小城镇社区微治理的运行机制与治理效果——基于浙北C镇的实证研究

□李爱爽

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这为新时期我国城乡社区治理实践指明了发展方向。改革开放以来，我国城市基层社会管理体制经历了从单位制到社区制的变迁。新时代背景下，城乡社区作为社会治理的基本单元，是基层治理的重要场域。伴随着城镇化的快速发展，我国城乡社区正经历着一场深刻的变革。大量失地农民、流动人口涌入城镇，城镇社区的人口结构、需求结构以及利益结构的复杂性已经超越了既有社区治理模式所能发挥作用的极限状态。为适应新形势的需要，基层政府在社区治理领域做出了许多积极探索。近年来，微治理作为城乡社区治理模式的实践创新，逐渐进入更多决策者的视野。

所谓微治理，是指以微观公共领域的居民需求为出发点，以小范围的社区空间为治理单元，通过灵活多样的小微载体和平台，构建多元主体共同参与社区治理的机制，形成政府管理与基层自治的有序衔接和良性互动，从而实现社区治理精细化、差异化和高效化的一种新型治理模式。

目前学界关于微治理的研究主要有以下两条路径：一是从西方经典理论出发，对微治理的有效性、运行实质和治理技术等进行分析。有学者以集体行动理论为视角，认为微自治之所以比传统的基层自治更为有效，其关键在于微自治的实践特征符合小团体理论和选择性激励理论。有学者从西方赋权增能理论出发，对社区微治理的赋权过程进行解读，认为微治理中的制度赋权、社区赋权和技术增能机制能够改善社区的权力结构和资源供给方式。也有学者以开放空间技术理论为视角，探讨社区治理的微治理路径。二是从中国基层治理经验出发，对微治理的结构特征、运作基础和实践机制等进行理论化的总结与提炼。有学者以成都市成华区的微治理实践为例，分析了城市社区微治理的结构特征，并考察了小微型治理结构对社区人际交往模式的影响和塑造。有学者基于湖北省秭归县的田野调研，认为基层小微治理的运行基础包括国家的资源投入、村庄的利益密度和村庄内部的社会资本。也有学者基于全国多地农村的调研经验，分析了村组治理的功能定位和运作机理，并对乡村微自治理论进行了批判性反思。

前述研究对于理解微治理具有重要的启发意义，但仍存在明显不足。第一，就研究对象而言，已有研究主要侧重于城市社区和农村社区的微治理，但对于小城镇社区的微治理缺乏关注。小城镇是我国城镇体系的基础和新型城镇化建设的重点。作为连接大中城市和农村的桥梁，小城镇既与周围农村和城市保持着必要联系，又具有自身的独特性。在城镇化进程中，小城镇发挥着人口“蓄水池”的重要作用，同时也面临着一系列治理难题，其社区治理问题应当引起足够重视。第二，就研究进路而言，不少研究具有理论先行的特点，但照搬抽象的西方理论来解释具有独特性、丰富性与区域非均衡性的中国基层治理实践，容易造成理论对实践逻辑的遮蔽，并使其研究更具有检验西方理论解释力的客体意义，而缺乏学术研究的主体性。第三，就研究视角而言，微治理是在具体的社区语境下展开的，但已有研究对微治理的实施基础及条件关注不够，未能对微治理进行语境化的理解和解释，与此同时，已有研究对微治理的运行机制、治理效果及适用空间缺乏系统性分析和探讨。

基于此，本文的分析框架是：首先，从社区群体结构与空间结构两个角度，分析小城镇社区的社会特性，其构成了小城镇社区微治理的实施基础；其次，从治理单元和治理主体两个向度，探究小城镇社区微治理的运行机制；再次，对小城镇社区微治理的治理效果进行考察；最后，对小城镇社区微治理实践所反映的政党、政府、市场与社会在基层治理过程中的复杂互动关系进行理论梳理和解读。

本文所关注的小城镇，指的是我国自20 世纪80 年代以来出现的新型小城镇。一方面，小城镇不同于传统市镇，因为它已突破了过去只作为农副产品贸易场地的性质；同时，小城镇具有明显的过渡性特征，它虽已脱离了乡村社区的性质，但还未完成城市化的过程。在城镇化进程中，我国逐步确立了“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的新型城镇化道路”的思路。就空间地域而言，小城镇主要包括我国建制镇辖区内的非乡村地域，小城镇社区则是指建制镇辖区内位于镇区的社区。作为费孝通先生“小城镇，大问题”在新形势下的拓展性研究，本文以田野调研为基础，采用深度访谈和参与式观察的方法，所使用的经验材料来自笔者及所在研究团队于2020年8月在浙北T市C镇开展的实地调研。

