铁路建设资金筹措模式研究

曹佳峰

（中铁第五勘察设计院集团有限公司 线路运输设计研究院，北京 102600）

0 引言

随着“十四五”及中长期铁路网的规划实施，铁路建设规模持续增大、财务压力有增无减，面对愈发繁重的铁路建设资金需求，亟须探索更新、更多、更广阔的铁路建设资金筹措模式。近年来学者们针对铁路建设资金筹措开展了广泛研究，李鹏等［1-2］结合城际铁路的投资特性，系统阐述了资金筹措方式；李凯薇等［3-4］针对市郊铁路面临的投融资困境，研究投融资模式的选择体系并总结适用性；罗蛟等［5-6］从四川省存在的实际问题出发，提出了积极争取国家财税支持、加大地方政府投资力度、加强政企间合作等多渠道资金筹措建议；陈薇［7］对广西铁路建设资金筹措方式进行研究，并做应用实践分析；柏飞彪等［8］立足成渝中线高速铁路项目，重点研究投融资策略，以期对资金筹措提供借鉴参考；王涵晴等［9］提出铁路物流基地市场化投融资的优化思路，缓解资金筹措压力。现有研究成果主要针对某个地区、特定类型、具体项目的铁路建设资金筹措，这里旨在分析在铁路建设资金构成及来源的基础上，对资本金投入的主要影响因素，针对不同类型铁路项目，研究其资金筹措模式并提出相关建议，为我国铁路建设决策提供理论参考。

1 资金结构

1.1 资金构成

铁路项目具有资金需求量大、建设周期长、投资回收期久等特点，资金结构应多方权衡后综合确定。铁路建设项目的资金通常由资本金和债务资金构成，两者比例大致可按3种方式设计，构成比例见表1。

表1 资金构成比例

1.2 资金来源

根据投资主体的不同，铁路建设项目资本金来源包括中国国家铁路集团有限公司（简称国铁集团）出资、地方政府出资、社会资本出资等；债务资金来源包括银行贷款、发行债券、发行中期票据、融资租赁等，具体分类见图1。

1.3 资本金比例

固定资产投资资本金制度是适应我国社会主义市场经济体制的管理制度［10］。自1996年我国建立固定资产项目资本金制度以来，铁路建设项目最低资本金比例演变过程可见表2，从最初的35%调整至如今的20%，并且还可以根据项目投资回报机制进一步降低资本金比例。

针对铁路项目资本金比例的政策整体呈现出一种逐步放宽的趋势，且针对不同地区及出资代表相应出台了保障性规定。如《国务院办公厅转发国家发展改革委等单位关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》规定：确保中西部铁路项目权益性资本金比例原则上不低于50%［11］；《铁路项目中央预算内投资专项管理暂行办法》规定：由国铁集团作为出资人代表投入项目，项目资本金测算按不高于项目总投资的70%考虑［12］。

2 主要影响因素

2.1 区域经济发展水平

铁路建设规模计划是阶段内需要完成的建设目标与任务，也是铁路建设项目资本金需要承担的根本任务。据统计，“十三五”期间铁路固定资产投资达到3.99万亿元，平均每年近8 000亿元，各区域资本金投入情况见图2。

图2 “十三五”期间各区域资本金投入情况

由图2可知，东部地区经济发展水平最高，同时铁路建设资本金投入最多；中部地区相对低于东部和西部地区，但差距不大；西部地区虽然经济水平相对欠发达，但是近年国家扶持力度不断加强，“十四五”期间及以后仍将朝西部倾斜；东北地区资本金投入最少，受经济发展水平下滑影响，投资规模亦呈下降趋势。

2.2 投资者出资能力

我国铁路实行合资共建模式，地方政府作为投资主体之一，其出资能力直接影响资本金投入情况。“十三五”期间各区域地方政府铁路出资情况见图3。

图3 “十三五”期间各区域地方政府出资情况

由图3可知，地方政府出资力度基本呈现逐年加大趋势，东部地区出资规模最大，东北地区最小，中部地区和西部地区基本持平。为更加顺畅地推进项目融资建设，个别铁路采用地方政府全资模式，如梅龙高速铁路、潍莱高速铁路、南崇城际铁路、深惠城际铁路等。

