《长江保护法》实施背景下《水法》的联动修改

高 磊, 唐润梅

(1.重庆大学 法学院，重庆 400044；2.泸州市生态环境局，四川 泸州 646000)

1 问题的提出

2020年12月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)，并于2021年3月1日起施行。《长江保护法》是我国首部流域性立法，“是一部以解决‘长江病’为导向、整合多类法律资源、综合多种法律机制的新型立法”[1]。《长江保护法》实施后，面临着与其他法律法规的协调与衔接，其中，《长江保护法》与《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)的衔接以及后者的联动修改，成为极为紧迫的工作。在制定《长江保护法》之前，习近平总书记强调“要抓紧制定一部长江保护法，联动修订水法、航道法等，让保护长江生态环境有法可依”[2]。虽然已有学者注意到《长江保护法》施行后《水法》需进行联动修改，但其仅仅关注具体规则的冲突、修改与补充[3]，而忽视了二者从立法理念到制度机制再到具体规则整体上的差异。因此，急需对《长江保护法》施行后《水法》的联动修改进行探讨。

2 《长江保护法》与《水法》的关系展开

2.1 《长江保护法》与《水法》的共同之处

虽然《长江保护法》是为规制长江流域的多种资源开发、利用与保护而制订的综合性立法，但其与《水法》均涉及对水资源的开发、利用与保护的规制。如二者均设置了水资源规划制度，以引领、指导和约束水资源的开发与利用；再如二者都规定了用水总量控制制度、规定了河流湖泊排污口如何设置等等。正是在一些涉及水资源的事项上二者均进行了规定，才会出现二者在具体规则、制度机制以及立法理念上的冲突与不同，才会有《水法》进行联动修改以与《长江保护法》实现衔接与协调的必要。

2.2 《长江保护法》与《水法》的区别之处

2.2.1 适用范围不同

《长江保护法》与《水法》适用范围的不同，既有适用领域广度上的不同，又有适用领域深度上的不同。第一，适用领域广度的不同。依据《长江保护法》的规定，在长江流域进行的生态环境保护和修复工作、生产生活、开发建设活动，均适用其规定，因此，《长江保护法》的适用领域广度及于全部长江流域。而依据《水法》的规定，在我国领域内开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，均适用其规定，因此，《水法》的适用领域广度及于我国全部涉水领域(包括地表水与地下水)。第二，适用领域深度的不同。依《长江保护法》之规定，其适用于长江流域的所有生态环境要素(包括土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等整体自然资源体系，以及野生动物、水生生物的栖息地、生物多样性等等)，而不仅仅是长江流域的水资源，并且“长江流域的内涵是以流域自然资源为基础，包括流域内人口、环境、资源、经济、文化、政策等要素，……是自然单元、社会经济单元、管理单元的有机整合”[4]。而依据《水法》的规定，其仅仅适用于包括地表水和地下水在内的水资源。

2.2.2 立法理念不同

根据《长江保护法》的规定，制定该法的目的在于“加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展”，因之，《长江保护法》在价值选择上将长江流域生态环境的保护置于优先地位，其优于对于长江流域生态环境资源的利用以及社会经济的发展。因此，《长江保护法》持一种生态中心主义的环境保护观，亦可称为“自然生态为中心之环境保护观”，此种观点认为，“环境保护作为具自身价值与目的，亦即环境保护本身即具有自身的目的，依此则产生或视为‘自然的权利’的见解，而人类的发展仅是环境保护其中一个目的而已[5]”。生态安全是《长江保护法》的首要价值目标，“将生态安全作为《长江保护法》的首要价值，既是对总体国家安全观的贯彻，更是保护长江生态系统健康完整的迫切需要[1]”。

而根据《水法》的规定，制定该法的目的在于“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”，由此可见，《水法》对于水资源之保护和水害之防治，目的在于更好地开发和利用水资源以适应社会经济的发展。因此，《水法》持一种人类中心主义的环境保护观，亦可称为“人本主义之环境保护观”，此种观点主张，环境保护的目的在于“保障人权、维护公益与增进人民福利为主，其保护主体为‘人’”[5]。《水法》对于水资源的保护，最终的目的在于如何更好地利用水资源以适应经济与社会发展的需要。