二、小城镇社区微治理的实施基础

改革开放以来，随着单位制的解体、城镇住房体制改革的实施以及城镇化的发展，小城镇社会发生了结构性的变迁。从社区层面来看，一方面，社区群体结构日益复杂化。这既增加了社区内部的矛盾纠纷，也加剧了社区治理对象和治理事务的复杂化程度。另一方面，社区空间结构不断分化。空间既是生活的前提和载体，也是治理展开的物理基础，它从根本上制约治理主体和治理机制，影响治理过程与治理效能。理解微治理的运行机制与治理效果，需要将微治理放回社区，从社区群体结构与空间结构的角度考察小城镇社区的社会特性。这些特性构成了小城镇社区微治理的实施基础。

（一）社区群体结构的复杂化

与周围的农村社区相比，小城镇社区居民的构成极为复杂，并呈现出明显的异质性特征。以C镇Y 社区为例，社区居民主要由以下四类群体构成：

第一，户籍地在社区且常年居住在社区，即“户在人也在”的群体。这类群体主要是C 镇Y 社区的原住民，他们绝大多数居住在20世纪80年代建成的单位房，即如今的老旧小区，并以55岁以上的老年居民为主体。伴随着城镇化的发展，年轻一代搬出父母的单位房，到上海、杭州、嘉兴等大中城市买房定居，父母仍留在小城镇居住和生活。尽管老年居民在退休后能获得相应的物质生活保障并拥有充裕的闲暇时间，但由于代际之间居住空间的分离，小城镇社区中老旧小区的空巢现象也极为普遍。

第二，户籍地在社区但常年在外居住，即“户在人不在”的群体。这类群体主要是C镇Y社区的富裕阶层，并以20世纪70年代以后出生的居民为主力军。通常，年轻一代到大中城市工作和居住，老一辈则留在小城镇度过自己的晚年生活；也有少数情况，老一辈跟随子女到城市生活，他们在镇上的老房子则处于空置或出租状态。虽然这类群体常年在外居住，但由于其户籍尚未迁出，因此仍是社区管理的对象。

第三，户籍地不在社区但居住在社区，即“人在户不在”的外来流动人口。在C 镇Y 社区，外来流动人口占社区总人口的一半以上。根据流出地的不同，这类群体又可分为两种类型。一类是从镇周围农村流入小城镇的进城务工人员，他们因务工、经商或子女教育的需要而成为Y 社区相对常住的租房或购房群体。对于他们而言，进城不一定直接以大中城市为目标，从农村到小城镇的就近流动具有多重优势：既能获得较为可观的工作收入，又能让子女享受相对优质的教育资源，还能避免长时间与家人和家乡的分离。但与此同时，由于保留农村户籍可以享受集体经济分红，因此他们在流入小城镇以后并未将户籍从农村迁出。可以说，“就近流动，流而不迁”是当地农民综合考虑成本和收益后的理性选择。另一类是从我国中西部地区到位于东部沿海地区的C 镇务工经商的人员，他们基于工作需要而成为C镇Y社区相对常住的租房或购房群体。在当地，相对常住的外来流动人口被称为“新居民”，而非“乡下人”或“外地人”。

第四，社区辖区范围内拆迁安置小区的失地农民。基于工业化和城镇化发展的需要，C镇下辖的部分农村涉及征地拆迁。政府对失地农民的安置主要采取建设拆迁安置小区的方式。小城镇因其地价相对低廉，而成为政府建设安置小区的首选区域。尽管被安置农民经历了由“拆”到“迁”的过程，其居住空间完成了由农村到小城镇社区的转移，但他们并未完全融入小城镇社区的生活。一方面，被安置农民的户籍还在农村，他们的主要社会关系也在农村。他们与农村集体之间的经济关联和利益纽带仍然存在，凡是涉及户籍的事务，他们还是会找村干部办理。而当社区干部对他们进行属地管理时，他们的积极性和配合度极低。另一方面，被安置农民虽然居住在小城镇社区，但仍保留着原来的生活方式和习惯，例如，在草坪里种菜、在门前推放杂物、在路口停车，等等。被安置农民与小城镇原住民之间生活方式及习惯的差异，导致他们之间的摩擦和纠纷频繁发生，而社区干部又缺乏化解此类纠纷的权威、精力和动力。随着纠纷的不断累积，居民个体与个体之间的矛盾纠纷逐渐演变为拆迁安置小区与其周围其他小区之间的利益冲突。

从总体上看，小城镇社区居民的构成极为复杂，同时，社区利益结构也呈现出明显的碎片化特征。在同一社区中，导致利益结构碎片化的机制具有多样性，例如，因户籍不同而产生的利益差异，因身份、阶层的不同而产生的利益差异，因房屋产权不同而造成的利益差异，因入住小区的原因不同（购房、租房、拆迁安置）而产生的差异，等等。与此同时，由于人口的流入与流出，人户分离的趋势明显，社区对于户籍人口和常住人口的管理服务难度日益增大。原有社区治理模式已经难以适应现阶段小城镇社区的治理需求。