2.3 运营补贴

运营补贴作为财政厅、省政府提出的过渡性补贴政策，有效缓解了铁路建设资金问题，特别是对公益价值较高的铁路给予了大力支持。能够实现的补贴目标会引起运营期的现金流入、流出变化，从而影响建设期资本金的投入，不同区域、不同项目能够实现的目标是不一样的。各地结合自身情况也提出了不同的补贴目标，如广东省、浙江省等地提出按财务内部收益率3%的补贴目标要求。

2.4 投资目标

国铁集团、地方政府承担社会责任和实现国有资产保值增值，追求项目适度盈利，可以适度减少资本金投入，更多使用债务资金，在全生命周期内实现资本金投资的保值。社会资本对于资本金收益预期通常高于项目债务资金融资成本，为降低综合资金成本，应采用较少的资本金投入。

2.5 利率水平

利率水平偏高，资本金投入相应减少；反之利率水平偏低，资本金投入相应增加。此外，利率对资本金投入的影响，还表现在预期利率变动趋势对项目筹措方式选择的影响。预期利率趋涨时，项目会较多地采用长期贷款方式；反之预期利率趋跌时，项目则会较少地采用长期贷款方式。

3 资金筹措模式

铁路项目根据路网功能大致分为干线铁路和非干线铁路，这里研究将干线铁路分为高速铁路和普速铁路，非干线铁路分为城际铁路和市域（郊）铁路，并对不同类型铁路项目的资金筹措模式进行重点阐述。

3.1 高速铁路

高速铁路具有促进国民经济发展、促进沿线资源开发、引导城市发展等积极作用，建设期投资来源主要是地方政府和国铁集团。因此，在高速铁路项目建设过程中，为体现受益者投资的原则，应以地方政府作为区域内的投资主体，加快推进项目建设。结合国家投融资体制改革政策，高速铁路的资金来源除现有融资渠道外，应积极探索各种新型模式（如PPP、BOT、ABS、股权+EPC等），不断拓宽融资领域。根据高速铁路公益性较强、经营性较弱这一特点进行分析，虽然引进社会资本投资较难，但仍有一批铁路示范项目（如杭绍台高速铁路、济青高速铁路等）成功引入社会资本投资，经验值得借鉴。高速铁路项目资金筹措宜采用省部联合模式，即国铁集团和地方政府共同出资，同时引进战略投资者。

3.2 普速铁路

3.2.1 政策性铁路

政策性铁路是国家为维护民族团结、政治稳定，保证军事安全、社会公平以及国土开发的铁路，其政治指导性显著，不考虑经济因素以及项目效益情况，现状采用国家全部出资模式。该类型铁路由于自身的建设特征，缺乏对社会资金的吸引力，资金来源受限制，建设资金应以国家预算资金以及铁路建设基金为主，地方政府积极配合，负责土地的征用、拆迁等项目前期工作。此类型铁路由于受国家政策制约，资金来源较为单一，政策干预性较强，其投融资引入市场竞争机制较困难。

3.2.2 路网性铁路

路网性铁路是国家为完善全国铁路网布局，优化综合运输网络结构而规划的铁路干线，现状资金筹措以地方政府和国铁集团为主。考虑该类铁路采用客货共线运输组织模式，通常具有一定盈利能力，应积极争取中央预算资金的支持，同时通过政策扶持在一定程度上吸引社会资本投资。路网性普速铁路项目主要依靠国铁集团出资、沿线地方政府投资、引进社会资本直接投资、发行债券、银行贷款等多种方式。

