甬舟铁路PPP可行性论证研究

罗士瑾

（舟山市铁路建设中心，浙江 舟山 316021）

0 引言

2019年7月1日，中华人民共和国国家发展和改革委员会（简称国家发展改革委）发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》［1］，该文件与《政府投资条例》［2］同步生效，不仅体现了对政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）项目依法管理的法治精神，也是贯彻落实党中央、国务院关于规范有序推广PPP模式的具体行动，进一步明确所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证；只有通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建设实施；凡未依法履行“审核备”程序，以及可行性论证和审查中没有明确采用PPP模式的项目，均为不规范PPP项目，不得开工建设。

甬舟铁路作为“义甬舟开放大通道”的支撑性运输通道，已列入《国家中长期铁路网规划（2016—2030年）》和《浙江省综合交通运输发展“十三五”规划》，对舟山及宁波融入“一带一路”和长江经济带国家经济发展战略具有重要意义。

甬舟铁路项目拟采用PPP模式运作，成为首条开展PPP可行性论证的高速铁路项目。项目主要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。

1 论证思路

PPP项目可行性论证需要在项目投融资方案基本条件确定的基础上，以定量分析和定性分析相结合的方式，通过专家会议法，最终综合评定项目采用PPP模式的可行性。甬舟铁路PPP项目可行性论证按照以下4个阶段开展研究。

1.1 投融资方案基本条件确定

依据项目建设规模、技术标准、投资估（概）算及分年投资计划、经济评价等相关内容，结合国家和地方政策文件要求，通过财务分析方法，研究确定PPP项目实施范围、运作模式、项目资本金比例、股权结构、债务融资、项目回报类型、补贴年限、收益水平等基本条件。

1.2 定量分析

根据投融资基本条件基础数据，运用PPP项目物有所值定量分析法，进行财政支出责任测算，分别开展项目全生命周期成本分析和财政承受能力论证。

通过比较PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）是否小于公共部门比较值（PSC值），判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

通过测算政府方承担的全部PPP项目一般公共预算支出责任占本级政府一般公共预算支出的比例是否超过10%，判断财政承受能力是否通过。

1.3 定性分析

根据国家PPP项目相关政策文件精神，结合项目实际情况及类似PPP项目成功经验，运用定性分析法，综合考虑相关方期望，科学、合理地开展政府投资必要性和投资方式分析、项目采用PPP模式必要性分析、风险管理效果分析、运营效率分析、吸引社会资本参与能力分析等研究工作。

1.4 专家评审

在前3个阶段研究分析的基础上，进行相关信息补充、整合，形成《PPP可行性论证报告》。结合政府主管部门要求，组织召开专家评审会议，取得专家评审意见。

2 甬舟铁路项目基本情况

2.1 项目概况

甬舟铁路位于浙江省东部沿海地区，线路西起宁波枢纽宁波东站，利用既有线至邱隘站接轨后，新建线路向北引出，经宁波市鄞州区、北仑区，至舟山市金塘岛、册子岛及本岛，终于定海区白泉镇。线路全长77.004 km，其中新建线路长70.739 km、既有线路长6.265 km。在新建正线中，路基长9.115 km，桥梁长26.374 km，隧道长35.250 km，工程桥隧比约87.1%。项目在金塘水道跨海段以隧道方式敷设，与甬舟高速公路复线共通道共建隧道；在西堠门水道、富翅门水道及桃夭门水道三处跨海段，与甬舟高速公路复线合建公铁两用桥。

全线设车站7座，其中新建车站4座，分别是北仑西站、金塘站、马岙站、舟山（白泉）站；改建既有站3座，分别是宁波东站、云龙站、邱隘站。除邱隘站为接轨站外，其余为办理客运业务的中间站。设动车存车场1处，位于舟山站。

根据甬舟铁路项目可行性研究报告，项目总投资270.03亿元（其中公铁合建部分，暂按铁路公路各50%计列），静态投资244.18亿元，建设期贷款利息20.94亿元，机车车辆购置费4.80亿元，铺底流动资金0.11亿元。