2.2.3 制度机制的特性不同

基于“生态安全、绿色发展”的价值理念，《长江保护法》建构了涵盖“事前预防-事中管制-事后救济”各个阶段的细致完善的制度机制链条。而《水法》虽有事前预防阶段的规划制度和事后救济阶段的水事纠纷处理制度等，但其所设置的制度机制更倾向于“事中管制”阶段。第一，事前预防机制差异。为更好地保护长江流域的生态环境，《长江保护法》设置了详尽的事前预防制度机制，如涵盖长江流域水资源规划和生态环境保护规划的长江流域规划制度，针对长江流域国土空间的用途管制制度、长江流域水资源的消耗强度控制管理制度、生态环境分区管控方案和生态环境准入清单制度、国家公园制度、河道采砂规划和许可制度等等。而《水法》中涉及事前预防的制度机制，仅包含水资源规划制度、河道采砂许可制度。第二，事后救济机制差异。《长江保护法》设置了更为全面的生态环境损害救济制度机制，如以专章形式规定了生态环境修复制度，设置了生态保护补偿制度、生态环境保护责任制和考核评价制度、联合执法制度、环境行政约谈与整改制度等。而《水法》仅有关于水事纠纷的处理制度。

3 《水法》与《长江保护法》的冲突与差异

3.1 同一事项上具体规则的冲突

3.1.1 关于水资源考察和调查评价主体的规定冲突。依《水法》之规定，县级以上政府的水行政主管部门是水资源综合科学考察和调查评价的合法主体，其会同同级有关部门组织开展相关工作。《长江保护法》则规定，国务院自然资源主管部门是自然资源(包括水资源)的状况调查的合法主体，由其会同国务院有关部门组织进行相关工作。因此，关于水资源考察与调查评价，二者对于合法主体的规定，既存在行政级别上的冲突，又存在事权划分上的冲突。

3.1.2 关于排污口设置监管主体的规定冲突。依《水法》之规定，该事项的监管主体是有管辖权的水行政主管部门或流域管理机构。《长江保护法》则规定，该事项的法定监管主体是有管辖权的生态环境主管部门或流域生态环境监督管理机构。关于排污口的设置，二者规定了不同事权的行政部门作为相应的监管主体。

3.1.3 关于对水能资源开发、利用的规定冲突。依《水法》之规定，国家鼓励开发和利用水能资源，只是在开发的过程中强调生态环境的保护。《长江保护法》则规定，对于大中型水电工程，规定了严格的科学论证与审批制度；而对于不符合生态环境保护要求的小水电工程，则规定了整改和退出制度。在水能资源的开发利用上的冲突，可以看出如前文所述的二者在立法理念上的不同，一个是生态中心主义的环境保护观，更为注重生态环境的保护；一个是人类中心主义的环境观，更为注重水资源的开发利用。

3.1.4 基本生态用水的优先性问题。依《水法》之规定，在开发利用水资源时，生态环境用水与农业、工业用水、航运等需要具有同等地位，并不具有优先性。《长江保护法》则规定，在水资源的保护与利用中，基本生态用水的保障则先于农业、工业用水、航运等需要而受到保障。因此，在基本生态用水是否优先于农业、工业用水、航运等需要的问题上，二者存在冲突。

3.1.5 一省域内水量分配方案制订主体的规定冲突。依《水法》之规定，在一省行政区划内进行跨行政区域的水量分配时，由共同上级政府水行政主管部门商同有关地方政府制订。《长江保护法》则规定，由省级政府水行政主管部门统一制订本省行政区域内的水量分配方案。可见，后者将一省内水量分配方案的制定权统一收归于省级政府水行政主管部门，可在一定程度上避免因水量分配而引起的纠纷。

3.1.6 跨流域调水的规定不同。依《水法》之规定，在进行跨流域调水时，应当统筹兼顾调出和调入流域的用水需要。《长江保护法》则规定，实施跨流域调水时，应优先保障调出区域及其下游区域的用水安全和生态安全，统筹调出区域和调入区域用水需求。在跨流域调水规定上的冲突，可看出如前所述二者在立法理念上的不同，因为《长江保护法》强调生态安全的优先性；亦可看出《长江保护法》水资源保护利用制度的系统性，因为其除考虑调出、调入区域用水需要之外，更优先考虑下游区域的用水及生态安全问题(见下表)。

