日本“外汇法”两次重要修订时间节点前后的经济表现与相关立法经验

刘旭

为推进我国外汇管理改革，吸取有益经验，本文对日本“外汇法”两次重大修订内容及其前后经济情况进行了研究。与此同时，日本“外汇法”涵盖外汇管理、贸易和投资的立法模式，本外币统一规范的立法思路以及法律域外适用条款的应用等，也对日本经济发展发挥了制度保障作用，相关经验值得借鉴。

按照日本“外汇法”1979年和1998年两次重要修订节点，日本的外汇管理改革进程大体分为三个阶段：管制期（1949年至1979年）、过渡期（1980年至1998年）和自由化时期（1999年至今）。总体看，日本“外汇法”自1949年以来，两次重要修订历程与金融开放进程相匹配，有效推动日本逐步实现贸易投资自由化，对于提振日本经济发挥重要作用。

1949年至1979年：日本修订“外汇法”推动经常账户实现可兑换

1949年日本制定了《外汇和对外贸易管理法》，具有高度管制特征。二战结束后，日本经济遭遇重创，外汇短缺。为提高外汇使用效率，日本制定了《外汇和对外贸易管理法》，同时废除了《外汇管理法》，涵盖外汇管理与对外贸易管理，包括本币与外币管理，将交易与汇兑环节统一在一部法律中。此部“外汇法”具有高度管制特征，仅允许货物出口但也实施最低限度限制。除此以外，实施严格的外汇预算制和外汇集中制，并对各类资本交易实施限制和禁止。

实施外汇预算制，内阁设立部长级委员会，负责编制外汇预算。经内阁理事会授权使用外汇预算资金的政府机构，未经理事会批准，不得使用超过职权范围的外汇预算额度。实施外汇集中制，严格管制居民持有外币资产以及非居民持有本币资产。居民有义务在特定地点或者以特定方式保管或登记对外支付工具以及外币资产，或向外汇特别账户、日本银行、外汇银行等以本币作为对价出售上述资产；非居民有义务在特定地点或者以特定方式保管或登记国内支付方式以及以日元计价的本币资产。实施资本交易限制和禁止，除另有规定外，明确不得从事证券投资、其他投资、房地产等交易。实施外汇指定银行制度，经营外汇业务的银行，包括其营业场所和业务内容，均须财政部批准。

1964年日本实现经常项目可兑换，显著提振日本经济贸易。1964年，日本成为国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IMF）第八条款成员国并加入经合组织（Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD），当年日本修订了“外汇法”，取消了外汇预算制，外汇管理政策进入逐步放松管制的调整时期。随后，日本进入经济快速增长阶段。出口规模从1964年的2.4万亿日元升至1970年的7万亿日元，年均增长率为16.4%；GDP从1964年的29.5万亿日元增至1970年的73.3万亿日元，年均增长率为13.9%，经济总量逐步超过法国、英国和德国，成为世界第二经济大国。

20世纪70年代，外部冲击导致日本外汇管理改革进程出现反复。后布雷顿森林体系时代，国际金融体系动荡，外部冲击频发。在尼克松冲击和石油危机的压力下，日本终结了高速经济增长时代。这一时期，外汇管理改革进程出现了反复。主要表现为：在资本流入时期，通过价格手段限制流入。1977年，为防止资金过度流入，日本货币当局将非居民日元存款准备金率调高至50%，并于次年再次调高至100%。在资本流出时期，实施部分资本管制措施，并通过价格手段鼓励流入。1974年日元持续贬值，为限制资金过快流出，禁止本国居民购买短期外国证券，并规定银行业不得进行“非紧急”对外直接投资和融资；1979年，为应对第二次石油危机，将非居民存款准备金下调至零，吸引资金流入。

1980年至1998年：“外汇法”修订进一步推动了金融自由化进程

1979年日本修订“外汇法”将外商直接投资纳入其中，外汇管理逐步放松允许开展资本交易。20世纪80年代初，日本贸易失衡加剧，在美国施压下，日本逐步开放金融市场。在此背景下，日本于1980年实行新的“外汇法”，同时废除《外国投资法》，将外商直接投资纳入“外汇法”中。至此，日本“外汇法”涵盖了贸易、投资和汇兑环节。该阶段的“外汇法”基调为“以外汇、对外贸易和其他对外交易自由化为基础，对对外交易实施最低限度的管理或调整”。在贸易方面，货物贸易基本无限制，服务贸易须经许可。在资本交易方面，允许开展对外直接投资、证券投资、其他投资等资本交易，但部分交易须经政府许可并履行资本交易申告程序。在外商直接投资方面，外国投资者须履行报告申请程序，经财政部审查后方可投资。在外汇指定银行管理方面，增加对外汇综合头寸的管理内容。

