乡村振兴背景下武汉市高标准农田建设绩效评价研究

董普侠，杜赛南

（1.湖北工建绿色材料投资有限公司，武汉 430000；2.湖北大学资源环境学院，武汉 430062）

在党的十九大报告中，“乡村振兴”战略的核心要求概括总结为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”［1］。该战略的提出为中国现代农业的发展、新时代高标准农田的建设指明了方向［2-4］。农田是农村发展和实施乡村振兴战略的基础，高标准农田建设为农业的可持续发展创造了有利条件，在促进农业现代化、解决“三农”难题、建设新型农村、全面建成小康社会等方面起到越来越重要的作用［5］。

改革开放40多年来，城镇建设用地面积在不断扩大，土地开发更加多样，使得土地资源日益短缺、耕地面积和质量逐渐退化、人多地少的问题突出，因此，中国面临着严峻的耕地保护问题［6］。高标准农田建设作为土地整治的一种方式，由田、水、路、林、村5个部分组成，在提高耕地质量与利用率、改善居民生产生活条件、促进人地和谐等方面具有显著优势［7］。近些年来，国家对高标准农田建设的资金支持和政策支持不断加强，高标准农田建设不仅成为保障中国粮食安全的有效手段［8］，还是实现乡村振兴、社会主义新农村建设的有力保障［9］。虽然中国部分地区的高标准农田建设已经取得了良好的成效，然而在对某些已实施的项目进行分析研究时发现，项目从立项、实施、竣工以及管理维护方面存在一定的问题，例如项目规划不合理、实施过程不规范等，这些问题都使得项目实施后的绩效未能很好地达到预期。因此，对高标准农田建设项目进行全面的绩效分析评价很有必要。为此本研究选取武汉市3个粮食主产区为样本区，以乡村振兴战略为背景，基于行为与结果的辩证关系［10］建立综合绩效评价指标体系，运用改进灰靶模型，对高标准农田项目绩效进行综合评价，以期为未来武汉市粮食主产区高标准农田建设的深入开展及制定改进措施提供参考和借鉴。

1 高标准农田绩效评价理论与方法

1.1 高标准农田绩效评价的内涵

2014年国家发布的《高标准农田建设通则》中，把高标准农田定义为土地平整、土壤肥沃、集中连片、设施完善、农电配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应，按照相关规定划定为基本农田的农田类型［11］。高标准农田建设则强调以建设高标准基本农田为目标，对田、水、路、林、村5个方面进行统筹整治［12］。绩效与效益、效率的概念有明显的不同，它不仅是对二者的综合，还是对预期目标执行和完成情况的衡量［13］。目前，学术界对于高标准农田绩效评价的内涵还没有一个明确的、统一的定义。综合近年来高标准农田绩效评价相关研究成果，可将高标准农田绩效评价定义为在项目完成后3˜5年进行的，通过对项目建设过程以及所产生的综合效益等方面进行科学客观分析，选取合理科学的评价指标，构建项目评价指标体系，选择适宜的评价方法所进行的评价活动，其目的是衡量高标准农田建设的真实效益，以更好地指导后续项目的顺利开展。

1.2 高标准农田绩效评价指标与方法

从中国高标准农田绩效评价已有研究成果来看，早期的大部分绩效评价注重项目实施后产生的效益［14，15］，后来逐渐向注重社会、经济、生态综合效益转变［16，17］。就目前高标准农田绩效评价的研究现状来看，评价的重点仍然是社会、经济、生态方面的单一效益或综合效益［18］，重点是以某个具有代表性的项目区为例，建立完善的评价体系，利用改进评价方法，如模糊综合评价法［19-22］、可拓物元模型［23-25］、改进灰靶模型［26］、能值分析法［27、改进TOPSIS［28，29］法等，以便对高标准农田的建设成效有清晰的认识。然而，很少有研究能将项目绩效评价与行为（实施）和结果（效益）的辩证关系联系起来。项目的实施情况直接影响着资金执行率、工程质量等，从而进一步影响项目效益高低；而项目效益的高低则直接反映出项目规划是否合理、项目预期目标是否达到，即二者之间相互联系、相互影响［30］。因此，在查阅了大量相关文献和学术论文后，本研究基于行为和结果的辩证关系，共选取了19个评价指标。