（二）社区空间结构的分化

小城镇社区空间结构的分化，在微观上表现为居住小区类型的分化。这种分化主要包括两个方面，一是老旧小区与新建商品房小区的分化，二是不同商品房小区之间在档次层级上的分化。

对小城镇小区类型分化的准确把握，既需要考察其背后的体制改革与社会转型，也要关注相比较大中城市而言，小城镇小区类型分化的特点。老旧小区主要是国家单位制改革以前由政府、单位出资建设的居住区。自20世纪90年代以来，我国城镇住房体制发生了根本性变革。1998年，国务院发布文件明确规定全国城镇停止福利分配住房，并开始推行将单位公房以较低价格卖给单位职工的政策。这一时期，单位房改是城镇居民拥有住房的主要渠道。2000 年以后，房地产市场化有了飞跃式发展，新建商品房小区开始在全国范围内迅速兴起并呈现繁荣发展态势。不过，与大中城市相比，小城镇的房地产发展水平、规模和速度还稍显逊色。以C 镇Y 社区为例，相比较新建商品房小区而言，老旧小区在数量上仍占绝对优势。与此同时，在住房市场化背景下，人们付出同样的货币量，就可以住进同一商品房小区。但由于购房主体收入状况及购买能力的差异，新建商品房小区内部也产生了高档小区与普通小区的分化。

小区类型的分化带来的是物业供给状况及小区治理模式的差异化。尽管我国已经建立起市场化的物业发展模式，而且物业公司涵盖保洁、停车、绿化、亮化、监控安保、设施维修、秩序维护等多项事务，但从调研来看，在小城镇，并非所有类型的小区都有物业公司。

首先，最为典型的，老旧小区普遍没有物业公司，其物业管理服务由政府兜底。在实践中，老旧小区的物业管理服务主要依靠社区两委向镇政府协调资源。物业公司在老旧小区的缺位，主要基于两方面原因。一方面，从老旧小区居民的角度来讲，他们的年龄普遍偏大，并已习惯了过去由单位统一管理服务的做法。他们不仅在观念和行动层面不适应市场型的物业管理方式，而且在经济层面也无法承担或不愿承担市场上的物业管理费用。另一方面，对于物业公司而言，老旧小区缺乏充足的盈利空间。一是老旧小区的物业费收取是个难题，这是物业公司普遍不愿进驻老旧小区的直接原因；二是老旧小区大多属于开放式小区，公共空间狭小，基础设施缺乏，例如没有停车位等，导致物业管理的难度较大；三是老旧小区建造时间久远，房屋及基础设施的失修问题严重，要解决维修问题，就要投入大量的维修费用。但与新建商品房小区不同，老旧小区并没有公共维修基金，再加上老旧小区物业费收取标准低且收取难度大，物业公司缺乏为其承担较高维修成本的动力和能力。

其次，新建商品房小区内部在档次层级上产生了分化，高档小区与普通小区的物业供给状况也形成强烈反差。在小城镇，只有那些为数不多的高档小区能在市场上找到相对优质的物业公司。这主要是因为，物业公司作为市场化主体，有其自身的目标和行动逻辑。具体而言，物业公司旨在通过提供有偿物业服务来实现盈利的目标，其最主要的动机和行动逻辑是“成本—收益”考量。为了最大限度地获得利润，物业公司希望进驻条件好的商品房小区。高档小区的条件优越，具备充足的盈利空间，因此物业公司之间的竞争非常激烈。从物业公司的角度来看，第一，高档小区的业主大多是高收入群体，例如私营企业主、个体工商户等，他们普遍能接受与优质物业服务相对应的物业价格；第二，高档小区的体量较大，物业公司在收取更多物业费的同时，也能节约管理成本；第三，高档小区在空间格局上都是封闭式的，公共空间多元，基层设施完备，便于进行物业管理。在市场的双向选择过程中，优质的物业公司往往对接高档商品房小区。实际上，这类物业公司不仅追求短期的经济效益，而且注重品牌价值的打造和提升，以期在市场上赢得更为广阔的业务空间。因此，它们普遍能长期为小区业主提供较为优质的物业服务，甚至愿意承担因设施维修等问题造成的暂时亏损。

与高档小区形成鲜明对比，普通小区只能对接中小型物业公司，这些物业公司不仅管理服务水平参差不齐，而且普遍缺乏长远的预期。在日常管理服务中，小区业主和物业公司之间经常因为服务质量、收费标准等问题引发难以调和的矛盾冲突，进而导致物业公司退出。而这些小区要找到合适的物业公司，必然需要耗费一定的组织成本、协商成本和时间成本。在此期间，小区将处于无物业公司管理的尴尬境地。遗憾的是，一些小区即便经历过多次物业公司更替，也并未有效缓解物业供给与业主需求之间的张力。