1979年“外汇法”有力推动对外贸易和对外直接投资高速增长。日本贸易顺差从1980年的99亿美元上升至1985年的近500亿美元（约占美当年贸易逆差的三分之一）；对外投资高速增长，从1980年到1985年，对外直接投资增长1.2倍，同期发达经济体的增长率仅为52.8%；外汇储备规模稳步上升，1980年至1986年官方储备资产从215.7亿美元增至376.6亿美元，年均增长率达到9.7%。

20世纪80年代的外部冲击和国内开放政策失误导致金融改革目标未能实现。1984年5月，日本大藏省制定出台《金融自由化与日元国际化的现状与展望》，正式提出推动日元国际化的战略目标。但内外部冲击导致日元国际化目标未能实现。一方面，实体经济泡沫化。“广场协议”后，日元大幅升值，日本采取了低利率的货币政策予以应对，产生大量泡沫。1990年后，经济泡沫破裂，日本经济进入“失去的十年”，日元国际化进程也就此停滞。另一方面，过于快速开放国内金融市场，离岸市场机制未能有效隔离风险。1986年，为推进日元国际化，日本设立东京离岸金融市场（Japan Offshore Market，简称JOM），满足境外投资者持有日本资产的需求。在大规模跨境资金套利需求的驱动下，境内账户与离岸账户的隔离机制失效，出现了资金大进大出现象，金融改革目标未能实现。

1999年至今：日本进入金融高度自由化时期，但仍保留必要的外汇管理手段

1998年修订“外汇法”更名为《外汇和对外贸易法》，贸易与投资基本可自由进行，但仍保留必要管理措施。20世纪90年代末，亚洲金融危机爆发，经济泡沫破裂，日本经济陷入停滞。为摆脱经济萧条，日本政府对金融体制进行了大刀阔斧的改革，全面开放金融市场，外汇管理也基本不设管制。1998年“外汇法”废除了外汇指定银行制度，绝大部分交易和支付均可自由开展，但也保留个别行政许可、事前与事中报告、要求银行进行客户身份确认、账户管理等措施。

图1 2000-2006年日本进出口金额与贸易差额（万亿日元）

关于个别行政许可，仅在个别情况下才可实施行政许可。如日本政府认为交易妨碍其履行国际承诺，实施行政许可有助于日本维护国际和平或者有助于维护日本和平与安全时，可在交易或支付时实施行政许可。关于事前与事中报告，要求开展对外直接投资、外商直接投资、特定收购和订立技术引进协议时，须事前报告交易内容、实施时间及法律规定事项；进行证券投资、其他投资、房地产等资本交易时，只须在实施时报告即可，不必事前报告。关于要求银行进行客户身份确认，银行应当首先确认客户已按规定获得行政许可或已向监管机关事前报告后，才能为客户办理付款等外汇业务；银行为客户办理外汇业务，由境内向境外付款时应要求客户出示证明客户身份真实性的文件，必要时也须审核证明交易真实性的文件，以尽职确认客户身份的真伪以及交易的目的。关于账户管理，银行等金融机构对非居民交易实施“特别国际金融交易账户”管理，主要用于非居民的存贷款、证券投资、其他投资等交易。

1998年“外汇法”实施后，日本经济逐渐复苏并进入稳定增长时期。在经历将近两年的“阵痛期”后，对外贸易投资逐渐复苏。从出口层面看，出口增速在1998年9月至1999年10月出现了长达13个月的连续负增长，2000年后出口金额逐渐恢复正向增长，2000年至2006年年均增长率高达7.8%。 从投资层面看，对外直接投资和外商直接投资在1997年至1999年均有不同幅度的下滑，2000年后逐渐平稳并上升；直接投资收益和证券投资收益止跌回升，2000年至2006年年均增长率分别升至11.5%和12.8%。从外汇储备层面看，1997年至2006年外汇储备从2078.7亿美元升至8749.4亿美元，增长规模超过3倍。

日本现行“外汇法”基本沿用1998年“外汇法”框架与思路，仍保留必要的外汇管理。出于维护国家安全等考虑，在2002年、2004年和2017年“外汇法”修订中分别加入了金融反恐、进出口交易限制及外商直接投资安全审查等内容。2019年最新修订的“外汇法”以“三反”为主要目标，体现了“负面清单”管理思路，保留个别行政许可、银行客户身份确认、事前和事中报告等管理方式，确保完全可兑换条件下的跨境资金流动安全。