项目建设总工期为6年（含联调联试及运行试验），初步拟定2020年开工建设，2026年开始运营。

2.2 项目预测客流量

甬舟铁路项目客流包括乐观客流与保守客流2种方案，预计2030、2035、2045年的乐观客流量与保守客流量及列车对数见表1，根据《甬舟铁路项目工程可行性研究报告》，客流预测推荐保守客流，行车组织采用保守客流方案下的组织方案，单组重联比为59%∶41%。

表1 客流量及列车对数

3 甬舟铁路项目投融资方案基本条件

3.1 运作模式

甬舟铁路为新建铁路项目，属于准公共产品，具有公益性特征，项目本身具有一定的经营性，但经营收入不足以覆盖项目投资及运营成本，需政府方给予部分补贴资金或资源。针对甬舟铁路PPP项目，政府通过资本金注入的方式直接投资，并授予特许经营权附加部分补贴，采用建设—运营—移交（BOT）模式［3-4］。项目运作交易结构见图1。

图1 甬舟铁路PPP项目运作交易结构

3.2 PPP项目实施范围

甬舟铁路拟采用不担当模式，委托中国铁路上海局集团有限公司运营，机车车辆拟由中国国家铁路集团有限公司统一安排［5-6］，因此该PPP项目实施范围应在《甬舟铁路可研报告》的建设范围基础上扣除机车车辆购置，PPP项目范围内可研估算约为265.23亿元，静态投资244.18亿元。根据项目分年投资计划、资本金比例及融资利率，调整项目建设期利息后，重新估算甬舟铁路PPP项目范围内总投资约为266.50亿元。

3.3 资本金比例及股权结构

3.3.1 资本金比例

国发〔2015〕51号文［7］规定，铁路项目资本金比例不得低于20%。项目资本金比例设置除满足国务院相关要求外，应结合项目融资、政府财政情况、社会资本投资意愿及财务分析等综合确定。

国发〔2019〕26号文［8］要求，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。为深入研究资本金比例，设置了30%、35%、40%三个对比方案进行分析论证。不同资本金比例对比分析见表2。

表2 不同资本金比例对比分析 亿元

经方案对比分析论证，随着项目资本金比例提高，政府方资本金出资增加，可行性缺口补贴略有减少，政府方出资总额增加。根据铁路项目调研结果显示，浙江省已实施的铁路PPP项目，如杭绍台铁路、杭温铁路、杭衢铁路资本金比例均采用30%。综合分析，甬舟铁路PPP项目资本金比例设置为30%。

3.3.2 股权结构

根据《PPP项目合同指南（试行）》［9］规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。为深入研究股权结构对政府方资本金及补贴的影响，该项目股权结构设置了政府方与社会资本股权比例为49%∶51%、40%∶60%和35%∶65%三种方案进行对比分析，不同股权结构对比分析见表3。

表3 不同股权结构对比分析 亿元

经方案对比分析论证，政府方股权比例越高，政府方资本金出资越多，运营期补贴越少，政府出资总额越小，现值相当。同时，应满足政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权规定。

综合分析，甬舟铁路PPP项目股权结构为：政府方占49%，社会资本方占51%。

3.4 债务融资

该项目PPP范围内的债务资金，由政府与社会资本方合资成立的项目公司作为融资主体通过银行贷款等方式解决。债务资金融资利率暂取中国人民银行公布的5年期以上长期贷款基准利率4.9%［10］。

3.5 项目回报类型

项目实施过程中，项目公司作为铁路运营主体，在运营期内可获得铁路运输收入与其他多元经营开发收入等，具备一定使用者付费基础，但该项目属于末端铁路，投资大，客流量有限，合作期内使用者付费不能完全覆盖项目建设成本、运营总成本及投资各方的合理回报，需政府支付运营补贴，因此该项目回报类型为可行性缺口补助。