目前，相关学者在进行高标准农田建设绩效评价时多运用定性分析，而定量分析方法和对其机制的深入研究相对较少。虽然高标准农田建设在土地利用的集约化、高效化以及耕地红线的保护、建设现代农业等方面具有很好的功能，但并不是所有的功能都可以进行量化研究。该研究遵循定性方法与定量方法相结合的原则，对高标准农田绩效进行评价。

2 研究区概况与数据来源

2.1 研究区概况

武汉市位于长江和汉水的交汇处，地处亚热带，四季分明，光热资源充足，地形以丘陵和平原相间的波状起伏地貌为主。各区域间的自然环境条件以及经济发展状况具有一定的差异。本研究从武汉市3个粮食主产区（江夏区、黄陂区、新洲区）已验收的高标准农田建设项目中选取了8个典型项目开展高标准农田绩效评价研究，分别是江夏区金水果茶所（P1）、江夏区五里界“四化同步”示范镇（P2）、黄陂区李集街白庙村（P3）、黄陂区罗汉寺街沈黄村（P4）、黄陂区姚家集街（P5）、新洲区凤凰镇胜利乡（P6）、新洲区旧街街王屋村（P7）和新洲区仓埠街周铺村（P8）。

2.2 数据来源

该研究以武汉市3个粮食主产区的8个典型高标准农田建设项目为评价对象，所选取的样本点均为近5年内项目，选取的数据为项目区范围内的数据。该研究的数据主要来源于查阅项目的规划设计、施工图设计、预算编制、财务决算与审计等资料；通过项目区实地调研，与当地的村镇政府以及居民进行交流，获得高标准农田建设后居民在生产生活环境、人均纯收入等方面变化情况的数据。

3 研究方法

3.1 绩效评价指标体系

遵循科学性、客观性、综合性等原则，构建了由3级指标组成的绩效评价指标体系，如表1所示。

表1 高标准农田建设项目绩效评价指标体系及权重

3.2 灰靶模型

灰靶理论是一种处理模式序列的灰关联分析理论［31］。具体来说，它主要是在面对一个不确定性的、复杂的决策问题时，提出的一种基于灰信息的多目标决策方法［32］。其原理是在没有标准模式的条件下设定一个灰靶，并在灰靶中找到靶心设为标准模式；然后将待评模式与标准模式进行比较，以此识别模式接近靶心的程度，简称靶心度；最后根据靶心度等级划分标准进行模式分级［33］。近年来，灰靶模型评价方法的应用已经渗透到了各个不同的领域，该方法在研究数据较为缺乏、相对模糊的情况下表现出有效性，并且在解决效率性评价、结果的有效排序、不同决策方案对比等问题方面具有明显的优越性［34］。目前，灰靶模型评价方法已被引入到水资源短缺评价［35］、农村生态文明建设差异分析［36］等方面。

从理论上来说，本研究所选取的评价指标并不能完全凸显出高标准农田的建设对实现乡村振兴所带来的促进作用，而且本研究所选取的样本量是有限的，因此，相对来说，灰靶模型评价方法可以较好地适用于本研究中的高标准农田建设绩效评价分析。其公式为：

式中，R（X0，Xi）代表靶心度，r（X0（k），Xi（k））代表靶心系数，n为指标个数。

从式（1）中可以看出，最后求得的靶心度R（X0，X）i是相应待评价对象中各评价指标的靶心系数的算术平均值。如果将式（1）中的看作为指标权重，说明靶心度R（X0，Xi）是通过各评价指标的靶心系数等权叠加而得到的，即表明研究中的各评价指标对靶心度的影响程度大小是相同的，而这与现实的高标准农田建设绩效情况是不符合的［37］。为此，本研究在传统灰靶模型的基础上，将各指标的权重情况与灰靶模型相结合以求得靶心度，使分析结果更具有客观性。

改进后的灰靶模型具体评价步骤及过程如下。

1）构建标准模式。一般情况下，指标的极性有正向、负向以及适中，对于本研究所要评价的高标准基本农田建设项目的绩效评价而言，所选取的指标都具有正向极性。因此，对于每个指标k，其标准模式 应 该 为X0（k）=maxXi（k）=max｛X1（k），X2（k），X3（k），X4（k），…，Xi（k）｝，则标准模式序列为X0=｛X0（k），X1（k），X2（k），X3（k），…，Xi（k）｝，其中i∈I=｛1，2，3，4，…，m｝，k∈｛1，2，…，n｝，m为待评价模式的个数，n为指标个数。