3.3 城际铁路

2012年5月原铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，鼓励民间资本进入城际铁路建设，并由地方政府主导。现状资金筹措以地方投资为主，主要分为如下方式：一是地方政府注资。城际铁路的修建为区域一体化带来可能性，促进和支撑地方社会经济发展，政府应加强重视度，地方财政投入必不可少。二是政策支持。建议统筹城际铁路建安营业税，专税用于城际铁路资本金；建立土地出让金收入分享机制，按市或县两级一定比例的国土出让收入，作为城际铁路项目资本金；建立财政贴息政策，特别是一些对国民经济有重要意义的重点城际铁路项目，进行项目资本金贴息。三是沿线企业及资源地出资。建议由地方政府相关部门牵头，制定沿线各企业、工厂、资源地的出资原则，承担一定比例的铁路建设项目资金。四是资本市场直接融资。城际铁路的资金还可以通过发行股票、铁路债券、利用外资等资本市场直接融资的方式解决。五是组建项目公司。由项目公司统一负责前期资金筹集、中期项目建设和后期运营管理，使其充分发挥自身优势，促进资金来源的多渠道化。

3.4 市域（郊）铁路

《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见》指出，都市圈所在地城市政府是发展市域（郊）铁路责任主体［13］。根据相关文件要求及现状分析，中央预算资金、铁路建设基金等国家性质资金几乎不会对该类铁路项目进行投资，故资本金以地方政府和社会资本投资为主，充分吸收民间资本、外资在内的社会资本参与投资建设和运营管理市域（郊）铁路项目，采用省、市、县（区）投资分担方式筹集政府资金，分担比例宜根据境内线路长度、站点设置和财政能力等因素综合确定。债务资金通常采用银行贷款，也可以通过发行项目债券、股票等创新型融资方式筹集。

4 可行性建议

4.1 抓住铁路发展机遇，保障建设有序推进

随着《中长期铁路网规划》《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》的颁布实施，我国铁路发展蹄疾步稳、态势良好，新增铁路里程达到了空前规模，所需铁路建设资金庞大，必须寻求适应的资金筹措模式，保障铁路建设有序推进，加快交通强国建设步伐。

4.2 拓宽铁路投融资渠道，实现投资主体多元化

一方面，国家支持和保障铁路投融资体制以及管理体制的改革，鼓励地方出资建设铁路；另一方面，传统的投融资体制过度依赖债务性融资，巨大资金负债所带来的财政、金融风险日渐凸显。因此，迫切需要打破常规，积极探索新型模式，构建适应符合项目特征的投融资渠道，同时参考学习国内外铁路投融资经典案例，实现投资主体多元化势在必行。

4.3 盘活社会资本，缓解出资压力

根据国家向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路的改革精神，加快铁路股权置换、转让步伐，推动政府投资铁路股权向社会投资者作价转让，通过铁路股权转让、股权融资等方式，多方向、全方位盘活社会资本投资铁路建设，缓解国家及地方政府出资压力。

4.4 做好土地总体规划，加强综合开发力度

基于上位规划、统筹协调、通力合作等原则，加强铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发力度，将传统、单一的开发模式转变为集交通、地产、娱乐的综合性开发，促进沿线区域站城互动提质。有关部门在土地规划利用、项目审批等方面给予支持，有关税费按规定给予优惠和减免，开发收益用于铁路建设和运营补贴。

4.5 制定运营补亏和保障措施，推进铁路健康可持续发展

立足铁路项目自身条件，充分结合国家相关政策，加强铁路项目运营补贴、土地综合开发补贴、完善铁路运价机制等方面的补亏措施，同时制定土地支持、特许经营、社会资本投入等方面的保障政策，以保证铁路运营满足运输需求，促进铁路健康有序可持续发展。

5 结束语

在我国经济快速发展、铁路建设加快步伐的背景下，面对资金筹集的困难以及国家出台的相关政策，研究资金筹措模式必不可少。资本金投入在满足政策规定的前提下，还受到区域经济发展水平、投资者出资能力、运营补贴、投资目标、利率水平等多方面因素影响。以高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路为研究对象，分析各功能定位及投资特性，得出各自适用的建设资金筹措模式，并提出5方面可行性建议。通过拓宽铁路投融资渠道，采取多元化出资方式，国家、地方政府和社会资本共同推进铁路建设高质量发展。