新时代海关信用管理高质量发展的法治实现路径

杨 旭

随着《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》等重要文件的颁布实施，我国社会信用体系建设已进入高质量发展新阶段。在加快构建新发展格局的“十四五”时期，科学、完善、以信用为基础的新型监管机制必将对我国深化“放管服”改革、提高监管效能和进一步优化营商环境继续发挥重要的支撑作用，有利于进一步降低企业经营与贸易成本，有利于畅通经济循环，有利于提高治理能力和治理水平，进而助力高标准市场经济体系的建设，推动经济社会高质量发展。

海关作为政治机关，处于对外开放的最前沿，在新发展格局中扮演着重要角色，始终把坚决贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神作为第一议题。根据习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中作出的“加快推广‘经认证的经营者’国际互认合作”重要指示要求，以及“十四五规划”提出的“建设高标准市场体系”“健全社会信用体系”以及“坚持总体国家安全观”“防范和化解影响我国现代化进程的各种风险”等部署要求，海关始终从全局和战略高度准确把握并主动适应新形势、新要求，努力推动海关信用管理高质量发展，在打造先进的、在国际上最具竞争力的监管体制机制以及营造市场化、法治化、国际化、便利化营商环境等方面实现新作为。随着海关监管理念与职能的转变，监管手段不断升级，内涵外延不断丰富，新时代海关信用管理高质量发展需要应对新问题、迎接新挑战。海关信用管理制度要深度融合，主动对接卫生、动植、食品、商检、关税、监管等业务领域新模式、新要求；深化“制度+科技”应用，充分运用大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴科学技术，以此助力海关信用管理更加精准、更加科学、更加高效，提升海关制度创新和治理能力建设水平。解决好以上问题，将有效回应国内企业需要各级政府部门扶持提高守法规范管理水平，中小企业和新经济业态发展需要得到信用管理制度支持的人民期待。

一、以习近平法治思想和社会信用体系建设重要论述为指引

习近平总书记以守正创新的科学精神坚持和发展毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观中的法治理论精髓，在全面依法治国、建设法治中国新的实践中，推进马克思主义法治理论中国化时代化，创新发展了中国特色社会主义法治理论。“十一个坚持”集中体现了习近平法治思想对马克思主义法治理论的创造性发展，为党和人民在新时代坚定不移走中国特色社会主义法治道路、在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化提供了科学的理论指导。“坚持以人民为中心”，坚持人民主体地位，是我们的制度优势，是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。习近平法治思想明确提出要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域、全过程，积极回应人民群众新要求、新期待，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。习近平总书记对社会信用体系建设的重要论述和指示，深刻揭示了社会信用体系建设对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，是提高全社会法治意识的重要体系化建设。法治的实现不仅在于“立良法”，更在于人民对所立之法的拥护和信仰。习近平总书记主要从八个方面对社会信用体系建设进行论述(见表1)：一是全面加强社会信用体系建设，二是守信激励和失信惩戒，三是加强诚信文化建设，四是加强政务诚信建设，五是加强商务诚信建设，六是加强社会诚信建设，七是加强司法公信建设，八是加强国际交往诚信建设。新时代中国特色社会主义新海关积极推进制度创新和治理能力建设，在“建设更高水平开放型经济新体制”背景下，进一步推动新时代海关信用管理高质量发展，是坚持“以人民为中心”的发展思想，保障、实现、发展人民权益的海关实践。

表1 习近平总书记关于社会信用体系建设的重要论述

二、海关信用管理的理论研究和制度建设

(一)海关信用管理制度的理论研究概述

1.诚信与法治的关系是海关信用管理制度理论研究范畴

有文献分析阐述了习近平总书记重要论述中关于诚信的价值、分类、特点、作用，以及与其他社会治理手段(如法治)的关系等。如谭波(2021)阐述了习近平法治思想对社会信用体系的理论支撑及指引作用；江必新(2020)则研究了习近平诚信思想中诚信与法治的关系，从全民守法拓展深化的视角阐述了完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制的必要性。