2）进行灰靶变换。令T为灰靶变换，将待评价状态下第i个模式k指标的数据X（ik）进行灰靶变换后可得X（ik）。

3）确定灰关联差异信息空间。△i（k）为k指标下第i个待评价模式Xi与标准模式X0的差异信息。

4）计算靶心系数。待评价模式Xi与标准模式X0针对评价指标k的靶心系数为：

一般说来，ρ=0.5。

5）计算靶心度。R（X0，Xi）为待评价模式Xi和标准模式X0靶心度，计算公式为：

式中，ωk为各评价指标的权重。

3.3 组合赋权法确定权重

权重的确定对于评价高标准农田建设项目绩效具有很重要的意义，直接影响着评价结果与项目区实际情况的吻合度。目前，确定指标权重的方法有主成分分析法［38］、熵权法［39］、AHP法［40］、专家调查法［41］等。本研究将AHP层次分析法和熵权法进行组合来计算出各评价指标的组合权重值。层次分析法的基本思想是把一个复杂的目标决策问题作为一个整体，构建评价指标体系，再将其分解成多个层次，分别判断同一层次中每2个评价指标的重要程度即权重，最后根据最大特征根来确定权重结果［42］。熵权法的基本思想是当评价对象在某项指标的值相差越大时，则该对象越重要，权重值较大［43］。

假设层次分析法计算出的各指标权重值分别为W=W1,W2,…,Wn；熵权法计算出的各指标权重值分别w=w1,w2,…,wn；则根据式（6）进行组合计算后的第i个指标的组合权重值为W=W1,W2,…,Wn。

4 实证分析

本研究共选取了8个高标准农田建设项目区，则共有8个待评价模式Xi，即i=8，共选取评价指标19个，即k=19。首先，构建标准模式X0，然后通过上述式（2）进行灰靶变换，通过式（3）确定灰关联差异信息空间，通过式（4）计算出各项目区中各指标的靶心系数，通过式（6）采用组合赋权法进行组合权重的计算，得出各指标的组合权重值如表1所示，最后将得到的组合权重值代入式（5）中与靶心系数进行计算，得到各项指标的靶心度值如表2所示。

表2 武汉市高标准农田建设项目绩效评价靶心度值

4.1 综合绩效

由表2可知，8个项目区的综合靶心度在0.586˜ 0.798，排序为P3（0.798）＞P5（0.794）＞P7（0.706）＞P6（0.697）＞P4（0.685）＞P1（0.652）＞P8（0.595）＞P2（0.586），即该研究中8个项目区的高标准农田建设项目综合绩效存在一定的差异。虽然P3项目区（黄陂区李集街白庙村）在项目实施层的靶心度值略低，但其在项目效益层的靶心度值是最高的，因此其综合靶心度值最高，即总体来看，该项目区高标准农田建设的综合效益较其他7个项目区最明显。P2项目区（江夏区五里界“四化同步”示范镇）各项指标的靶心度值均较低，因此其综合靶心度值也较低，即该项目区高标准农田建设的综合效益较其他7个项目区最不显著。

4.2 单项指标绩效

1）项目实施指标。该指标层包含D1—D6共6个小指标：资金拨付及时率D1、预算执行率D2、资金使用规范率D3、按时开工率D4、按时完工率D5、按时验收率D6。8个项目区在项目实施层的综合靶心度值在0.180˜0.217，排 序为P5（0.217）＞P1（0.203）＞P7（0.201）＞P6（0.200）＞P3（0.195）=P4（0.195）＞P8（0.182）＞P2（0.180）。其中，P2项目区在项目实施层的综合靶心度最低，表明该项目区在项目实施阶段的行为绩效并没有达到很好的预期效果。

2）项目效益指标。该指标层包含土地流转率D7、劳动力转移率D8、生产生活条件改善率D9、建成高标准农田面积率D10、灌溉保证率D11、田间道路通达度D12等13个小指标。8个项目区在项目效益层的综合靶心度值在0.405˜0.603，排序为P3（0.603）＞P5（0.577）＞P7（0.505）＞P6（0.497）＞P4（0.490）＞P1（0.449）＞P8（0.413）＞P2（0.405）。其中，8个项目区在生产生活条件改善率D9、建成高标准农田面积D10、灌溉保证率D11、田间道路通达度D12、机械化提高比例D13、单位面积粮食（经济作物）产量增长率D15、主要道路绿化率D177个指标方面的靶心度值相差不大，即8个项目在这7个方面所取得建设成效不相上下。虽然P2项目区（江夏区五里界“四化同步”示范镇）在社会效益和经济效益两方面取得的靶心度值较低，但是其在生态效益方面的靶心度值是最大的，即该项目区经过高标准农田项目建设后，生态环境得到了明显的改善。