3.6 补贴年限

该项目设置运营期前15年、20年及30年3种等额补贴方案，经财务测算分析结果如下：

（1）运营期前15年等额补贴方案。运营期前15年，项目公司收入高，财务生存能力好，社会资本收益好。但项目公司运营期第16～22年连续7年处于亏损状态，股东在运营期第16～29年连续14年无法获得税后利润，不利于政府与社会资本长期稳定合作。

（2）运营期前20年等额补贴方案。项目公司运营期30年内累计净现金流量均大于零，财务生存能力较好；项目公司运营期第6年由亏损转盈利，股东运营期第10年可获得税后利润分配，有利于政府与社会资本长期稳定合作。

（3）运营期前30年等额补贴方案。运营期政府年均补贴较小，但项目公司前期运营成本高，运营期前10年累计净现金流量均为负值，需采用短期贷款（过桥贷款）等方式筹集正常运营所需资金，不利于项目公司正常稳定经营。

综合分析，该项目采用运营期前20年等额补贴方案。

3.7 项目收益水平

项目选择社会资本投资财务内部收益率作为控制指标，结合浙江省已实施的类似铁路PPP项目经验及项目实际特点，控制社会资本投资财务内部收益率在5.0%～6.5%。项目收益水平设置5.0%、5.5%、6.0%、6.5%四种方案进行对比分析，不同项目收益水平对比分析见表4。

表4 不同项目收益水平对比分析 亿元

4 甬舟铁路PPP可行性论证分析

4.1 定量分析

4.1.1 全生命周期成本分析

根据财金〔2014〕113号文［11］规定，项目全生命周期是指项目从设计、投融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。该项目全生命周期为政府与社会资本合作期，即36年，其中建设期6年、运营期30年。该项目全生命周期成本是指项目合作期内政府拟承担的全部或部分支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险及配套等支出责任。

为论证PPP模式能否有效降低项目的全生命周期成本，采用定量分析法，假定在采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过将PPP项目全生命周期内政府方净成本现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本［12］。

选择投融资方案中社会资本最高收益水平6.5%，测算PPP模式下全生命周期成本最大值，若PPPmax值小于PSC值，认定采用PPP模式能降低项目全生命周期成本。

（1）PPP模式下的项目成本。PPP项目全生命周期内成本包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任，具体如下：

①股权投资。该项目由政府方与社会资本方合资成立项目公司运作，政府方股权比例为49%，政府股权投资支出现值约为32.19亿元。

②运营补贴。该项目采用运营期前20年等额补贴方式，经测算政府方需支出可行性缺口补助现值约为129.03亿元。

③承担风险责任支出。在PPP模式下，政府方承担的风险主要可分为两部分，一部分为政府方全部承担的风险，即无论是否采取PPP模式，政府方均需承担的风险，包括特定条件下补贴资金支付风险、征地拆迁和管线迁改风险、项目审批风险、税收风险等；另一部分为双方风险共担部分政府方自留风险，包括列车开行对数风险、融资风险、利率风险、不可抗力风险等。根据政府方承担风险、责任，计算该项目各年度政府承担风险支出限值总额约17.70亿元。

④配套投入。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。该项目土地征收和整理、建设部分项目配套措施均已纳入PPP项目实施范围，因此该PPP项目无配套投入支出。

经上述测算，该项目PPP模式下，项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）为178.92亿元。

（2）政府自建模式下的项目成本。传统模式下，项目全生命周期成本包括建设运营维护净成本、项目全部风险成本和为消除传统模式下政府的优越性增加的竞争性中立调整值等三部分内容，具体如下：

①建设运营维护净成本。建设净成本主要包括参照项目设计、建造、更新改造等方面投入的现金及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，扣除参照项目全生命周期产生的转让、租赁或处置财产所获的收益。运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工、能源等成本，以及运营管理费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。该项目建设和运营维护净成本值为137.12亿元。