表 《水法》与《长江保护法》具体规则的冲突Tab. The specific rules conflicts between Water Law and Yangtze River Protection Law

续表1

3.2 从立法理念到制度机制：《水法》的滞后之处

如前文所述，《长江保护法》持一种生态中心主义的环境保护观，它“首先是一部生态环境的保护法，实施中要始终把保护和修复生态环境摆在压倒性位置[6]”，因此，《长江保护法》中关于水资源的规定，是将水资源的保护放在首要位置。但保护优先并不意味着不对水资源进行开发利用，习近平法治思想的生态文明法治理论指出，“贫穷不是生态，发展不能破坏。我们既要‘绿水青山’，也要‘金山银山’[7]”。因此，《长江保护法》所持的生态中心主义环境保护观将水资源的保护与开发利用更好地协调了起来。

而《水法》所持的人类中心主义环境保护观，虽然也强调对于水资源的保护，但水资源的开发利用仍被置于重要的优先地位。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国[8]”。可见，《水法》的立法理念并非符合我国当前的国家环境政策。

立法理念的滞后，还直接体现为制度机制上的落后。如《长江保护法》中设置的有利于水资源保护、开发利用的新型制度，在《水法》中则暂付阙如。首先，管理体制创新方面，《长江保护法》设置了河湖长制，以推进长江保护工作的进行；设置了联合执法制度，以应对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件；设置了约谈整改制度，以督促地方政府及相关负责人尽职地保护生态环境。其次，水资源管理制度方面，《长江保护法》设置了取用水总量控制和消耗强度控制管理制度的“水资源双控”制度，较之《水法》的用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，更利于水资源的保护；规定了饮用水水源地名录的制定、饮用水水源取水口的合理布局以及饮用水安全突发事件应急响应制度，体现了对于饮用水安全保障上的重视。最后，生态保护制度方面，《长江保护法》规定了生态用水保障一定程度上的优先性、规定了重点湖泊的生态修复以及设置了生态保护补偿制度。

4 《水法》联动修改的进路探索

4.1 《水法》修改的方式选择：修订与修正

法律需通过不断修改和完善以适应社会的发展变化。通过法律的修改，使法律适应新的社会需要，使立法不断趋于合理、科学，以及使法律体系保持内在的协调一致。法律的修改包括法律的修订和法律的修正，前者仅针对法律中的部分条款进行修改，是局部或个别的修改；而后者则涉及对整部法律进行修改，是全面、整体的修改。通过前文分析，《水法》从立法理念到制度机制再到具体规则均应当进行修改，因此《水法》的联动修改应以修订之方式进行。

4.2 《水法》的联动修订

4.2.1 具体规则的修改

依前文所述，《水法》与《长江保护法》在六个事项上存在具体规定的冲突，而该六项冲突又存在三种类型。一是冲突源于《水法》修改的滞后性。2018年3月17日，十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革方案》，根据方案的规定，组建自然资源部，并且原由水利部行使的水资源调查职责改由自然资源部负责；组建生态环境部，并且原由水利部行使的排污口设置管理职责改由生态环境部行使。因此，《水法》与《长江保护法》在水资源考察和调查评价主体和排污口设置监管主体上的冲突，直接根据《长江保护法》的最新规定进行修改即可。二是冲突源于行政权力的上收。《长江保护法》将一省内水量分配方案制订权统一收归于省级人民政府的水行政主管部门行使，此规定可以避免地市级政府或县级政府间在水资源分配长的矛盾与冲突，因此，《水法》可直接借鉴《长江保护法》的规定，将水量分配方案制订主体由“共同上级人民政府”修改为“省级人民政府的水行政主管部门”。三是冲突源于立法理念的不同。《水法》与《长江保护法》在水能资源开发利用的管控、基本生态用水的优先性以及跨流域调水上的冲突，均体现了二者在立法理念上的冲突。因为《长江保护法》持一种生态中心主义的环境保护观，所以在水资源的开发、利用中，首先强调生态环境的保护，如对于水能资源更为强调保护下的开发，对于水资源的开发利用首先强调基本生态用水的优先性，以及跨流域调水时强调调出区域及其下游区域的用水安全和生态安全的优先保障。因此，若要消解二者在此种规则上的冲突，仅仅通过修改相应规则是无法实现的，还需对《水法》的立法理念进行一定程度上的修改，亦即《水法》一定程度的生态化。