2.海关信用管理制度构建与法治实践研究

截至2021年12月，与海关信用管理和AEO密切相关的期刊文献共计150多篇(发文趋势见图1)。(1)初步筛选采用检索式为：(TI='AEO'+'企业管理'+'信用')And FT='海关 $6'。此领域研究起步于海关信用管理的“初步发展阶段”(具体见本文第三部分)，在2018-2020期间到达数量的高峰。其中，《中国海关》《海关与经贸研究》《中国检验检疫》和《征信》是海关信用管理类研究成果的主要载体。排名前三的研究机构分别是上海海关学院、海关总署和深圳海关。(2)数据来源：以检索式自动筛选，再经人工筛选后，由中国知网自动生成。图1亦同。

图1 海关企业信用管理领域公开文献年度发文趋势

除对新规出台后的解读类文献外，现有文献内容主要有：对信用管理理论或宏观政策层面的研究，具体剖析海关信用管理存在问题及其改进研究，企业信用管理方面实现关检融合的建议，将海关信用管理与相关业务(如稽查)结合或应用于某行业(如报关、物流)的研究，针对跨境电商信用治理的难点和特殊性的建议，AEO制度中新技术新方法运用研究，比较研究和域外制度介绍，以及AEO互认研究等八类文献。

在中文文献方面，王瑜与黄胜强(2021)从海关与企业间关系着手进行理论分析，基于不完全信息静态博弈下海关与企业间关系策略的选择，提出可通过加大惩罚力度，降低企业违法走私成功的净收益，降低海关的监管成本，以信用监管理念引导企业守法合规等路径优化海关与企业间关系构建。韩家平(2021)总结了我国信用体系构建和信用监管的演进过程，提炼了信用监管的六大特点和五大实现路径，分析了市场监管、海关、交通运输等信用监管的主要应用领域的成效及其主要挑战，并提出了完善信用监管机制的建议。马述忠(2018)则聚焦于跨境电商新领域，将AEO制度与跨境零售电商行业的特点相结合，提出创新跨境零售电商信用管理模式。

在英文文献方面，Morini(2017)等将AEO作为样例，对公私伙伴关系的绩效模型进行了研究。Karlsson(2017)则基于合规管理理论分析了AEO未能效能最大化的原因，继而提出了未来海关可以优化全球供应链的AEO新范式。Weerth(2015)提出基于当前诸多AEO互认协议的基础上可形成总体的AEO协定。

3.对现有研究评述

一是适逢“十四五”开局之年，信用管理处于谋篇布局之时，海关“十四五”规划中已经包含部分信用管理指标与表述，但仍然缺少系统性的顶层设计方面的研究。二是“十四五”期间海关的信用管理体系的构建，推动治理体系和治理能力现代化、促进高质量发展方面的研究不足。三是新的《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》(海关总署令第251号)实施不久，对于新办法应用方面的研究没有跟进。四是从专业性角度，当前研究较为宏观、较为宽泛，研究的深度不够、精准性有所欠缺。五是对于AEO互认效益的量化体现研究不足。

新时代海关信用管理高质量发展法治实现路径，拟从更适应国家战略需求、更符合海关实际、更贴近基层需求的角度，以及更具前瞻性、更加系统、更加专业的方向寻求探索。

(二)海关信用管理制度的演进历程

海关始终处于我国经济社会对外开放发展的最前沿，是对接国内、国外的枢纽，既是参与社会信用体系建设的建设者，也是受益者。紧跟我国社会信用体系建设步伐，海关企业信用管理制度的发展经历了孕育萌芽阶段、起步探索阶段、初步发展阶段、加速发展阶段、成熟完善阶段、高质量发展阶段六个阶段。

1.孕育萌芽阶段：1978-1987年

国家信用是社会经济活动的基础，改革开放初期，我国处于计划经济体制下，此时无现代意义上的社会信用体系。随着投资主体多元化以及多种所有制市场主体的出现，产品质量缺陷、三角债等问题日益严重，阻碍了市场健康发展，于是出现了如政府部门主导的企业“重合同守信用”等实践活动，以及如1986年第六届全国人民代表大会第四次会议将“诚实信用”确定为民法的基本原则之一，1987年国务院发布《企业债券管理暂行条例》等立法活动。自此，社会信用体系开始建构，为改革开放提供了良好环境。

这一阶段，对外贸易业务量小，社会对进出口领域诚信建设诉求不突出，随着我国不断扩大开放，《中华人民共和国海关法》应运而生，由第六届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于1987年1月22日通过。但与此同时，内贸市场不诚信问题波及对外贸易，推动进出口领域诚信建设呼声高涨，上海海关等部分业务量大的口岸海关，重点围绕倡导合法、合规开展行业诚信建设，组织“优秀报关员”等行业评优活动，一定程度上净化了报关市场，提升了海关监管效能，取得了良好社会效应。