②项目全部风险成本。政府传统投资模式下，项目的全部风险均由政府承担。经测算，该项目的全部风险成本现值约为34.72亿元。

③竞争性中立调整值。计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障PPP模式与传统模式能在公平的基础上进行比较。政府竞争优势通常包括政府比社会资本少支出的土地费用、行政审批费用及相关税费等费用。该项目为交通基础设施建设项目，征地拆迁等相关土地费用已纳入项目建设成本，与政府完全投资相比PPP模式并不会支出更多的土地费用。该项目主要的竞争性中立调整值为企业所得税、增值税及附加，按国家税法及行业的有关规定，该项目在PPP模式下应按25%缴纳企业所得税，享受“三免三减半”优惠政策，以在PPP模式下根据财务测算模型计算得出的每年应缴纳税收额度为竞争性中立调整值，为11.35亿元。

经上述测算，该项目在政府传统投资模式下，项目全生命周期内政府承担的净成本现值（PSC值）约为183.19亿元。

（3）PPP值与PSC值比较。该项目PPP全生命周期内，政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，PPP值为178.92亿元，PSC值为183.19亿元，PPP值小于PSC值，物有所值系数为2.33%，认定为该项目采用PPP模式较传统模式可降低全生命周期成本。

4.1.2 财政承受能力论证分析

PPP模式下，该项目的财政支出责任包括股权支出、运营补贴、风险支出及其他配套投入四部分内容。经财务论证，合作36年内，该项目财政支出责任由省政府、宁波市及舟山市政府按照约定的出资比例共同承担。

根据财金〔2015〕21号文［13］要求，分别对省政府、宁波市及舟山市政府的财政承受能力进行论证，省政府、宁波市及舟山市政府全部PPP项目由一般公共预算支出所承担的支出责任占本级政府一般公共预算支出的比例均不超过10%，符合财金〔2015〕21号文［13］规定的PPP项目财政支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%的要求，初步通过财政承受能力论证。

4.2 定性分析

4.2.1 政府投资必要性和投资方式分析

（1）政府投资必要性。甬舟铁路属于市场不能有效配置资源的重大公共基础设施项目，其社会效益远大于经济效益，为民生工程。同时，该项目地形复杂且海上工程占比高、投资大、经济技术指标高，但线路等级相对较低，为尽端式线路，其客流相对较少，项目经营收入不足以覆盖项目全生命周期成本，为准经营性项目，符合《政府投资条例》［2］规定的政府资金投资方向（见表5）。

表5 《政府投资条例》相关规定

（2）政府投资方式。政府投资资金安排，既应符合《政府投资条例》的规定（见表5），还应符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求。该项目若采用政府直接投资方式，建设期政府资金筹集压力大，不能发挥政府资金杠杆效益及引导带动作用，不利于加快基础设施建设与经济发展，且政府直接投资方式一般适用于非经营性项目，不符合政府直接投资范围。

该项目为准经营性项目，经营收入不足以覆盖项目建设及运营成本，为响应国家政策，创新基础设施建设投融资机制，扩宽渠道，增加供给，实现可持续发展，促进经营机制转变，减缓政府风险承担，拟采用PPP模式实施。依据发改投资〔2014〕2724号文［14］规定，该项目采用政府资本金注入并授予特许经营权附加部分运营补贴的方式实施。

4.2.2 采用PPP模式必要性分析

根据国发〔2014〕60号文［15］、发改基础〔2015〕1610号文［16］等文件精神，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在铁路行业等重点领域创新投融资机制，充分发挥社会资本投资的积极作用，加快推进铁路投融资体制改革，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本积极参与铁路项目投资，拓宽铁路项目投融资渠道，完善投资环境，促进铁路市场竞争，推动体制机制创新，促进铁路事业加快发展。

甬舟铁路项目工程技术难度高、投资规模大，采用PPP模式引入社会资本参与项目投融资、建设及运营等，是国家政策导向下充分引入市场竞争机制和先进管理经验的体现，有助于提高项目经济效益、建造和运营管理效率，促进政府职能转变，减少政府当期财政压力，实现风险共担利益共享的双赢局面。

