南京市栖霞区垃圾分类政策实施现状研究

田 敏

(河海大学 公共管理学院，南京 211100)

1 问题提出

“垃圾分类工作就是新时尚”，习近平总书记对垃圾分类工作赋予这样的地位。2000年，我国开始了第一轮城市生活垃圾分类政策试点，北京、上海、广州等8个城市被列为首批试点城市，然而政策影响力不足，各试点城市的垃圾分类率并不高。此后，我国城市生活垃圾分类政策进入一段“冷静期”。直到2016年，面对垃圾无序处理对市容环境和生态的破坏，垃圾分类工作重新提上日程，进入新阶段。《“十三五”发展规划纲要》(2016-2020年)中明确要求：“健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接”[1]。“自2010年以来，我国生活垃圾清运量逐年上升，2016年超过2亿吨，达到2.04亿吨，同比增长6.81%；2017年约达到2.16亿吨，同比增长5.82%。截止2017年，我国现有生活垃圾无害化处理设施1013座，同比增长7.42%；生活垃圾分类投资114.9亿，同比增长一倍多；进行生活垃圾分类的家庭占38.3%，较2017年增长11.4%。”[2]国家对城市垃圾分类工作的重视程度不言而喻。

南京市作为垃圾分类重点示范城市之一，在垃圾分类方面做了大量的工作。《南京市生活垃圾分类管理办法》指出：“生活垃圾分类管理实行政府主导、社会参与、全市统筹、属地负责。”[3]2018年，南京市政府公布了玄武门街道、尧化街道等12个首批进行垃圾分类试点的街道名单，梳理出约两千个第一批垃圾分类的单位。2020年2月，南京市十六届人大常委会更是首次审议《南京市生活垃圾管理条例(草案)》，将生活垃圾管理条例纳入立法程序。在政府政策支持和各个街道社区的努力下，经过几年的实践，南京市垃圾分类工作取得了显著成效，积累了较丰富的经验。2018年1月起，栖霞区尧化街道作为垃圾分类试点街道，启动全域生活垃圾强制分类工作。

从现实情况来看，尽管一些地方在创造性执行垃圾分类政策，已培养出具体的实验性“典范”，生活垃圾分类的政策执行依旧困难较多，存在着政策执行效力欠佳、市民认同感不高等诸多问题。人均垃圾产生量和城市垃圾处理能力之间的矛盾长期得不到解决，会加剧城市生态环境失衡，制约新型城镇化发展，更威胁着人类生存环境。南京市栖霞区垃圾分类政策实施现状如何？政策试点过程中存在哪些经验和教训？本研究在实证研究的基础上试图做出回答。

2 研究述评与理论基础

2.1 研究评述

垃圾分类是近十年学术研究的热点，尤其是2018年以来，学术关注度急剧上升，在2019年达到一个高峰。考察现有文献，发现现有研究主要聚焦在三个方面：第一个方面是对垃圾分类政策实施试点地区进行实证研究，针对上海、北京、广州、四川、重庆等都有相应的调查研究[4～8]。第二个方面是以居民为研究对象，研究居民在垃圾分类政策实施中的参与度以及如何发挥居民的作用，这一类研究往往忽视了政策实施中政府、社会、企业等主体及相互间的影响[9～12]。第三个方面是聚焦现有垃圾分类政策的演变过程，回顾过去的政策文本，探索政策文本的走向，试图对未来政策走向做出预测[13～16]。

有关生活垃圾的定义，2013年6月，南京市开始施行《南京市生活垃圾分类管理办法》，办法所称生活垃圾，是指单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的废弃物以及法律、法规规定为生活垃圾的废弃物。鉴于本研究以南京市栖霞区进行实证研究，生活垃圾的概念均以《南京市生活垃圾分类管理办法》所界定为准。“城市生活垃圾”本身对垃圾产生范围有所界定，即为城市中单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的废弃物以及法律、法规规定为生活垃圾的废弃物。

2.2 理论基础

城市生活垃圾分类政策涉及到政府、市民、市场等多元主体，仅仅依赖政府单方面的力量难以实现其目标，因此需要运用多中心治理理论，实现政府、市场、企业、市民等主体的合作共治。政府具有提供公共服务的职能，政策试点初期需要充分发挥自身领导组织作用、担当起应有的责任，随着政策逐步推广，政府弱化政府职能，充分发挥社区和企业的参与作用，倡导多元主体参与垃圾分类政策实施；以社区为中心的网格化管理是社区治理的必然趋势，社区及社会组织在城市治理中扮演者越来越重要的角色；市民是推动垃圾分类政策实施的直接力量，逐步培养市民环保意识并养成垃圾分类习惯、形成人人参与垃圾分类的局面是落实生活垃圾分类政策的初衷所在也是必然要求。

