刑事申诉案件办理机制改革探索

李继华，甄 卓，邢永杰，崔可成

北京市人民检察院第一分院，北京 石景山100040

引言

刑事申诉案件作为针对诉讼终结案件处理决定不服提出的重新审查案件，成为刑事诉讼当事人维护自身权益诉求同检察工作对接的重要端口。近年来，刑事申诉案件数量呈现逐年上升趋势。本研究以北京市检察机关刑事申诉案件办理过程中的实证资料为基础，总结目前刑事申诉案件办理机制存在的问题及成因，分析建立“案”与“人”双核心刑事申诉案件办理机制的内涵及理论支撑，以“做优刑事检察”为指导，进而对刑事申诉案件办理机制改革提出可行性建议。

1 刑事申诉案件办理的现状及困境

为便于对刑事申诉案件办理现状进行分析，课题组对北京市某分院及其下辖区县院在2018年至2020 年三年间受理的刑事申诉案件进行梳理（图1），以作为本研究的实证基础。除对案件进行分析外，课题组还对从事刑事申诉案件办理员额检察官5 人、检察辅助人员6 人进行了调查了解，获取了一线实证资料。

图1 2018 年至2020 年北京市某分院及其下辖区县院刑事申诉案件年度受理情况

1.1 刑事申诉案件办理基本情况

2018 年至2020 年三年间，北京市某分院及下辖区县院共受理刑事申诉案件177 件，其中：某分院受理117 件，占总数的66.1%；下辖5 个区县院共受理60 件，占总数的33.9%（见表1）。

表1 北京市某分院与下辖区县院分别受理案件情况

从受理案件类型看，三年间北京市某分院及下辖区县院受理不服法院判决刑事申诉案件119 件，占案件总数的67.2%；受理不服检察机关决定刑事申诉案件58 件，占案件总数的32.8%，且均为不服检察机关不起诉决定刑事申诉案件。

从不同时间受理案件数量看，2018 年北京市某分院及下辖区县院受理刑事申诉案件66 件，其中分院受理40 件；2019 年共受理71 件，其中分院受理50 件；2020 年因疫情影响，受理刑事申诉案件数量下降明显，共受理40 件，其中分院受理27 件。但是，依据2021 年前三季度刑事申诉案件受理情况统计，北京市某分院及下辖区县院已受理55 件，其中分院受理43 件，显示出刑事申诉案件受理数量整体上呈现逐年递增的趋势。

1.2 刑事申诉案件办理困境

1.2.1 抗诉率、再审检察建议率、撤销原不起诉决定率均处于较低水平

《人民检察院办理刑事申诉案件规定》（以下简称《办案规定》）第二条规定，刑事申诉的对象为“人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或者人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定”，即已产生实际法律效力的司法机关终局性处理决定。而刑事申诉案件的程序价值，主要在于对此类案件进行监督，达到《办案规定》第三条“纠正错误的决定、判决和裁定”的程序目的。在调研过程中，课题组发现：119 件不服法院判决刑事申诉案件中，仅2 件向法院提出抗诉，抗诉率仅为1.7%，但均得到法院的支持；发出再审检察建议案件数量相对较多，为6 件，占该类案件的5%，其中4 份再审检察建议针对被告人身份信息错误，1 份针对法律适用争议，1 份针对定性争议。在不服检察机关不起诉决定刑事申诉案件中，只有1件撤销原处理决定，并移送有管辖权部门处理，占该类案件总数的1.7%；且该撤销原决定案件为被不起诉人申请，撤销理由并非因申请变更相对不起诉为法定不起诉，而是撤销原不起诉决定，后做审查起诉处理。

刑事申诉案件抗诉率、再审检察建议率、撤销原不起诉决定率等主要监督指标处于较低水平，存在一定的客观原因。一方面，刑事申诉案件审查对象为已生效的司法机关案件处理决定，已对案件证据、法律适用等方面进行了较为全面的审查，需要改变原处理决定的几率相对较低。另一方面，因对生效处理决定既判力的维护，目前检察实践中对于提出抗诉、再审检察建议慎之又慎，抗诉、再审检察建议等适用条件把握较为严苛，减少了相关工作的开展数量。