关键在于，物业公司不仅为小区业主提供专业化的物业服务，而且能承接大量的治理性任务。作为市场化的治理主体，物业公司能在很大程度上减轻基层政府和社区的治理负担。但在小城镇，只有那些为数不多的高档商品房小区能凭借自身优势在市场上找到相对优质的物业公司，而在数量上占绝对优势的老旧小区和普通商品房小区却处于无物业公司管理或低质量物业供给的窘境。在市场缺位的情况下，政府只能站出来兜底，为小区居民提供最基本的物业服务，例如垃圾清运；房屋及基础设施维修等问题，只能由小区居民向社区干部反映，再由社区干部向镇政府争取资源来解决；而矛盾纠纷化解等治理问题，则由社区干部出面解决，或由社区干部上报镇政府解决。在小城镇，市场化主体在小区物业管理中的缺位现象十分普遍。在这种情况下，基层政府和社区就要承担极为繁重复杂的治理任务。

三、小城镇社区微治理的运行机制

社区群体结构的复杂化与社区空间结构的分化，不仅给基层政府和社区带来巨大的治理压力，也对社区治理的精细化程度提出了更高要求。在此背景下，C镇开始探索“微网格微治理”这一新型治理模式。在C 镇，“微网格微治理”的实施，最初是为了弥补社区在新冠肺炎疫情防控中暴露出来的治理短板，例如人力资源匮乏等。在疫情防控期间，“微网格微治理”显著减轻了基层政府和社区两委的工作负担，降低了社区治理成本，提升了社区治理绩效。由于“微网格微治理”在社区疫情防控中取得了积极成效，同时，它与创新基层社会治理、推进社会治理精细化等当下的政策话语相契合，C镇党委政府决定将“微网格微治理”在全镇范围内进行推广，并将其适用范围从疫情防控扩展至整个社区治理领域。目前，C 镇“微网格微治理”已从应急状态下的治理模式转变为常态化的社区治理机制。

作为社区微治理的典范，C镇“微网格微治理”的具体做法是：首先，基于既有的网格化管理体系，按照区域性、整体性和适度性的原则，将社区网格合理划分成若干个微网格，构建“镇—社区—网格—微网格—户”五级联户网络。其次，在微网格内设置微网格工作室。每个微网格工作室设一名微网格长，并配备若干名微网格员。目前，全镇共划分855 个微网格，共配备2298 名微网格员。在治理实践中，社区微治理的运行机制主要表现为两个方面，一是治理单元的进一步细化下沉，二是党政力量的有效介入。

（一）治理单元的进一步细化下沉

治理单元的进一步细化下沉，这是相比较既有的网格化管理模式而言的。网格化管理作为一种依靠信息技术实现精细化治理的制度创新，目前在我国城乡社区已呈现大规模应用，并从一开始解决社会管理和治安问题逐渐延伸到提供公共服务。然而，随着社会急剧转型和城镇化快速发展，小城镇社区的治理对象和治理事务日渐复杂，网格化管理的局限性也不断凸显。

一方面，治理供给与居民需求之间出现结构性失衡。网格化管理虽擅长对社区管理中部件和事件的发现与处理，但难以对网格单元内社区居民多样化、差异化、个性化的社区治理与服务需求进行有效识别和回应。在大多数城镇社区，网格单元的划分通常按照统一的行政区划和地理标准，却很少关注区域的历史传统、经济发展状况、人口结构等社会因素，其忽视了治理区域及治理对象的内部差异性。另一方面，社区自治空间受到挤压。网格化管理作为国家为解决基层社会治理的组织困境，以行政嵌入的方式自上而下推动构建的一种组织模式，可能造成行政消解自治的局面。从调研来看，网格化管理将社区居委会工作人员纳入网格单元中使其成为社区公共服务的供给主体，使大量的社区公共事务借助网格再次转嫁给基层社区，挤占了社区居委会的自治空间，导致社区行政化更加明显。总的来看，网格化管理难以有效回应小城镇社区日益增长的精细化与差异化治理需求，也未能实现政府治理与基层自治的良性互动。

微治理的实施，并非对网格化管理的替代，而是在网格化管理模式正常运行的基础之上，弥补其在治理实践中所显现的不足。在治理单元上，微治理以小区、院落、楼栋等微观层次上的居住空间为基本单元。与相对粗线条的社区网格相比，微网格作为下辖于社区之内更为微小精细的治理单元，在社区治理实践中具有多重优势。