当下，习近平生态文明思想是新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，随着人民经济能力逐渐提高，不仅对美好生活需要日益增长，对法治、正义、安全、环境等方面提出了更高的要求，追求法治社会、公平正义、信息安全、绿色环境。政府需加快生态文明建设，持续推进垃圾分类工作，建立政府推动、全民参与的垃圾分类制度，实现民生福祉。综上所述，只有以政府为主导、社区为基础、市民为核心的多中心治理模式，才能促进城市生活垃圾分类政策的全面推广。

3 栖霞区垃圾分类政策实施实证调查

3.1 研究数据

近年来，栖霞区城市管理局按照“政府主导、企业参与、全区统筹、属地负责”的原则，牵头开展街道城市生活垃圾分类工作，逐渐培育出独特的工作优势，积累了不少成功经验，打造了垃圾分类“新时尚”的栖霞秀场。

本研究问卷设计主要参考以往期刊、文献的研究指标，设计问题调查市民对于垃圾分类的认知程度、行为、观点态度三方面。本研究的调查对象是栖霞区垃圾分类试点小区的居民，第一阶段采取典型抽样，抽取全域开展垃圾分类的尧化街道；第二阶段进行随机抽样，尧化街道辖13个社区，通过抽签法抽取具体社区3个，分别为尧化社区、尧林仙居、尧化新村，调查者综合考虑人力、物力和财力的限制与样本的准确性，三个社区各发放40份问卷，共发放120份问卷。其中有效问卷共计114份，样本回收率达95%。

3.2 实证结果分析

3.2.1 对国家垃圾分类政策了解程度分析

如表1所示，18～25岁的青年群体在受访者中占比较高，为47.4%。当问及对国家垃圾分类政策了解程度时，仅有3.5%的受访者表示对国家层面的垃圾分类政策“非常了解”，33.3%的受访者“比较了解”，43.9%的受访者“一般了解”，其中，18～25岁的青年群体对国家垃圾分类政策的了解度整体偏高。说明，市民对国家层面上政策的了解程度还不够，缺乏一定的关注度；同时社区对垃圾分类政策的宣传度有待加强。因此，政府及社区要强化宣传力度，尤其是面向中老年群体。

表1 对国家垃圾分类政策了解程度Tab.1 Understanding of the national garbage classification policy

3.2.2 对社区垃圾分类方法了解程度分析

图 对社区垃圾分类方法了解程度图Fig. Understanding of garbage sorting methods in community

如图所示，当问及对所在社区的垃圾分类方法了解程度时，只有10.53%的受访者表示“非常了解”，比较了解的比重占到了36.84%，19.3%的受访者表示“不太了解”。由此可知，受访者对社区垃圾分类方法的知晓率已经达到80%以上，试点社区的市民都能较好掌握垃圾分类方法和标准。

但是社区对垃圾分类方法和标准的宣传仍需要进一步提升，提高市民对垃圾分类方法的知晓率和源头分类效率。

3.2.3 对受访者自身垃圾分类实施情况分析

如表2，对于平时是否有意识进行垃圾分类，26.32%的受访者表示“有意识，并细致分类”，47.37%的受访者表示“有意识，但只是部分分类”，结果与受访者对垃圾分类必要性和方法了解程度相差很大，说明市民并没有完全将意识转化为实际行动，虽然认识到垃圾分类必要性和分类方法，但是在日常生活中并未进行垃圾分类。因此，政府要宣传监督两不误，在宣传垃圾分类方法的同时，更要监督市民有所行动。

对于参加垃圾分类宣传活动的次数，42.11%的受访者表示“参与过1～3次”，参与率并不高，说明市民对垃圾分类宣传活动参与积极性有待提高。54.39%的受访者表示“没有参加过”，其中大部分是18～25岁的青年群体，原因可能是这部分群体为上班族，没有时间参加，更依赖于网络途径。

表2 受访者自身垃圾分类实施情况统计Tab.2 Statistics on the implementation of garbage classification of respondents

续表2

运用 spss22.0 对统计数据进行相关性分析，参加垃圾分类宣传活动次数和平时是否有意识进行垃圾分类二者之间的相关系数值为0.302，显著性为0.033，即二者呈显著的正相关关系，由此说明增加垃圾分类宣传活动能够有效提高市民的垃圾分类意识。