2.起步探索阶段：1988-1998年

我国社会信用建设起源于金融领域，标志性事件是：1988年2月15日，我国第一家社会化专业资信评估公司——上海远东资信评估公司成立。

在这一阶段，1988年5月1日起施行的《中华人民共和国海关对信得过企业管理办法》，海关对企业信用管理制度展开探索，该办法对简化海关监管手续，调动企业提升管理积极性等起到了推动作用。该阶段，我国对外贸易业务量迅猛增加，需要海关更加合理地分配人力资源，解决业务量快速增长与人力资源相对不足的矛盾，海关需要建立较为完备的信用管理体系，进一步提高监管的针对性和有效性。

3.初步发展阶段：1999-2002年

1999年，我国开始建设个人信用信息基础数据库，由中国社会科学院负责开展的首个国家级信用课题“建立国家信用管理体系课题”研究成果形成了《国家信用管理体系》一书。

1999年6月1日，海关正式实施《中华人民共和国海关对企业实施分类管理办法》(海关总署令第71号)，设置A、B、C、D四个管理类别，对不同管理类别实施对应的管理措施，标志着分类管理制度正式诞生。分类管理的出现有效改善了海关监管资源配置，引导企业更加关注自身管理质量，帮助企业提高守法合规水平，形成更紧密的关企合作关系，为海关信用管理制度的建立奠定了坚实基础。

中国于2001年12月11日加入世界贸易组织(WTO)。入世后，随着我国不断加大对外开放力度，广大企业尤其是中小企业面临着融资难、融资贵等问题，市场上非法集资、“地下钱庄”等违法犯罪活动甚至影响到普通百姓的生活，建立健全社会信用体系的需求迫切。2002年11月，党的十六大提出：“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系。”

4.加速发展阶段：2003-2013年

2003年3月，国务院提出要用5年时间初步建立起与我国经济发展相适应的社会信用体系的基本框架和运行机制。2004年开始，国家社会信用体系建设重点围绕建立健全信用征集体系和信用服务体系，党的十七届六中全会提出要把诚信建设摆在突出位置，国务院先后部署、制定、通过了《关于社会信用体系建设的若干意见》《社会信用体系建设规划》以及《征信业管理条例》。

同期，海关方面：2004年实行进出口企业“红黑名单”定期公布制度；2005年，中国海关签署了实施《全球贸易安全与便利标准框架》意向书；2006年，开展“中欧安全智能贸易航线计划”项下的企业选取和中欧AEO互认合作研讨；2007年，尝试开展AEO实践，制定了《验证稽查标准》；2008年，实施《中华人民共和国海关企业分类管理办法》(海关总署令第170号)，将管理类别细化为五类，于2011年修订出台《中华人民共和国海关企业分类管理办法》(海关总署令第197号)，同步出台《AA类企业验证稽查标准》。2009年，检验检疫企业信用管理工作发轫于《关于印发〈出入境检验检疫信用管理工作规范〉(试行)》；2011年，出台《做好检验检疫企业信用登记管理的指导意见》；2013年，出台实施《出入境检验检疫企业信用管理办法》。

5.逐步成熟阶段：2014-2019年

在这一阶段，国家推动《构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》等一系列具有里程碑意义的重要文件出台和标志性事件产生，这一阶段的种种成就标志着社会信用体系建设日趋成熟。

同期，海关和检验检疫信用管理制度密集出台，有效改善了外贸企业的营商环境。2014年，实施《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》(海关总署令225号)。同年出台实施了检验检疫企业信用管理的相关文件：《出入境检验检疫企业信用采集条目及信用等级评定规则》与《出入境检验检疫企业信用管理工作规范》。

2018年关检融合后，国家不再单独对原检验检疫管理的企业进行等级认定，统一纳入海关企业信用管理工作中。2018年颁布实施修订后的《中华人民共和国海关企业信用管理办法》(海关总署令第237号)，其认证标准内容更丰富，企业适用范围更广泛。