首先，微网格将地域边界局限在小区、院落、楼栋等居民于日常生活中能够发生互动的范围之内，为成员之间直接面对面的接触和交往提供了空间条件。在微网格区域内，居民之间的日常互动较为频繁，社会关系的熟悉化程度较高，这又为微网格成员通过民主协商、自我管理和自我服务来解决多样化需求奠定了空间基础。可以说，微网格在空间单元上具有三重结构，即在微物理单元的基础上又形成了微社会单元和微自治单元。其次，微网格成员彼此间的利益关联度和同质性程度较高，他们基于共同产权和共同利益的激励，有着更为相似的社区治理和公共服务需求，加之成员数量有限，他们对于共同合作价值的体验感更强，这样一来，他们组织起来采取集体行动的可能性也就更大。正如奥尔森所指出，与大集团相比，小集团能够更好地增进其共同利益。总体而言，治理单元的进一步细化和下沉，为小范围社区居民群众组织起来奠定了空间基础。

（二）党政力量的有效介入和推动

在社区群体结构复杂化与空间结构分化背景下，即使已经划分了微型的治理单元，但如果没有外部力量的有效介入和推动，直接让单元网格范围内的社区居民自发组织起来采取集体行动，仍然是一种理想状态。也就是说，微治理并非单纯按照奥尔森的小团体理论，设置规模较小的治理单元就能够运转起来。治理单元的进一步细化下沉，仅仅是微治理展开的基础和前提。从现实经验来看，微治理的顺利启动和良性运转，离不开党政力量的有效介入和推动。

这一局面的出现，取决于当代中国基层治理体系中关键性的结构性因素，即以党为核心所构建的党政治理结构。首先，在功能定位上，党在基层治理体系中居于核心领导地位。在社会治理现代化背景下，推动城乡社区治理创新，既是地方政府的工作任务，也是党政事务的重要内容。其次，在内部结构上，党和政府体系并非独自运行、各成一系，而是在党的集中统一领导下，形成了统筹协同的党政结构。党政结构的弹性空间，使得当代中国治理体制机制具有很强的包容性和适应性，并衍生出优异的治理效能。同时，在具体的治理情境中，党和政府往往是联合行动体。党委和政府以职能分工的方式深度嵌入治理体系，以治理事务为导向进行互动整合，并生成一种统合型的治理逻辑。

以C镇的社区微治理实践为例，党政力量的有效介入和推动主要体现为以下三个方面。

第一，组织动员。组织动员包括两个层面，一是党组织的内部动员，二是对居民群众的动员。首先，C 镇党委将“微网格微治理”的实施以政治任务的形式向社区党支部传达部署，再由社区党支部动员社区党员参与微治理实践。党内动员的基本结构是“乡镇党委—社区党支部”，工作任务和政治压力的传输图式是“乡镇党委—社区党支部—党员”。在具体经验层面，C 镇通过深化党员中心户联户和基层社会治理两项工作机制，发动党员中心户担任微网格长和微网格员，参与微网格管理和组团式服务，从而激活党员的身份意识和治理功能。目前，党员是微网格员队伍的主要力量。截至2020 年8 月，C 镇Y 社区共有215名微网格员，其中党员占总人数的2/3 以上。其次，党员群体通过广泛的群众动员，将居民群众带进微治理实践的具体过程，充分发挥党的群众路线在社区治理创新中的积极作用。具体而言，一是通过党员的宣传、带动和示范，发动退休老干部、原居民小组长和楼栋长、热心群众等社区精英担任微网格长和微网格员，不断巩固和壮大微网格员队伍。二是通过实施常态化的党员联户工作机制，丰富民意诉求的表达渠道，精准识别和及时回应居民群众多样化的社区治理和公共服务需求。

第二，规则供给。首先，C 镇党委政府通过制定政策文件，明确微网格长和微网格员的工作职责。其内容主要包括：微网格长要利用“位置近、情况清”的优势，每月至少走访两次联系户家庭，每月向社区上报收集到的信息，及时回应社区居民诉求。微网格长应履行“五报”的工作职责，即违法违纪马上报、发现隐患及时报、人员增减动态报、房屋出租准确报、其他事项定时报，同时发挥“六员”的作用，即政策宣传员、民意收集员、红色代办员、矛盾调解员、示范带动员和文明监督员。每位微网格员联系5—20 户家庭，通过日常联系、定期走访、及时答复的方式，全面掌握社情民意。其次，C 镇党委政府从微治理实践中提炼出“四个一”工作法并将其在全镇微网格长和微网格员中推行：“一个本”，即一本用于记录联系户家庭情况的笔记本，做到底数清、情况明；“一个群”，即集合了微网格内所联系家庭户的微信群，便于沟通交流；“一片心”，即微网格长和微网格员为居民群众服务的真心、热心、耐心及责任心；“一份情”，即通过联系服务群众，收获邻里和睦的温情，进一步密切党群关系。这些治理规则体现了在新的时代背景下贯彻群众路线与推进社区治理的有机融合，是群众工作方法在社区治理实践中的具体运用。

