镇江市生活垃圾分类治理问题与对策研究

2022-10-31张燕

资源节约与环保 2022年9期

张燕

（镇江市高等专科学校江苏镇江 212028）

引言

伴随着加速推进的城镇化进程以及居民消费能力的提高，城市生活垃圾日益增多。2020 年全国城市生活垃圾清运量已达2.35 亿吨，相比2018 年的2.28 亿吨增长了3%。全国有2/3 的城市陷入“垃圾围城”的困境[1]。持续增长的垃圾如果处理不当，不仅会污染土壤和大气，还会对当地居民的身心健康造成影响。全面推行垃圾分类，能有效减少温室气体的排放，促进我国碳达峰碳中和战略的早日实现，全面推动社会绿色发展转型[2]。垃圾分类已成为城市治理的重要议题。

我国垃圾分类工作通过逐步启动试点城市有序推进。2000 年建设部将北京、上海、广州等8 个城市确定为全国第一批垃圾分类处理试点城市。2017 年出台的《生活垃圾分类制度实施方案》中，将生活垃圾分类试点扩大至全国46 个重点城市。2019 年在《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》中，又进一步提出到2025 年全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统的目标。通过“由点到面”城市垃圾分类试点工作推进，我国的垃圾分类在制度建设上取得了积极进展。试点城市暴露出的居民垃圾分类参与率低、垃圾减量化效果不佳等问题，让众多学者认识到生活垃圾分类本身并不是一项简单的工作，而是一项复杂的系统工程[3][4]。不同城市人口密度、发展阶段不同，在垃圾分类工作推进过程中面临的问题也不尽相同，因此需要因地制宜，积极探索适合本地垃圾分类治理办法。本文通过剖析镇江市垃圾分类存在的问题，提出垃圾分类管理的对策，以期对相关部门决策提供参考。

1 镇江市垃圾分类治理的背景

镇江位于江苏省西南部，是长三角地区的重要城市。根据镇江市统计年鉴显示，镇江市土地面积3840平方公里，包括有市区、丹阳市、扬中市和句容市。如图1 所示，2020 年镇江市总人口为269.25 万人，比2015 年的271.67 万人略有降低，但是生活垃圾清运量却呈现出上升态势。2020 年城市生活垃圾清运量为102.33 万吨，相比2015 年的78.89 万吨增长了29.71%。镇江市人口数量稳定，降低了城市垃圾分类管理的难度，但不断攀升的垃圾清运量，也意味着垃圾分类工作的严峻。

多年来镇江一直践行城市绿色发展之路，建设“精美镇江”。镇江政府2005 年发布《镇江生态市建设规划》，2009 年将建设“山水花园城市”作为城市的目标定位。镇江在生态环保上的努力获得了国家认可。2012 年镇江成为全国第二批低碳试点城市之一；2014年又成为首批国家生态文明先行示范区。因此，虽然镇江并不是试行垃圾分类的全国46 个重点城市之一，但由于历届市政府在低碳镇江、绿色发展上的高度重视，“生态立市”已成为共识，具备在全市范围内推广垃圾分类的条件。

2 镇江市生活垃圾治理现状分析

2.1 生活垃圾处理方式由填埋变为焚烧

2002 年时镇江市生活垃圾无害化处理率达100%，在全国处于领先水平。但此时生活垃圾处理还是传统的填埋方式。由于需要占用大量的土地资源，而且会对当地的水资源带来污染，填埋并不是垃圾处理的最优方式。在2008 年时，镇江市修编《镇江生态市建设规划纲要》，提出加快“生态镇江”的建设。2009年市政府对垃圾无害化方式进行了升级，实施生活垃圾焚烧发电特许经营项目，由原来的卫生填埋改为垃圾焚烧。目前，镇江共有生活垃圾焚烧发电厂3 座，生活垃圾无害化处理能力达3150 吨/日，超过全市每日生活垃圾产生量，是全省首个实现生活垃圾全量焚烧的城市。镇江市现有生活垃圾焚烧发电厂垃圾处理量如表1 所示。

表1 镇江市生活垃圾焚烧发电厂垃圾处理量表

2.2 已基本建成生活垃圾分类配套体系

为了贯彻《江苏省生活垃圾分类制度实施办法》，镇江在2018 年5 月编制《镇江市城乡生活垃圾分类和治理三年行动计划（2018-2020）》，从此加快了垃圾分类体系建设的步伐。

