芜湖市水利工程质量政府监管存在问题及对策研究

孟 黎

(芜湖市湾沚区水利工程质量监督站，安徽 芜湖 241100)

在防洪减灾、生活供水以及农业用水等方面，水利工程为我国社会的稳定发展提供了必要的物质保障，是必不可少的基础设施。我国历来对水利非常重视，从古代的大禹治水到现在的三峡工程，充分发挥了水利工程在防灾减灾方面的优势。但是由于我国水利工程覆盖范围较广，数量众多，各地区的实际情况不尽相同，在水利工程建设管理中也暴露出了诸多问题，尤其是在工程质量及监管方面。水利工程肩负着防洪减灾、保障农业用水以及群众饮水需求的重要责任，其质量直接决定了工程效益的发挥。因此，如何有效保障水利工程质量符合建设要求，强化政府监督管理职能就十分重要。

目前，芜湖市水利工程质量管理体系已初步建成，水利工程建设取得了不错的发展成绩。水利工程持续发展的核心在于质量管控，虽然芜湖市水利工程质量政府监管的机构设置、配套制度以及相关政策文件总体上较好，但是依然存在着诸多问题。建立健全合理、完善且符合芜湖市水利工程实际发展情况的政府监管制度，是推动芜湖市水利工程可持续发展的现实需求。

1 芜湖市水利工程质量政府监管现状分析

1.1 政府监管采取的举措

为有效推进水利工程质量监管工作，芜湖市水利部门结合本地实际情况，以解决水利工程质量监督难题为主要目标，以水利工程质监站为抓手，加强对水利工程项目建设的过程管理，严格按照法律法规及相关政策开展政府监管工作。芜湖市水利部门为做好水利工程质量监督工作，从引导水利工作质量创优，促进水利工程质量发展到开展宣传教育加强监督管理采取了诸多措施，具体如下：

首先，为推动水利工程质量政府监管工作的有序进行，芜湖市水利部门不断落实机构人员及配套经费。2010年9月，芜湖市编制办批复同意成立芜湖市水利工程质监站，但并未考虑人员编制问题，由水利局安排水利规划与管理工作人员负责此方面工作，明确了质量监督检测人员，并组织相关人员参与培训。在此基础上，明确了水利工程质量监管部门责任人，对岗位的职责以制度的方式予以明确。同时，将水利工程质量监管经费纳入政府财政预算中。

其次，严格按照各上级水利部门制定的关于水利工程质量监管的法律法规等，结合芜湖市水利工程质量监管现状制定工作目标，尽快落实政府监管责任，加快推进芜湖市水利工程质量监管工作绩效考核工作。针对水利工程建设项目，采取定期与不定期检查相结合的方式，着力解决质检过程中的难题，促进水利工程质量的整体提升。同时，对于水利工程的隐蔽及核心部位，加强检查力度。在此基础上督促施工单位开展工程质量自检，将监理检查与第三方质量检测有效结合起来，做到水利工程质量的全过程监管。

最后，改变工作思维，积极研发新技术，引进先进管理模式。建立健全信用体系和水利工程施工单位信用库，由水利部门牵头，多部门共同参与对施工单位开展履约情况考核，进行动态的信用评价，并定期公布评价情况。同时，制定相关文件，要求将施工单位信用等级作为水利工程招投标评分标准之一，降低信用等级较低的施工单位中标机会，营造良好的建筑工程市场环境。在此基础上，开展对施工单位借用资质、违法分包、转包等相关检查，利用大数据等信息技术对施工单位信用信息进行综合管理。

1.2 政府监管取得的成效

经过安徽省水利部门指导，在芜湖市水利工程质量监督站全员努力下，芜湖市水利工程政府监管工作取得了良好的成绩。

第一，建立水利工程质量监管队伍，提高了水利工程质量监督工作效率。通过成立芜湖市水利工程质监站，对工程质量监管人员予以明确，并组织开展相关技能培训，提高其专业技术水平。第二，制定了水利工程质量监管相关制度及监管章程。通过制定政策文件并落实执行，重视芜湖市水利工程质量监管工作绩效考核，做到质量监督工作职责明确、流程科学、符合规章。第三，狠抓落实，加强水利工程质量全过程监管。在芜湖市大力推进水利工程质量监管工作的背景下，不仅明确了监管工作流程以及责任单位，芜湖市水利工程政府监管工作水平也得到明显提升。根据资料显示，2019—2021年芜湖市纳入水利工程质监站进行监管的项目工程，相比2016—2018年合格率同比增长7.15%，未发生水利工程质量事故，纳入政府监管的水利工程的数量和质量都得到以提升，详见表1。