可借鉴的修订经验

日本“外汇法”的修订历程是“以改革促发展”的实践，适时修订可发挥对经济增长的制度保障作用。日本“外汇法”两次重大修订的时间节点均处于经济结构调整期。1964年实现经常项目可兑换以及1979年逐步自由化的修订均助推了日本对外贸易和投资高速增长；1998年修订确立了贸易投资自由化的基调，在经历将近两年的“阵痛期”后，经济再次步入稳步增长时期。日本“外汇法”从“严格管制”到“过渡期”再到“自由化”的修订历程，为迎来20世纪70年代和80年代的经济高速增长以及新世纪以来的经济稳步复苏，提供了政策支持与制度保障。

就我国而言，我国外汇管理改革历程与其相似。1996年接受IMF第八条款并于同年修订《外汇管理条例》，实现经常项下可兑换，为我国经济高速增长提供了制度保障。2001年加入WTO后，经常项目顺差持续扩大，2005年后基本保持在千亿美元以上规模。我们做出相关法律调整，也要立足当前经济发展阶段，择机推进修订工作，逐步优化营商环境，以期推动经济高质量发展。

外部形势是影响改革进程的重要因素，在修订法律推进改革时须充分考虑。在国内放松管制、国际金融全球化和国际形势变化的背景下，日本“外汇法”经历了历次修订。在立法层面，遵循逐步渐进开放的立法思路，但在某一历史时期也会做立法调整。如在“九一一”事件后，全球加强反恐怖融资监管，2002年5月，日本“外汇法”要求金融机构加强对其客户身份的确认等；2004年，对对外付款施加限制；2017年10月，从安全角度出发，对与国家安全相关的外商直接投资等（向外国投资者出售股权等）进行限制，并将外国投资者之间转让非上市公司股份纳入事前审查；2019年11月，进一步针对外商直接投资实施事前报告制度，并修订事前审查内容。就我国而言，做立法调整时也应充分考虑外部环境，合理掌握开放节奏。

日本“外汇法”立法内容对我的启示

交易与汇兑环节统一于一个法律框架，有利于高效实现改革任务。经过历次修订，日本“外汇法”逐步从外汇管理扩展至对外贸易以及外商投资领域，是一部大而全的对外经贸法律。相对应我国来说，相当于涵盖了我国《外汇管理条例》《对外贸易法》和《外商投资法》等相关内容。因统一于一部法律，日本在统筹交易与汇兑环节开放方面具有优势，能够实现交易与汇兑环节的协调统一，有助于更高效率地推进改革进程，实现立法意图。

就我国而言，立法分散于不同的法律，且面临法律层级不同的问题。我国在做立法调整时，面临更加复杂的局面。应借鉴日本有益经验，在当前法律规定分散、管理职能分设条件下，要关注交易与汇兑环节的协调。协调推进改革开放，确保高效完成改革任务。从长远看，可参考日本经验，探索外汇管理、贸易与投资统一于一部法律进行规范，并相应调高外汇法层级，从行政法规上升为法律。

本币与外币统一规范，更有利于一体监管。日本“外汇法”自制定之初就涵盖本币与外币交易，包括居民与非居民之间的本外币交易、居民之间的外币交易以及非居民之间的本币交易。从日本经验看，“外汇法”统一规范本外币，有利于推进本币的国际使用。1949年日本“外汇法”将非居民持有本币资产纳入外汇集中制管理，实行严格管制。1979年修订“外汇法”，允许非居民交易本币证券。这一修订有效拓展了非居民持有日元资产渠道，日元国际化得以顺势推进。因此，在一部“外汇法”中统一规范本外币，实施相同管理规则，有效避免了日后因政策协调产生的制度成本。就我国而言，可在做出相关法律调整时，推动实施本外币一体监管。

“外汇法”域外适用于日本公司及其海外分支机构在海外的交易行为，有利于掌握境内外资产负债整体情况。日本“外汇法”自1949年就确立了法律域外适用原则，该条款在历次修订中基本无变化，保持至今。一方面，日本“外汇法”管辖日本公司在海外从事与其相关的财产或业务的行为。另一方面，日本公司海外分支机构的交易也须适用“外汇法”。根据日本银行的解释，日本公司的海外分支机构与外国公司的交易行为，同一日本公司的海外分支机构之间的交易行为，对日本公司的财产或业务产生影响的，均适用日本“外汇法”。法律域外适用条款有利于日本政府对境内外的资产负债情况进行整体考量。

就我国而言，现行法律可域外适用于境内机构和个人在境外的行为，尚未延伸至海外分支机构在境外的行为。考虑当前中资企业及其海外分支机构已在海外持有大量资产负债，为确保海外资产安全以及掌握海外负债情况，可考虑参考日本经验，完善相关法律域外适用条款。