目前镇江已基本建成生活垃圾分类配套体系。在前端分类投放上，通过开展垃圾分类示范区创建、垃圾分类试点乡镇创建等一系列措施提高生活垃圾分类投放设施覆盖率。截至2021 年11 月全市建成垃圾分类亭265 座，建成7 个“三定一督”智能化垃圾分类示范小区[6]。已完成垃圾分类投放设施覆盖小区建设1076个，占居民小区总数的98%。在末端治理上，建设与垃圾分类相配套的生活垃圾焚烧、餐厨废弃物处理、建筑垃圾资源化利用厂等垃圾处理设施，基本满足分类的需要。

2.3 对餐厨废弃物的治理成效居于全省前列

镇江的餐厨废弃物治理成效显著。餐厨废弃物是城市生活垃圾的一种，是指除居民日常生活以外的食品加工、餐饮服务、集体供餐等活动中产生的食物残余和废弃食用油脂等废弃物。由于一些地方出现用餐厨废弃物提炼“地沟油”的事件，国务院在2010 年出台《关于地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》，江苏省政府在2011 年出台《江苏省餐厨废弃物管理办法》。镇江市政府快速响应国家和省政府的要求，在2012 年成立镇江市餐厨废弃物管理工作领导小组，加强对全市餐厨废弃物的管理。2014 年7 月，镇江市入选国家第四批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市。2016 年出台《镇江市区餐厨废弃物集中收运处置工作实施方案》。2017 年通过《镇江市餐厨废弃物处置规划》。在治理中创造性的采用政府同企业合作，打造“资本+专业化技术平台”协同合作平台方式。如和江苏泓润生物质能科技有限公司合作，以餐厨废弃物和污泥为原料，将镇江原来的垃圾填埋场改造成移动的园林景观[7]。目前全市餐厨废弃物日处理能力达到250 吨，餐厨废弃物及污泥协同处理项目被列为省2020 年度美丽宜居城市建设试点项目，技术水平及处理成效均居全省前列。镇江餐厨废弃物管理经验被湖北荆门、江西九江等地学习借鉴[8]。

3 镇江市生活垃圾分类存在的问题

3.1 垃圾分类宣传不全面

镇江在垃圾分类宣传上采取的是“示范先行”，如在京口区开展形式多样的宣传活动，完成省级垃圾分类达标小区54 个，分类设施投放覆盖率100%。虽然这些工作在京口区产生积极影响，但是并没出现扩散效应。就镇江市而言，整个城市的居民的垃圾分类意识依然不足，积极性也还远远不够。目前镇江居民垃圾分类的基本类别为有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾。2021 年5 月出台的《镇江市生活垃圾分类指导目录》对这三类垃圾进行了细化，但该政策并没有在居民中进行有效的传播。大多数居民家庭不明确或者不知晓，导致无法真正按政策实施。镇江目前的宣传方式不够全面，还停留在社区公告栏、向部分家庭发放垃圾宣传单等传统方式上。垃圾分类需要耗费居民一定的时间和精力，如果居民的垃圾分类知识的匮乏、分类意识不足，受传统习惯的影响，垃圾分类习惯很难养成。

3.2 未制定强制垃圾分类政策

国务院在2017 年出台的《生活垃圾分类制度实施方案》中要求在部分重点城市先行实施生活垃圾强制分类，鼓励各省选择具备条件的城市实施生活垃圾强制分类。镇江是非强制垃圾分类城市，因此会带来一些问题。首先，缺乏垃圾分类惩罚政策。在2018 年5月发布的《镇江市城乡生活垃圾分类和治理三年行动计划（2018-2020）》并未规定垃圾分类惩罚政策。同年9 月，镇江市人民政府出台《镇江市城市生活垃圾处理收费管理办法》中，认定城市生活垃圾处理费是行政事业性收费，对个人是按户计收的，每户每月五元。其次，生活垃圾的处理需要大量的资金支持，否则难以调动各利益方力量共同执行垃圾分类。目前，镇江政府在垃圾分类工作上投入了大量的资源和精力，但是企业、社区等其他利益相关体投入不够、缺乏积极性。政府在垃圾分类中既是管理者，也是执行者和监督者，这造成政府的管理成本高昂。居民垃圾分类习惯的养成不是一朝一夕的事情，如果垃圾分类单靠政府进行执行和监督，也缺乏可持续性。