第三，培育和发展社区社会组织。以C镇Y社区的好阿姨队伍为例。好阿姨队伍是由社区党支部牵头成立，以社区党员、社区妇联执委和社区热心阿姨为主体组建的志愿服务组织，目前共有成员20 余名，由一位阿姨担任队长。好阿姨队伍采用“党建带妇联”的工作模式，积极参与社区便民志愿服务、邻里纠纷调解以及社区平安建设等相关工作。其工作目标是，做到问题不累积、矛盾不激化，将居民群众的需求答复在一线，将矛盾纠纷化解在一线。从调研来看，好阿姨队伍以55 岁以上、常住在社区、热心的退休阿姨为主力军，这些阿姨关心社区事务，具备丰富的社会经验，熟悉社区的具体情况，拥有充裕的空闲时间，的确是社区治理中的宝贵资源。在社区党支部的组织和引导下，好阿姨队伍不断发展壮大，并在社区治理中发挥着多重作用。她们既是社区志愿服务的提供者，也是社区矛盾纠纷的化解能手，还是社区文化活动的活跃分子。除了好阿姨队伍，Y社区比较活跃的社会组织还包括社区老年协会、社区邻里和谐互助队、社区乡贤参事会、社区道德评判团、社区法律服务团、社区儿童妇女维权站，等等。在社区治理实践中，社区社会组织是微网格员队伍及时有效回应社区居民多样化需求的有力助手。

综上所述，社区微治理之所以能够顺利启动和良性运转，党政力量的有效介入和推动起到了关键性作用。首先，通过党内动员，发动社区党员参与微治理实践，有助于激活党员的身份意识和治理功能，促使其将抽象的政治觉悟转化为具体治理过程中的行动能力。其次，通过广泛的群众动员，将社区居民群众带进微治理实践的具体过程，使居民群众不再是社区治理的旁观者，而是成为社区治理的能动主体，社区自治从而得到激活。再次，通过制定规则，明确微网格长与微网格员的工作职责和具体工作方法，在很大程度上避免了微治理的开展流于空洞和形式。最后，通过培育和发展社区社会组织，将零星和分散存在的社区民间精英组织起来，有效调动和整合了社区内生治理资源，从而推动微治理实践。

四、小城镇社区微治理的治理效果

微治理在具体的社会语境下生成和运行，并由特定的治理主体推动和实施。微治理的有效性并非抽象的西方经典理论所能解读或者解释，而是由治理实践所处的社会环境及治理环境与治理主体的多元化及能动性所共同塑造。一方面，微治理与小城镇社区日益增长的精细化和差异化治理需求相契合，同时与小城镇社区独特的社会环境及治理环境相适配；另一方面，党政力量的有效介入和推动确保了微治理的顺利启动和良性运转，社区内生资源的充分调动与整合为微治理的实施注入了强大的生命力。从治理效果来看，微治理塑造了一整套差异化治理的机制，其分别有效回应了社区空间结构的分化、社区居民需求的差异化以及社区公共事务的复杂化。与此同时，微治理有效拓展了社区自治空间，减轻了基层政府的治理负担。

第一，弥补了无物业小区的治理短板，提升了社区治理的回应性。基层治理的回应性，指的是基层治理要回应基层社会的内生性需求，要提供内生型的社会公共品。如前文所述，在小城镇，市场化主体在小区物业管理中的缺位现象非常普遍，大量的老旧小区和普通商品房小区常常处于无物业公司管理的窘境。当市场缺位时，政府需要承担兜底职能，为小区居民提供最基本的物业保障。这既加重了基层政府的工作任务，使基层政府处于超负荷运作的状态，又难以满足居民多样化的社区治理与公共服务需求。事实上，在市场缺位时，可以充分挖掘社区自身的活力。微治理正是以居民需求为导向，以小区、院落、楼栋等居民于日常生活中能够产生互动的居住空间为基本单元，以具备内生力的社区社会组织为载体，有效弥补了物业管理服务领域中市场化主体的缺位，同时提升了社区治理的回应性。

以C镇Y社区为例，尤其是在无物业公司管理的老旧小区，微网格工作室成为社区了解居民群众诉求、解决社区内生问题以及促进社区和居民互动的重要平台。微网格长和微网格员作为社区联系群众的中介和纽带，在日常工作中承担党委政府连心服务、推进社区治理和开展便民服务等职责任务。微网格长和微网格员完成的工作任务主要包括但不限于以下两个方面：一是将服务送到微网格。例如，微网格员协同相关社区社会组织，定期上门看望社区空巢老人，为社区老年人提供理发、体检服务，为社区居民提供法律咨询服务，等等。二是将问题和矛盾化解在微网格。居民反映强烈的诸多实际问题，包括路灯维修、管道疏通、天然气安装、停车场改造、健身设施配备、口袋公园建设，以及因垃圾堆放、占道停车、噪音扰民、高空抛物、饲养大型犬等引发的矛盾纠纷，普遍经由微网格工作室获得了及时有效的解决。