表1 2016—2021年芜湖市水利工程质量对比表

2 政府监管存在的问题

2.1 监管制度不健全

水利工程质量监督与管理工作要建立在制度基础之上，如管理责任制、信用评价制度等，是一项系统工程。目前，尽管芜湖市水利工程质量监管制度已经初步建立，具备了一定的监管功能，但是在对项目实施监管的过程中还存在一些问题，如施工单位不积极履约，建筑材料缺乏有效监管等。水利工程行业虽然制定了质量管理相关规定，明确了各参建方的责任，但是除了法律法规的约束，研究怎样落实水利工程质量监督制度进行管控也非常具有现实意义。

2.2 组织结构不完善

目前，芜湖市采用分级管理方式对水利工程质量进行监管，安徽省水利工程质监部门负责特大水利工程项目的监管工作，芜湖市质监部门负责大型水利工程项目的监管工作，中小型水利工程项目的监管工作分别由县级水利部门监管单位和基层水利工程质监站负责。大中型项目在监管过程中，往往由第三方检测机构采取抽检的方式进行，而日常的具体业务则下放到基层质监站，不仅加重了基层质检部门的工作压力，也没能很好地履行自身职责。同时，由于质监站只有监督权利，没有执法权，也阻碍了水利工程质检部门正常开展监管工作。

2.3 人员及经费得不到有效保障

芜湖市基层质监站面临着配套人员少、工作量大，由于编制及经费缺乏，很难引进高水平专业技术人员，并且人员待遇低，缺乏晋升渠道等问题。根据资料显示，芜湖市现有基层质监站工作人员127人，大专及以下学历占比67.5%，基层质监站人员配备见表2。面对大量的水利工程质量监管工作，显然这些人手是远远不够的。因此，在水利工程质量监管工作中，往往都是应付检查，工作效率低下。同时，基层质监站的工作经费一般由县级水利部门负责而非县政府，县级水利部门自身缺乏经费来源渠道，对质量监管费用支出进行了严格的控制，造成基层水利监督管理工作人员的工作积极性低下，监管工作难以展开。

表2 芜湖市基层质监站人员配备

2.4 监管手段与导向有待完善

由于芜湖市基层水利工程质监站缺少工作经费，且没有有效的制约及激励机制，严重影响了工作人员的工作积极性。政府与业主也只关心最后的结果，忽视监管的过程和手段，质检工作难以得到认可，使得水利工程质量监管工作流于形式，极大地阻碍了监管能力的提升和监管手段的发展。目前，芜湖市水利工程质量监管主要以巡查和抽查相结合的手段进行，主要目的是避免水利工程质量问题事故的发生，侧重结果管控，忽视了监管过程，没有风险管理意识。当发现问题时，损失已经造成，使得水利工程质量监督工作失去意义。

3 政府监管存在问题原因分析

3.1 部门职能划分不合理

芜湖市水利工程质量政府监管部门的地位职责划分不清晰，虽然在水利工程质监工作方面，采取分级管理的方式，但是未对分级管理标准进行明确，造成任务最重最繁琐的工作部分互相推诿，并且由于安徽省内水利工程项目众多，政府无法全部监管到位，造成很多水利工程项目缺乏政府监管，工程质量得不到有效保证。同时，水利工程质监站的主要责任是对水利工程质量进行监督管理，在性质上属于事业单位，没有独立的行政执法权力，无法正常行使政府对水利工程质量监管的全部职能，形成水利工程质监站权力小，责任大的局面。