3.3 智能化设施投放缺乏人性化设计

目前镇江政府委托第三方软件公司开发垃圾分类信息化监管平台，在主要小区都投放了智能化垃圾分类设施，走出了城市精细化管理的重要一步。虽然智能化垃圾分类设施在小区进行了投放，但由于缺乏人性化设计，使用率并不高。首先，大多数的智能化垃圾分类设施安装在小区的入口处，这使得在一些占地面积大的小区，智能垃圾分类设施实际服务人群非常有限。其次，虽然采取了“三定一督”政策，即对垃圾箱实行定时、定点、定人管理，但没有对这项工作的具体实施细则做明确规定。最后，智能化垃圾分类设置操作无人长期指导。如果家庭中是由老人承担垃圾分类和投放，老人在具体使用智能化垃圾分类设施时会存在操作困难。

4 镇江市生活垃圾分类存在问题的原因

镇江在生活垃圾上存在的种种问题，其背后原因主要是以下三点。

4.1 垃圾分类全产业链治理不足

垃圾分类工作是一项系统工程。一个完整的全产业链垃圾治理过程一般分为三个方面，即前端的源头分类、中端的二次精细分拣、末端的无害化处置及资源化利用[9]。镇江在垃圾治理过程的三个环节都需要进一步完善。首先，垃圾源头减量还远远不够。镇江城市人口数稳定，但城市垃圾清运量却在不断攀升的现实说明大多数居民在日常生活中并没有做到减少垃圾的产生量。社区没有充分发挥基层治理作用。即使是在建成的垃圾分类示范小区，由于缺乏长期的引导机制而导致居民垃圾分类行为缺乏长期性。其次，中端二次精细分拣不足。目前镇江在餐厨废弃物、建筑垃圾上实现全程有效管理，但这种精细分拣并没有拓展到“全品类”中。城市社区中存在一些“拾荒者”，会对高价值废弃物收集并卖到废品交易市场，间接完成精细分拣。但对一些低价值废弃物，因为默认没有“市场价值”，而被丢弃。最后，末端资源再循环不足。在末端无害化处置及资源利用上，镇江通过生活垃圾焚烧发电厂的建设，完成末端无害化处理。但是循环经济需要遵循再利用、再循环，显然镇江在废弃物经过加工处理后变成资源，并再次进入循环消费的工作并不完善。

4.2 垃圾分类责任不明，缺乏考核机制

目前镇江垃圾治理参与部门众多，但责任并不明确。2017 年镇江市人民政府办公室颁布的《关于建立镇江市城乡生活垃圾分类和治理工作联席会议制度的通知》，联席会议涉及约27 个单位和部门；2020 年《镇江市城市生活垃圾分类收集和处置实施方案》则是由镇江市城管局、环保局、经贸委、公安局、供销社、镇江工商局六个部门共同制定。这些文件虽然确定城管局作为主要负责生活垃圾分类工作的规划、指导、检查、督促和协调的部门，但并未确定城管局对其他部门在垃圾分类工作上的考核权力。其他部门的责任也多是常规性任务，真正涉及垃圾分类的并不多，且非强制。垃圾分类责任不明、考核机制缺乏导致了垃圾分类陷入“运动”式的怪圈，一些需要长期投入的工作被忽视。

4.3 垃圾分类政策重视硬目标，轻软目标

镇江在制定《镇江市城乡生活垃圾分类和治理三年行动计划（2018－2020）》后，在垃圾分类上取得的成绩集中在硬件投入上，比如垃圾焚烧电厂的建设、固定式垃圾房实施的建设和改造、垃圾分类运输车辆的配置等等。从政策制定上看制度保障等“软”目标的制定略显不足。没有制定垃圾分类考核评分方法；在开展垃圾分类示范区创建时未对示范区的建设标准、运营机制等做细化；对居民垃圾分类的奖惩制度设计也趋于表面和疏于维护。政策软目标的不足一定程度上会影响政策的实施效果。如镇江一些社区的智能化垃圾分类设施因维护不足，出现设施里的供居民积分兑换的饮料在阳光照射下产生变色的情况。