第二，有助于实现社区公共事务的分类治理，显著提升了社区治理绩效。分类治理是社区干部为应对纷繁复杂的社区公共事务而在实践中摸索出来的一种治理方法和策略。它以社区公共事务的合理分类为基础和起点，以社区公共事务的有效治理为目标和关键。微治理通过治理单元的细化和下沉，丰富了社区治理层级，从而在社区内部形成了“社区—网格—微网格”三级治理架构，为社区公共事务的分类治理提供了重要的实现路径。分类治理的基本流程主要包括两个方面：一是由社区干部将社区公共事务进行合理分类，二是将不同类型的社区公共事务分别置于合适的治理单元来处理。

关于社区公共事务的分类治理，学界已有不少讨论，但相关研究低估了社区治理实践中的复杂性。例如，有学者将社区公共事务分为社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务，并提出这三类事务应分别采取行政机制、准市场机制和自治机制进行处理。但实际情况要复杂得多，在小城镇尤其如此。调研发现，虽然在分类治理的流程上，分类先于治理，但在具体的治理情境中，社区干部的分类行为本身就具有明显的实用主义倾向。具体而言，社区干部看重治理效果，同时权衡治理成本。他们在应对纷繁复杂的社区公共事务时要考虑的是，哪些事务需要放在大的治理单元中完成，哪些事务可以交给市场，哪些事务适合放在小的治理单元中来处理。也就是说，分类和治理在实践中是融为一体的，社区干部在对治理事务进行分类的同时，会对治理效果和治理成本进行考量。

虽然缺乏固定的分类标准，但依托“社区—网格—微网格”三级治理架构而实现的社区公共事务分类治理在经验层面仍有规律可循。以C 镇Y社区为例，首先，通过制度强化或规则细化就能解决的社区公共事务，主要以社区为单元来完成，例如，社区计划生育与人口管理、社区档案管理、社区用章管理，等等。其次，主要依托技术工具来处理的社区公共事务，通常以大网格为单元来完成，例如，基础信息采集、安全隐患排查、流动人口登记、消防安全管理，等等。除此之外，仅依靠正式制度或者技术工具难以解决的社区公共事务，往往以微网格为单元来完成和处理。这些事务主要包括：一是发生在小范围内的利益冲突，例如因垃圾堆放、占道停车、噪音扰民等引发的邻里纠纷；二是需要身体在场或具备专业知识才能完成的福利性事务，例如社区文化活动、社区居民法律咨询；三是覆盖面广、需要投入更多人力才能完成的管理性事务，例如人口普查、房屋出租信息收集；四是涉及居民切身利益、但社区干部不适合出面的自治性事务，例如小区业委会选举、物业公司选用，等等。将不同类型的社区公共事务分别置于合适的治理单元来完成，能够显著提升社区治理绩效。

第三，有效拓展了社区自治空间，减轻了基层政府的治理负担。借助于微网格单元的优势，微自治机制逐渐形成。从自下而上的角度来看，微自治的形成有其社会基础。就社会关系而言，在微网格区域内，尤其是在老旧小区，居民之间的日常互动相对频繁，社会关系的熟悉化程度较高；就需求结构而言，由于微网格内居民彼此间的利益关联度和同质性程度较高，他们有着较为相似的社区治理和公共服务需求；就群体规模而言，微网格范围内居民的数量相对有限，他们对于共同合作价值的体验感更强，因而组织起来的可能性也就更大。

从自上而下的角度来看，微治理在落地实施的过程中，有效激活了社区居民自治。首先，从群众动员的效果来看，微网格范围内居民的数量相对有限，而且担任微网格员的党员同时也是微网格内的居民，这有利于党员联户工作机制的落实，避免了群众路线的贯彻流于形式，从而提升了群众动员的有效性。通过有效的群众动员，带动了居民参与社区公共事务的积极性。其次，从治理事务的类型来看，微治理关注的是与社区居民利益密切相关的微小事务，这有效激发了居民的参与意识和能动性。居民参与社区微小事务的实践过程，不仅增加了居民之间的交流互动，营造了居民的“我们感”，而且培养了居民的参与能力，拓展了居民的参与空间。从实践来看，居民参与空间的拓展是一个循序渐进的过程，即从踊跃参加社区文化活动，到积极参与社区服务活动，再延伸至以微网格为单位的协商式治理。这样一来，社区自治空间也在不断拓展。

社区自治空间的拓展，能在很大程度上纾解基层政府的治理压力。一方面，更多居民不再是社区治理的旁观者，而是成为社区治理的能动主体。他们主动参与到社区服务活动中来，并积极参与微网格内部的协商治理。例如，商品房小区有商品房小区的管理服务问题，老旧小区有老旧小区的管理服务问题。居民以微网格为单位，自行针对小区、院落或楼栋中存在的共性问题进行讨论，并寻求解决办法。这种以微网格为单位的自我管理和自我服务，能够有效分担基层政府的治理压力。事实上，随着社区自治空间的不断拓展，微治理主体不仅能完成大量的自治性事务，同时能承接大量的行政性事务。例如，政策宣传、人口普查、房屋出租信息收集等覆盖面广、仅依靠基层政府和社区难以完成的事务，目前主要由微网格员来完成。总体而言，微网格对自治性事务的消化，以及对行政性事务的承接，显著减轻了基层政府的治理负担。