4.2.3 运营效率分析

该项目采用PPP模式引进具有先进运营管理经验的社会资本，在运营期项目公司可借助社会资本先进的管理经验和技术水平，不断提升企业管理、技术和服务水平，提高运营效率。在设置风险分配机制时，考虑让更有利于防范、化解风险的一方承担，项目运营管理、设施设备维护等风险全部或大部分转移给社会资本或项目公司，最大限度地降低运营期政府方风险。而政府方在与社会资本方（项目公司）签订合同文件时，应充分考虑项目建设标准和运营服务效果，将政府补贴资金的支付与绩效考核完全挂钩，激励社会资本提高运营效率。

4.2.4 风险管理效果分析

对政府方而言，该项目采用PPP模式实施，既可通过有效的市场化竞争机制，解决项目投融资难题，降低融资成本，缓解政府的近期资金压力，提高财政资金的使用效率；又能推动政府部门进一步转变职能，提高公共产品和服务的供给能力，通过合理的风险分担机制，实现项目设计、融资、建造、财务和运营维护等商业风险向社会资本方有效转移，从而降低政府方风险。

采用PPP模式引进优质社会资本，充分发挥社会资本先进的投融资、建设、运营管理经验，提高项目运作效率，实现有关风险向社会资本方合理转移，社会资本方（项目公司）通过项目自身收益及政府可行性缺口补助获取合理的投资收益，实现社会资本投资经营的“物有所值”。

4.2.5 吸引社会资本参与能力分析

甬舟铁路位于长三角地区，经济发达，旅游资源丰富，旅游客流量大，近年来游客数量稳增长，且宁波市、舟山市承载的国家使命较多，项目客流稳定、潜力较大，且具有世界级跨海大桥和跨海隧道，具有较大技术攻关难度和较好的投资价值，对社会资本有充分的吸引力，有利于调动社会资本的投资积极性［17-19］。

项目所包含的3座海上特大型公铁合建桥梁及特长海底隧道对具备设计、施工等能力的大型央企具有较大吸引力。

4.3 专家评审

根据发改投资规〔2019〕1098号文［1］要求，完成《甬舟铁路PPP可行性论证》，组织并邀请铁路、工程技术、经济、金融、法律等相关专家对报告进行评审。

经专家组评审，甬舟铁路采用PPP模式，符合国家在基础设施领域加大引入社会资本力度，促进公共服务水平提升的精神；引入社会资本参与甬舟铁路建设，对推进高速铁路建设、增加传统基础设施有效供给具有积极意义；项目适宜采用PPP模式实施。

5 结论

通过上述可行性分析得出如下结论：

（1）甬舟铁路属于市场不能有效配置资源的重大公共基础设施项目，项目经营收入不能完全覆盖项目建设、运营成本及社会资本合理回报，属于准经营性项目，采用政府资本金注入并授予特许经营权附加部分运营补贴的投资方式合理可行，符合《政府投资条例》及相关政策规定。

（2）假设产出绩效相同的前提下，经测算分析，该项目采用PPP模式较传统模式可节约全生命周期成本，提高公共服务供给效率。

（3）甬舟铁路项目采用PPP模式实施，政府财政承受能力在财政部规定的PPP项目承受范围内。

（4）采用PPP模式，可通过建立合理的风险分担机制，实现项目设计、融资、建造、财务和运营维护等技术及商业风险向社会资本方有效转移，针对政府方自留风险可通过制定有效的风险控制措施消除和降低政府方承担的风险，较传统模式可降低政府方风险或支出责任。

（5）甬舟铁路作为舟山市第1条铁路，项目客流稳定、潜力较大，具有较大的投资价值，对社会资本有充分的吸引力。且通过引进优质社会资本方参与项目建设、运营，可提高公共基础设施供给效率。

基于上述结论分析可知，甬舟铁路项目采用PPP模式实施符合国务院、国家发展改革委、财政部、浙江省及铁路行业政策要求，顺应国家体制改革，转变政府职能，有利于建设服务型政府，能充分发挥社会资本投融资、建设、运营优势，能够创新投融资机制、拓宽融资渠道、提供公共基础设施供给效率，实现可持续发展。因此，甬舟铁路项目推荐采用PPP模式实施。