5 完善镇江市生活垃圾分类对策建议

5.1 健全法律法规，“点”和“面”结合

镇江垃圾分类政策的出台基本是对江苏省政策的回应或者细化。要在垃圾分类工作上争优创优，需要针对镇江市的居民特点，进一步在顶层设计上完善垃圾分类的法律法规，保障各项政策的执行。法律法规在制定时不能走“一刀切”，应结合本地区垃圾设施情况和垃圾组成，形成分区域的垃圾分类目标和重点，分区域细化对垃圾示范区的的建设和考核标准。在垃圾分类资金使用、管理考核、监督机制上健全法律法规。真正发挥镇江市机关部门的带头作用，将垃圾分类作为新风尚，在人群中达到“点”到“面”的扩散。垃圾分类示范社区建成后，非示范社区应加强学习，达到在社区中的“点”到“面”的扩散。

5.2 加强垃圾分类的宣传教育

通过宣传和教育可以使居民认识到垃圾分类的重要性，了解相关的政策规定，提高垃圾回收率。深入宣传垃圾分类，需要采取多样化的宣传方式。

首先，宣传要细致化。在上海，垃圾分类宣传方式有发放宣传册、拉横幅、入户讲解、社区公告栏、社区开会培训、志愿者现场指导、网络公共平台等。在苏州则开发有当地的垃圾分类APP。镇江需要加快学习先进国家和城市的经验，探索本地宣传方式。如，给每家每户提供设备的垃圾分类宣传手册，方便家庭查找对应的信息。

在目前的网格化管理平台中，设定专人对居民的垃圾分类问题进行答疑，及时宣传政府的政策。由于各地目前对于垃圾分类的方式并不统一，镇江市政府可以根据最新发布的《镇江市生活垃圾分类管理办法》的内容，开发镇江市垃圾分类APP，提供进行二维码和名称查询对应垃圾分类类别、基于地理位置查询最近的智能化垃圾分类设施等服务。通过细致化的宣传，解决居民垃圾分类时遇到的难题，为居民提供比较简单易操作的垃圾分类方式。

其次，宣传要全面化。覆盖的人群要全面，不但有党员也有非党员，不但有学生也要有老人。对学生群体，可以在校园中开展各项竞赛，定期组织垃圾分类讲座。对年轻人，可以在企业中开展各项宣传活动。对老年人，则要依托社区开展。

5.3 建立政府、企业、社区协同治理

协同治理是由协同学理论和治理理论衍生而来，主张实现协同效应和整体效应，将复杂的结构简单化，整合资源形成合力，从而实现既定目标[10]。对照镇江的垃圾分类发展，政府一直在其中起到了主导和关键的作用。借鉴先进地区的经验，后续可以充分调动企业、社区等，同政府一起进行良性互动，形成协同治理格局。协同治理的关键在于明确各责任主体的权利和责任。政府需要出台适合的法律规定、进行信息披露、给予其他参与者必要的经济补贴、技术支持等。企业在生产过程中采用先进技术尽量避免废弃物的产生，在经营过程中实行“生产者负责”制，即自行收集、运输或委托具备许可资质的单位进行再生利用和处理，并根据废弃物类型和数量支付相应费用[11]。社区需要发挥宣传和监督的作用。社区组织人员指导居民进行“定时定点”投放，引导居民熟练操作智能化垃圾分类设施。社区还应收集居民对垃圾分类的意见建议并如实向政府部门反映。

5.4 精心设计激励和惩罚机制

激励和惩罚机制并不适宜一刀切，应该因地制宜，其采取形式应该进行精心设计。社区通过调查可以明确小区的居民年龄结构、学历结构，从而确定开展的激励是以物质为主还是精神为主。对于物质激励为主的小区，要了解绿色账户中设置哪些商品更受欢迎。绿色账户中垃圾分类积分不能太难获得，退换商品操作也应简单方便。对于精神激励为主的小区，可以采用颁发环保奖章、评比环保家庭的方式进行。

目前镇江居民还是以激励为主，惩罚机制并没有开始。一旦镇江开始进行垃圾分类试点，政府颁布了垃圾分类强制要求，社区和个人就需要建立监督机制，对乱扔垃圾的个人进行教育和惩罚。镇江市政府需要充分考虑生活垃圾收费在初期时遇到的阻力，选择合适的垃圾分类计费方式。