4.2.2 《水法》的生态化与制度机制更新

如前文所述，《水法》与《长江保护法》在具体规则上的冲突以及制度机制上的差异的根源在于二者在立法理念上的差异，前者偏向于人类中心主义的环境保护观，而后者着重于生态中心主义的环境保护观，此种价值选择“不是把人类的利益作为最高利益，而是认为人类是自然界的一部分，人的生活被包括在生态系统中，所以，应将其他生命物种种群同人类一样作为价值主体予以承认，并尊重和承认它们的权利，从而主张‘生态利益’至上[9]”。因此，《水法》与《长江保护法》的协调与衔接，除对二者间存在冲突的具体规则的进行修改之外，还应当对前者进行一定的生态化。

所谓法律的生态化，是指“将生态的理念、生态法则、生态原理、生态规律注入或者融入到法律机制之中，保持生态系统、社会系统的和谐稳定，达到人与自然的真正和谐[9]”。《水法》的生态化，应当是从立法理念到制度机制的全面的生态化。首先，立法理念的生态化。2014年，《环境保护法》实施后，学者对于《环境保护法》的实施情况进行了评估研究，认为“环境的‘保护优先’与经济上保增长的矛盾与冲突必是一个长期的、痛苦的过程[10]”。环境保护(或水资源的保护)与经济增长(或水资源的开发利用)似乎长期处于一种冲突矛盾之中，实则不然，通过对《长江保护法》生态中心主义环境保护观指导下的制度机制设置的考察，可以发现生态环境的保护与自然资源的利用处于一种和谐关系之中。《水法》的生态化并非指因水资源的保护而停止对于水资源的开发利用，而是指在水资源的开发利用过程中，强调水资源和生态环境的保护，“就环境保护目的而言，其基本立场在于以人为保护主体的环境保护，……以人之基本价值与基本尊严为最高保护价值体系的原则。再辅以环境作为自我保护价值，或称之为自然的权利，此乃以环境为中心的环境保护理念。如此才能真正说明环境保护之任务所在及环境政策所应遵循之目标[5]”，此方为生态中心主义环境保护观之真义。其次，制度机制的生态化。《水法》的立法理念一经转变后，制度机制亦应及时进行更新与补充。可借鉴《长江保护法》中注重保护生态环境的制度机制，在事前预防阶段，可探索完善饮用水水源相关制度、设置水资源的取用水总量控制和消耗强度控制管理的“双控制度”。在事中管制阶段，可探索设置跨行政区域的联合执法制度、环境行政约谈与整改制度。在事后救济阶段，可探索设立生态环保护补偿制度、涉及水资源的生态环境损害赔偿制度[11]等等。

5 结 语

《长江保护法》实施后，面临与如《水法》《水污染防治法》《渔业法》《河道法》《防洪法》《水文条例》等等相关法律法规的协调与衔接，这些法律法规“涉及多层级、多机关、多法律关系，各种规范的出台背景、价值取向、核心内容制度体系缺乏协同，各种权利间的关系在缺乏必要统筹的情况下不可能有清晰界定，必然导致实践层面的诸多法律冲突[12]”。因此，《水法》与《长江保护法》的协调衔接以及前者的联动修订即为极为紧迫重要工作之一。而《水法》与《长江保护法》与立法理念、制度机制设置上存在诸多差异，二者在一些同一事项上规定上存在着直接的冲突；《长江保护法》中新设立的具事前预防性、事后救济性的生态环境保护制度，在《水法》中则暂付阙如。通过修改存在冲突的具体规则、《水法》的生态化以及在《水法》中设立新型的生态环境保护制度机制，以实现《水法》与《长江保护法》在保护水资源上的协调与衔接。另外，因为《水法》的适用范围远远广于《长江保护法》，其需考虑全国不同地区在水资源状况上的差异性。因此，《水法》不宜规定的太过严密，而致使一刀切的现象发生。在全国水资源的保护、开发与利用上，《水法》应当具有原则性、指导性、指令性等特征。