五、结论与启示

本文基于浙北C 镇的实地调研，考察了小城镇社区微治理的运行机制与治理效果，以期为推动城乡社区治理创新提供鲜活样本和启发。在社会转型与体制变迁背景下，小城镇社区的群体结构日益复杂化，社区空间结构不断分化，这对于社区治理模式的选择及实践效果产生了重要影响。微治理作为城乡社区治理模式的实践创新，与现阶段小城镇社区日益增长的精细化和差异化治理需求相契合。而市场化治理主体的缺位与基层政府的治理负荷，又为微治理留出了充分施展作用的空间。可以说，微治理是社区治理机制对小城镇社区独特社会环境及治理环境的适应性调整。微治理的运行机制主要表现为治理单元的进一步细化下沉与党政力量的有效介入，前者为小范围居民群众组织起来奠定了空间基础，后者确保了微治理机制的顺利启动和良性运转。微治理在小城镇社区的实施，产生了一系列积极的治理效应。它弥补了诸多无物业小区的治理短板，提升了社区治理的回应性，并有助于实现社区公共事务的分类治理，显著提升了社区治理绩效，同时拓展了社区自治空间，减轻了基层政府的治理负担。

基于对C 镇社区微治理实践的细致观察与分析，我们可以获得以下三个方面的启示：

第一，推进城乡社区治理机制创新，需要立足于城镇化发展的复杂性和渐进性，树立差异化的治理思维。城镇化是一个长期复杂的过程，在此过程中，创新城乡社区治理体制，既要考虑城市和农村之间存在的差异，也要关注大中城市与小城镇之间存在的差异；既要考虑社区内部发展的非均衡性，也要关注社区居民的人口结构，关注不同社会群体及其利益诉求的多样性。通过精细化与差异化的治理机制，及时有效地回应城乡居民多样化的社会治理与公共服务需求。

第二，在基层治理中，政府应处理好与市场和社会的关系，以推动三方良性互动共治局面的形成。政府、市场与社会的关系是基层治理体系中的重要关系，也是社会科学研究的经典问题。从调研来看，这三重力量在社区治理实践中存在着极为微妙复杂的互动关系，其丰富意涵远远超越了国家—社会关系理论、治理理论等西方经典理论的解释范畴。在社会治理转型期，市场作为新的治理性力量，可以在很大程度上纾解基层政府的治理压力，但市场化主体遵循的是经济优先和经济收益原则，因此在治理过程中时而出现缺位的情形。当市场缺位时，政府需要积极承担治理职能，但政府无法触及所有的治理角落，这就需要充分发挥社区自治的功能。然而，在社会分化背景下，社区自治难以自发形成，其需要政府的有效介入和引导，但政府又不能过度干预自治，以免挤压社区自治的空间。由此可见，政府、市场与社会作为多元化治理主体，在基层治理过程中并非简单的竞争或对立关系，而是形成了一种“你退我进、你进我退”的灵活互动关系。同时，要形成三方治理主体的良性互动，政府的位置和角色至为关键。在治理实践中，政府应灵活、适度地采取行动，把握好“进”与“退”的时机和限度，与其他治理主体形成良性的互动型和协调型关系，从而推动社会治理的可持续性运作，并促进基层治理效能的提升。

第三，要充分考虑到执政党作为一种特殊的政治力量在基层治理中的重要角色和功能，并构建基层党建和社区治理在经验层面上的良性互动关系。中国基层治理结构是党领导下的党政治理结构，中国共产党作为使命型政党，在社区治理中发挥着重要的引领作用。党建引领社区治理的实践，形塑了兼具稳定性和灵活性的“一核多元”社区治理体系。其中，“一核”是指以基层党委为核心，“多元”是指基层政府、社区居委会、物业公司、社会组织、社区居民等多元化主体的参与。事实上，党在引领带动社区治理的同时，也能对党建本身形成正向反馈。以微治理实践为例，从治理本身来看，微治理通过党员联户来回应群众需求和动员群众参与，为党和居民群众保持密切联系提供了具体化、常态化的机制，推动和实现了具体治理过程中的党群互动。可以说，党群关系成为社区整合的重要脉络，而微治理本身则是触发党群互动的契机。从治理创新的实践效果来看，党在社区治理中积极推动制度创新，探索与小城镇社区独特社会环境及治理环境相适配的治理机制，在提升社区治理的公共性和回应性的同时，也能够增强居民群众对党的政治认同，巩固党的群众基础和执政基础。如此看来，微治理正是实现基层党建与社区治理良性互动的有益尝试。