6.高质量发展阶段：2020年至今

2020年，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》“五、创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制”中提出“构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。”“八、完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障”中提出“推动社会信用法律建设”。2020年，国务院办公厅先后印发了《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号)、《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)，标志着信用监管和社会信用体系建设进入了法治化、规范化和高质量发展新阶段，并为下一步信用立法工作指明了方向。

同期，海关于2021年11月1日正式实施《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》(海关总署令第251号)，范围涵盖了所有海关注册登记和备案的企业，配套发布的《高级认证企业标准》与国际标准完全一致。

三、海关信用管理高质量发展需要依靠法治解决的问题

2021年5月7日至15日，海关总署企业管理与稽查司基于“线上+线下”相结合的方式面向全国海关AEO企业展开实证调研，收到1676份有效问卷。此次调研，以企业“获得感”的实证调研为基础，目的是发现中国海关信用管理制度亟待解决的问题，从而有针对性地寻求推动中国海关信用管理高质量发展的实现路径。

(一)从法的渊源看，海关信用管理制度立法层级有待进一步提升

目前，海关信用管理制度法律规范多为行政规章，作为海关法律规范的基本法律，《海关法》中没有信用管理和AEO制度的专门条款。鉴于目前《海关法》所规范企业对象主要被定义为“海关注册登记和备案企业”(参见图2)，因此，海关当前的信用管理对象仅限于此，并未覆盖与进出口活动相关的全部企业，在其他海关监管范围内与进出口活动相关的企业未被纳入海关信用管理范围，比如部分特殊物品进出口企业，虽未在海关注册登记和备案，但直接从事进出口活动。没有《海关法》的上位法支持，海关信用管理制度的调整对象很难根据实际监管需要进行扩展。

图2 海关信用管理制度调研企业经营具体类型分布

(二)从法的实施看，海关信用管理运行机制有待进一步健全

从调研结果分析，海关信用管理运行机制存在的问题主要有：一方面尚未建立优惠措施落实评估机制，未形成管理的闭合回路。对AEO认证的作用，大部分企业予以肯定，但也有企业对降低进出口货物检验检疫抽批比例措施、适用较低进出口货物查验比例措施等方面，提到未享受到相关措施、无明显感受及希望明确相关措施的落实细则和政策。例如，关于“AEO认证在通关监管环节便利性措施”的调研中，多数企业建议进一步降低高级认证企业查验率、出台先放行后提供产地证、优先安排查验、到厂查验以及减少目的地查验比例等优惠措施，同时加大非侵入式查验范围，解决精密仪器、真空包装货物查验难题等。(见图3)

图3 AEO认证企业在通关监管环节便利措施情况

另一方面，信用管理与海关其他监管措施之间的衔接与协调还不够紧密，事前、事中、事后有效衔接、高效运作的监管机制尚未形成。从对“AEO认证企业在注册备案环节便利性措施”(见图4)调研结果显示，6个指标项中，60%以上企业选择了3项指标(第1、2、3项)，但还有三项指标选择分别为30%(第4项)、50%(第5项)、40%(第6项)；在关于“AEO认证企业在后续监管环节便利性措施”(见图5)的调研结果中，7个指标项中，最高选择比例是60%，选择了1项指标(第2项)，50%左右企业选择了4项指标(第1、3、4、5项)，40%左右企业选择了2项指标(第6、7项)。

图4 AEO认证企业在注册备案环节便利措施情况

图5 AEO认证企业在后续监管环节便利措施情况

(三)从法的效果看，联合奖惩效果仍有提升空间

海关根据国家社会信用体系建设的有关要求，联合国家发改委等有关部门签订了实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录，但从对“AEO认证企业在联合激励便利性措施”(见图6)的调研情况来看，存在金融部门对AEO企业的授信融资尚未落实、国家工程招标评分尚未引入AEO信用评分等情况，联合奖惩制度并未完全落地，有待完善和突破。该问题设置了7个指标项，60%以上企业均选择了3项指标(第1、2、3项)，50%左右企业选择了2项指标(第4、6项)，40%左右企业选择了2项指标(第5、7项)。大部分企业表示对于该类便利措施落实方面感受不多，企业提出期望能出台海关与其他政府部门之间联合激励的细节措施、政府对高级认证企业在享受政策性便利措施之外增加额外的资金奖励等需求和建议。

