族公民平等混同、对上级国家机关履行帮助职责的前提和边界缺乏必要认知的问题，其根源在于宪法规定或者宪法解释既没有对“民族平等”的含义予以必要解释，也没有对上级国家机关履行帮助职责的前提和边界作出明确说明。

上述问题有些可以在适用中运用法律解释技术和方法予以消解，但有些问题则只能通过法定的宪法解释方能解决。在前文分析中所得出的实施少数民族高等教育招生和就业优惠政策的目的是为了加强民族自治地方人才队伍建设，在多民族的背景下必须重视并发挥民族区域自治所具有的促进民族团结与合作的功能，少数民族地区经济和文化是否处于落后状态是国家履行帮助职责的前提和边界，为保护少数民族保持或者改革自己的风俗习惯的自由而制定的变通规定只能在本民族范围内适用等结论，都是运用法律解释技术和方法进行的推论。

但是，从法治实效的角度讲，如果每一项法律规定都需要经过复杂的推演、论证和解释，才能澄清其真实含义，不仅要耗费极大的法治成本，而且会增加法律滥用的风险，从而降低法治绩效。因此，为增强宪法有关民族关系治理规定的明确性，全国人大及其常委会有必要行使其享有的宪法解释权，对前述相关规定进行必要的解释和说明。

（二）强化对调整民族关系的法律规范体系的清理和审查

通过对宪法有关规定进行解释，提升有关民族关系治理规定的明确性，只是为通过法治方式引导各族人民铸牢中华民族共同体意识提供了一个静态的宪制基础。而要使纸面的宪法规定转化为行动中“活”的宪法，需要立法者、执法者、司法者乃至全体公民严格遵循宪法的规定而行动。其中尤为关键的是，立法者要严格遵循民族关系治理的宪制要求，开展相关立法工作，提升调整民族关系的法律规范体系的“内在道德”。

从现行立法监督体制的规定来看，能否达成这一目标，取决于宪法监督的功能能否得到充分发挥。为此，需要负有合宪性审查及批准或备案审查职责的部门，积极主动地对法律、法规或规章等规范性文件中存在的与宪法要求不符或者与宪法规定相抵触的具体规定，进行系统清理和逐项审查。在此基础上区分不同情形，作出直接撤销或修改相关违宪的规定，或者督促有关国家机关对与宪法规定不符的规定进行修改完善。

在民族关系治理的实践中，长期存在以下问题，都与宪法实施监督不力有关：一是城市民族工作条例和民族乡工作条例的规定与民族区域自治法的规定雷同，而且出台近三十年未修改。二是协商民主决策机制的制度化严重滞后。三是对《民法典》 的规定能否进行变通尚有待裁决。等等。

为从根本上解决上述问题，当前亟待加大清理和审查力度，系统解决法律规定的明确性、统一性和完备性缺乏等问题。由此，既可以提升调整民族关系的法律规范体系的品质，同时也能提高宪法在民族关系治理领域的权威性。由于有效促进各民族交往交流交融，是引导各族人民铸牢中华民族共同体意识的关键，而规范平权主体行为关系的法律主要源自民法规定，全国人大常委会有必要及时对民族自治地方人大能否对《民法典》的规定进行变通作出裁决。同时，适应于各民族大流动、大融居不断深化的客观需求，建议有关国家机关尽早对《民族区域自治法》 《城市民族工作条例》和《民族乡工作条例》等规范性文件进行修改完善，以便更好地满足促进各民族交往交流交融的需要。

（三）提升民族关系治理法治化理论研究的针对性和有效性

无论是加强对宪法相关规定的解释，还是强化调整民族关系的法律规范体系的清理、审查和完善，都离不开民族关系治理法治化理论和法治人才的支持。而在法治实践中，法律规定能否得到精准解读和有效实施，主要取决于相关工作人员是否具备解决复杂、疑难法律问题的相关知识和能力。

从族际关系治理实践的现状来看，理论与实务界对宪法有关民族关系治理规定之所以存在理解偏差，在很大程度上都是因为有关人员对民族关系治理法治化理论和调整民族关系的法律规范体系缺乏深入研读，既未系统了解有关法律规定的来龙去脉，又缺乏运用法律解释方法解读复杂和疑难问题的知识和能力，难以满足法治实践的需要。这也是中央强调要加强边疆地区、民族地区等相关领域的法治专门队伍建设的重要原因。

法治专门队伍的建设，离不开成熟理论的熏陶。但现有民族关系治理法治化理论研究成果不仅难以支撑培养法治人才队伍的实际需要，也难以满足法治建设实践的理论诉求。客观地讲，理论与实务界在对民族关系治理的价值体系、民族平等与各民族公民平等的关系、民族区域自治的内涵与功能、国家履行帮助职责的前提和边界、少数民族高等教育招生和就业优惠政策的规范目的等进行解读和运用时，形成的诸多认知偏差，大都与民族关系治理法治化理论研究的整体水平不高有关。

为解决民族关系治理法治化理论供给不足对实践的制约，当下有必要积聚法学、政治学、经济学、民族学、社会学等相关学科的优秀人才，组建专门负责民族关系治理法治化理论研究和人才培养的学术机构。在对民族关系治理实践中存在的不利于促进各民族交往交流交融、加强中华民族共同体建设、铸牢中华民族共同体意识的问题进行全面系统的调查研究的基础上，筛选出在理论和实践中存在较大争议、对民族关系治理存在重大影响的问题，进行有针对性的专门研究，才能更好地解决民族关系治理法治化理论的供给问题。在此基础上，运用这些最新成果对有关工作人员进行全面系统的知识培训，才能更好地解决该领域法治人才缺乏问题。