在上述8个项目的验收工作中，经对比发现，本研究得出的高标准农田建设绩效评价结果与项目建设的实际情况基本吻合。黄陂区李集街白庙项目区、黄陂区姚家集街项目区和新洲区旧街街王屋项目区在各指标方面表现良好，项目实施区域已基本实现了土地流转，完善了灌排体系、道路体系以及旱能灌、涝能排的农业设施，基本实现了乡、村、湾内部道路的硬化，方便了百姓出行；下田道路的重新规划，为机械化操作清除了障碍；防护林建设对于改善农村生态环境起到了积极的作用；乡村振兴的推进与农民的收入均有大幅度提高。

4.3 绩效结果分析

从绩效评价结果可以看出，项目的实施过程行为影响着项目的综合绩效，江夏区五里界“四化同步”示范镇项目区在工程实施过程中，与其他项目区相比略有不规范之处，使其项目实施绩效靶心度值较低，其综合绩效在8个项目区中也最不明显。黄陂区李集街白庙项目区的综合绩效最明显，反映出该区项目实施过程行为较为规范，高标准农田建设在土地流转、农田灌溉、田间道路通达性、单位面积粮食（经济作物）增长、防护林建设等方面效果显著。但是，高标准农田建设在劳动力转移、生产生活条件改善、机械化水平提高以及主要堰塘清淤方面起到的促进作用是有限的，因此其产生的绩效相对较低。此外，新增高标准农田面积率高、土地流转率大的项目区，其耕地的集约化程度也较高，因此其综合靶心度也相对较高。

5 小结

该研究选取的武汉市3个粮食主产区8个高标准农田建设项目具有极强的区域代表性，研究以项目实施和项目绩效作为评价目标，从资金使用、工程实施、社会效益、经济效益、生态效益5个方面出发，共选取了19个评价指标因子构建绩效评价指标体系，以组合赋权法确定各评价指标因子的权重，再用改进灰靶模型综合评价法构建评价模型，对项目进行了综合绩效评价，得出以下主要结论。

1）8个研究样本的综合靶心度值在0.596˜ 0.798，其中黄陂区李集街白庙项目区的绩效最好，江夏区五里界“四化同步”示范镇项目区绩效最差，项目实施过程和效益绩效的评价结果与样本区的实际情况基本吻合。

2）项目实施绩效层和效益绩效层的靶心度值分别在0.180˜0.217和0.405˜0.603，说明项目效益绩效的贡献率相对较大。

3）高标准农田建设项目实施所带来的生态效益明显。建设高标准农田的同时，对主要道路绿化率、防护林建设以及主要堰塘清淤等生态环境方面也起到了明显的改善作用，与乡村振兴战略形成合力，推动了乡村宜居的生态文明建设。

4）高标准农田项目实施所带来的经济效益逐步体现。在乡村振兴战略背景下，经过高标准农田项目建设，通过流转土地，发展农业文化、能人下乡等多种手段，促进百姓增收、就地就业、提高农民生活水平的效果逐步显现。

5）项目的社会效益还有进一步提升空间。项目建设促进了土地流转，增加了高标准农田的数量，完善了灌溉和排水体系，实现了灌得进、排得出，补充了道路体系，为机械化耕作提供了基础条件。但是，在提高劳动力转移率、改善居民生产生活条件、提高机械化水平以及平整土地力度等方面还有很大的发展潜力。因此，建设高标准农田时要注重综合社会效益的发挥。

高标准农田建设是乡村振兴战略背景下顺应农业发展新趋势的明智选择，统筹了区域社会、经济、生态等方面的建设，对乡村振兴战略具有重要意义。需要指出的是，对评价指标的选取是绩效评价的关键和难点，对指标进行优化选取是今后绩效评价的研究重点。此外，由于高标准农田建设项目效益的发挥是一个长时间的过程，因此高标准农田绩效评价应在连续性评价上引起足够重视。