对于垃圾分类过程中遇到的问题，大部分的受访者表示“没有时间和缺少分类知识”，说明市民还没有养成垃圾分类的生活习惯，垃圾分类占用了其更多的时间，对垃圾分类方法了解也不够准确。另外，有40.35%的受访者表示“缺少分类设施”，说明政府应当修缮新建社区垃圾分类配套设施建设，尽快实现硬件设施全覆盖。

4 结论与展望

4.1 结论

从实证研究结果来看，南京市栖霞区的垃圾分类政策试点取得了较好的成果，其中暴露出的问题也为因地制宜实施垃圾分类政策提供各类经验和教训。就垃圾分类政策来说，社会文化环境层面的影响更为深远，行为习惯不同对该地区的垃圾分类政策实施有着很大的影响[17]。生活习惯的养成是人们在长期生活中形成的定势思维，这种源于潜意识的行为，短期内难改变。纵观垃圾分类政策施行效果好的国家，都经历了较长的试点期、适应期，将硬性的政策条文逐渐融入到人们生活中，才能逐渐培养出定时定点分类投放垃圾的习惯。

4.1.1 垃圾分类走进校园，培养学生分类意识

学校是最好的宣传、教育阵地，要充分发挥学校优势。首先，将垃圾分类教育加入幼儿园、小学、中学、大学各阶段教育课程体系，对生活垃圾分类知识的课程设计，需要结合不同阶段下学生的知识水平来进行。其次，对于大学而言，大学生和老师的知识水平更高、学习能力更强，对垃圾分类政策的认知度和认同感更高，大学校园可以作为政策试点的重要板块，进行全面的垃圾分类工作。

4.1.2 落实效能管理，健全监督考核机制

一方面，建立专门的监管机构，实行层级明晰的监管机制，监管机构对部门行政作为和市民垃圾分类行为进行监督；另一方面，设立社会监督员，社会监督员由政府面向社会公开招募，参与全过程的监督工作，有权对政策执行主体的行为及时举报。

4.1.3 完善多方参与机制，优化协同治理模式

在多中心治理理论下，不同利益主体通过协商对话、合作互助等形式实现权责共担、资源共享、利益共创，推动政策的有效实施。因此，政府要转变其单一化管理模式，突出社会组织、市场参与作用，发挥市民主观能动性。一是构建平等的协作机制。政府要通过法规条例或行政措施保证各主体的平等性和话语权，从而充分调动各治理主体的参与积极性，发挥其优势实现垃圾分类政策的有效实施。通过产业扶持政策与购买服务的形式激活垃圾市场化；通过资金支持、强化合作交流，发挥社会组织的桥梁作用。二是畅通诉求表达渠道。政府应当畅通诉求表达渠道，保障相关企业、社会组织以及市民个人的建议权，及时了解社情民意。例如设立行政部门与公益组织沟通平台、政府门户网站建立垃圾分类专题。

4.1.4 建立健全奖惩双向激励机制

从“经济人”的角度来看，适当的奖励可以激发市民主观能动性，提高市民参与垃圾分类的认同感和积极性，适当的惩处对市民也有一定的约束作用。上海市为市民建立了垃圾分类绿色账户，实行“自助积分—兑换”，鼓励市民积极参与，在此基础上，政府可以继续探索如何拓展绿色账户开通渠道和覆盖面，完善绿色账户积分规则，建立绿色账户监管模式，并逐渐引入绿色账户市场化运作方式。对于惩处措施而言，要与法规法条相挂钩，才能发挥权威性和震慑性。面对屡教不改、故意扰乱政策实施的市民可进行物质处罚，并在社区通报批评，形成心理压力。

4.2 展 望

4.2.1 垃圾分类纳入信用体系

城市生活垃圾分类全民化、义务化是政策实施的初衷也是必然趋势。未来学者对垃圾分类纳入信用体系可以深入探索研究，不只是将单位违反生活垃圾管理规定的恶劣行为记入信用档案，对市民个人同样建立相应的信用平台，拒不进行垃圾分类的行为将被记入个人信用平台；准确参与垃圾分类的市民将增加相应信用积分，个人信用权益、信用过低惩戒、信用平台信息公开等等还需要在政策试点中继续摸索细化。

4.2.2 疫情防控助力垃圾分类工作

新冠疫情给市民的生活习惯和生活方式带来了影响，很多市民对改善环境卫生、公共卫生的意识更加强烈，这与推行垃圾分类工作的理念相得益彰。疫情防控形势持续向好，其经验和成效也将助力垃圾分类工作行稳致远。