3.2 体系保障不到位

芜湖市下属的各质监站人手不足，一般由其他科室人员兼任，造成质监人员身兼数职，对待监管工作分身乏术，难以全面有效地开展质检工作。并且水利工程质监站工作人员整体相对年轻，在教育水平方面也有较大差异，部分工作人员本身教育水平较低，对水利工程施工也没有丰富的经验，无法圆满完成质量监管任务。因此，非常有必要对这部分工作人员进行培训，提升工作能力，尽快优化质量监管人员队伍，这也是建设水利工程质量监管队伍的关键所在。

3.3 监管手段及导向有待提高

目前，芜湖市水利工程质量监管部门的监管手段较少。水利工程质监部门在性质上属于事业单位，对于水利工程施工单位在建设过程中出现的质量违规行为缺乏相应的处罚手段，一般为责任整改和行政罚款。对其他问题，如施工单位资质或诚信名单等没有执法权。由于违法违规的低成本，难以督促施工单位正视工程质量的重要性。同时，芜湖市水利工程监管部门的工作导向存在“唯结果论”的问题，只重视检测结果符合标准，忽略了过程中存在的不合规。长此以往，造成大家对监管工作的不重视，监管过程流于形式与表面。

4 政府监管对策建议

4.1 明确水利工程质量监管中政府职能的作用

目前，芜湖市政府对水利质量监管工作主要是基于水利部门来展开的，而水利部门不具有执法权，出现监督者权责错位的问题。首先，要转变监管工作思路，切勿出现为了管控而管控的情况，要把质量监管作为提高水利工程质量的重要手段，营造良好的监管氛围；其次，加快推进水利工程质监站的发展，解决质监站工作人员的编制问题，保障工作经费，提高质监工作人员的积极性。同时，积极组织培训，提高质监站工作人员的技术水平和综合素质；最后，对各级质监站职责进行明确划分，可按照分级管理方式，制定明确的划分标准，以防职责模糊，各部门互相推诿。

4.2 转变政府监管水利工程质量方式

政府监管方式的转变，可从4个角度出发：第一，政府监管逐渐从微观监管向宏观控制转变。由于芜湖市区域内水利工程众多，全面监控难免顾此失彼，所以水利工程质量政府监管可从直接监管向整体监管转变，建立随机抽查质量监管机制；第二，建立新型的水利工程质量政府监管模式。在水利工程质量监管合法合规的前提下，将监管职能逐级分解到各级水利部门，从保姆式监管向服务式监管转变，并结合奖惩机制，创新水利工程质量政府监管模式；第三，明确各方利益相关主体的质量责任义务。芜湖市政府应持续强化水利工程质量监管职责，在水利工程建设过程中建立奖惩机制；第四，创新水利工程质量政府监管思路、完善监管方式和内容。根据水利工程发展趋势，芜湖市要尽快转变质量监管思路，从水利工程质量监管的方式和手段着手，设立施工现场质量监管机制，对材料、设备等进行全方面的监管，保障各项质量标准落到实处。

4.3 明确水利工程质量政府监管发展方向

随着“管理型”政府向“服务型”政府的不断转变，芜湖市水利工程质量监管工作也应当从监管向引导转变。实现水利工程质量政府监管的市场化，充分发挥市场约束机制，建立彼此相互制约的契约关系，在市场激烈竞争的促进下，提升各单位的综合实力。同时，实现水利工程质量政府监管的专业化，根据水利工程项目的实际情况，分析质量管控的薄弱环节，并寻找解决措施，重点关注常见水利工程质量问题。最后，建立健全水利工程信用等级制度。重点关注水利行业相关单位内部的自律管理，指导各施工单位关注自身信用等级，形成良好的水利行业诚信氛围。

5 结语

针对芜湖市水利工程质量政府监管存在的问题，本文提出了明确水利工程质量监管中政府职能的作用、转变水利工程质量政府监管方式以及明确水利工程质量政府监管发展方向等建议，该建议对芜湖市水利管理部门及我国其他地区提高水利工程质量政府监管工作效率具有借鉴意义。研究还存在一定不足，如我国水利工程质量政府监管的主要工作任务集中于基层水利管理部门，本文未对基层水利管理部门如何实现水利工程质量监管进行讨论，未来将重点关注基层水利管理部门开展水利工程质量监管工作的有效实施路径和方法。