图6 AEO认证企业在联合激励便利措施情况

四、推动海关信用管理高质量发展的法治实现路径

“十四五”时期，海关推动信用管理高质量发展，应当坚决贯彻落实习近平总书记关于加强社会信用体系建设系列重要讲话精神，按照党中央、国务院各项决策部署，以高水平推进AEO国际互认合作高水平服务外交外贸大局，以高质量推进信用管理制度改革推动贸易强国建设，践行“求实、扎实、朴实”海关文化，实施“响应、呼应、反应”运行机制，做到“有底、有法、有数”，通过高水平立法推动AEO国际互认合作、提升执法能力和社会信用治理能力、巩固亲清关企合作关系、建设高素质海关信用管理队伍等四个方面来实现。

(一)推动制度创新，加快立法升级，更大范围开展AEO国际互认

一是加快立法升级进度。对接国际规则，以《海关法》修订为契机，增加AEO制度的相关条款，从法律层面保障AEO制度实施和以信用为基础的新型海关监管机制的有效推进。二是进一步完善海关AEO制度体系。建立涵盖海关企业信用信息采集与公示、信用培育、负面清单管理、认证管理、差别化措施落实机制、动态信用等级管理、信用修复和信用承诺等在内的制度体系，优化AEO认证标准，细化认证操作规范。探索在海南自由贸易港开展海关自然人信用管理创新试点。三是以“一带一路”和重要贸易国家(地区)为切入点和突破口，以RCEP签署为契机，将“一带一路”国家、重要贸易国家(地区)、RCEP成员国、中东欧国家等作为重点，不断扩大AEO互认合作范围，力争实现60个互认国家(地区)的“十四五”预期性目标。四是不断提升中国海关对世界海关组织(WCO)规则制定的话语权和影响力，积极参与国际规则制定，推动《AEO认证与实施指南》在国内落地生效，并以主办AEO全球大会为契机，持续优化提升AEO互认效益。

(二)实现智慧海关，加强新技术运用，提升执法能力和信用管理治理能力

一是运用“制度+科技”优势，基于系统大数据应用，整合企业管理数据，发挥企业管理条线全过程、多维度监管优势，探索构建“认证+区块链”模式，建立“信用单兵”+数据信息库，同时，转化企业信用评估成果，并通过企业画像等系统的智能监控及时发现认证企业存在的风险，规范企业运营管理。二是制定层次鲜明的差别化管理措施，建立健全措施落实评估和考核机制，提升实施效能。三是要加强与供应链安全相关的主要技术应用，在此基础上探索对新兴贸易业态等不同类型AEO企业的个性化便利措施，激励整个供应链所有符合法定条件的企业积极申请AEO企业资质，以此构建海关全链条信用管理机制，以链式信用串起海关监管网络。

(三)巩固关企合作，强化协同监管，共建良好的国内信用管理生态环境

一是创新管理理念，培塑AEO标杆企业，拓展新经济、新业态，探索线上AEO互认观摩，稳定市场主体，助力稳链强链，促进国内国际双循环。二是积极参与国家社会信用体系建设，推动信息共享，优化完善海关进出口企业信用管理系统与国家信用信息共享平台的数据交互，实施联合奖惩制度，发挥协同监管优势，推动构建信息互换、监管互认、执法互助的社会信用监管新格局，形成监管合力。三是丰富政策供给，坚持高水平制度型开放，借鉴国际海关和国内其他政府部门的优秀做法，构建不同层级的“亲”“清”关企合作关系。

(四)增强执法力量，强化队伍建设，培养“素质高、能信赖”信用管理队伍

一是构建AEO高级别管理机构。借鉴国际海关先进经验，设立海关总署AEO管理委员会，负责研究解决海关信用管理高质量发展、高水平推动AEO互认合作重大疑难问题。委员会由署长或分管副署长担任主任，由企业管理和稽查司司长担任常务副主任，相关业务司局作为成员，秘书处设在企业管理和稽查司信用管理处。二是用好三类执法人员。建立服务型信用培育团队、专家型认证团队和创新型协调员团队。深入推进认证执法“双随机、一公开”制度落实。通过跨关区联合交叉认证、信用培育实地观摩、专业研讨等，打造一支素质过硬、敢于担当、作风优良的海关信用管理队伍。三是创新培训课堂，利用苏州、广州、深圳等现有海关企业认证实训环境、实训基地等资源优势，借助海关中高级认证专家力量，开展关区协作互助和实战练兵，保证全国执法统一性。