1.2.2 刑事申诉案件矛盾化解困难

课题组调研发现，从数据实证分析角度看，刑事申诉案件最明显的问题为抗诉率等处于较低水平，其另一表现形式即刑事申诉诉求满足率较低。依据“申诉”一词本义，刑事申诉与起诉、上诉等均实行不告不理原则，即其启动具有被动性。因此，只有在刑事申诉人存在客观诉求的基础上，才出现刑事申诉案件。作为案件的启动方，如果案件办理结果未能达到其诉求，刑事申诉人的满意程度肯定受到影响。以2018 年至2020 年三年间的案件为例，如以改变原处理决定或制发再审检察建议为认定满足申诉人诉求的法律标准，则达到标准的案件仅8 件，仅占案件总数的4.5%，整体诉求满足程度较低。

整体诉求满足程度较低进一步造成了案件矛盾化解困难。在调研中，刑事申诉案件办案一线人员普遍认为，该类案件矛盾化解是案件处理的最难问题。在作出不予抗诉、维持检察机关原决定等不支持刑事申诉诉求决定的案件中，办案人员认为难以同刑事申诉人进行沟通，释法说理效果较差，跟刑事申诉人在案件具体问题上讲不通、讲不明白，而刑事申诉人也不理解检察机关的工作，造成双方矛盾不仅没有解决，反而有可能会进一步激化，形成长期的信访案件，给双方的工作和生活带来极大的不便和压力。

1.2.3 书面说理水平有待提高

在刑事申诉案件办案人员抱怨释法说理效果较差的同时，经课题组对2018 年至2020 年三年间刑事申诉案件处理决定书面说理情况的分析，发现检察机关的书面说理效果确实存在客观问题，但存在向好的趋势。课题组对三年来刑事申诉案件160 份处理决定文书进行总结，发现其中仅依照模板列明原处理决定认定事实及理由而未针对刑事申诉理由进行说理的有82 份，占说理文书总数的53.1%；针对刑事申诉理由仅进行简要说理而未有针对性地展开说理的文书有24 份，占总数的15%；针对刑事申诉理由逐条进行说理回应的文书有54 份，占总数的33.8%。由此可见，在书面文书中，未说理或简单说理的案件占比高达近七成，说明释法说理效果较差并非刑事申诉人一方的原因。

经进一步分析，课题组还发现，在文书书面说理方面还呈现出两个鲜明的特点。一是说理情况呈现向好发展态势。以受理刑事申诉案件数量较多的北京市某分院为例，2018 年受理案件数量为40 件，其中无一案件针对刑事申诉理由进行全面说理，而2019 年逐条说理的案件上升到5 件，2020 年则上升到了20 件。二是区县院刑事申诉案件书面说理情况要远好于分院。在区县院47 份文书中，针对刑事申诉理由逐条展开说理的为29 份，占61.7%，而分院仅占22.1%，相差近40 个百分点。

1.2.4 矛盾后移情况明显

依据课题组统计，北京市某分院及下辖区县院在受理案件数量方面呈现明显的不均衡态势，分院受理刑事申诉案件数量约为下辖区县院受理案件总数的2 倍，受案数量呈现倒三角趋势。这种情况与刑事申诉案件的救济属性及管辖规定是存在关联的。依据《办案规定》，在调研中占比最大的是不服人民法院刑事判决、裁定的申诉，由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院管辖。而由于刑事申诉案件或多或少均存在一定的争议，上诉率较高，因此多有二审裁定，便应由分院级别管辖。《办案规定》规定，对于不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，由作出决定的人民检察院管辖。但调研发现，所有不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定的申诉，均是不服不起诉决定的刑事申诉。而《办案规定》明确规定，被害人及其法定代理人、近亲属不服人民检察院不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出申诉的，由作出不起诉决定的人民检察院的上一级人民检察院管辖。在检察机关充分履行权利告知义务后，大部分被害人及其法定代理人、近亲属对不起诉不服，会选择七日内向上级人民检察院申诉，造成了案件数量明显不均衡的客观状况。

依实证数据，北京市某分院及下辖区县院刑事申诉案件受案不均衡、呈现倒三角形，虽存在客观的原因，但也存在明显的矛盾后移情况。《办案规定》明确，不服人民检察院刑事申诉案件审查或者复查结论的申诉，由上一级人民检察院管辖，即区县检察院办理刑事申诉案件，若当事人不服审查结论，可继续向市分院进行申诉。调研发现，5 个区县院有20 件案件在办理后再次向分院进行申诉，占区县院该类为满足刑事申诉诉求案件的37%。案件矛盾的后移（或者说上交），客观上也反映出刑事申诉案件矛盾化解的困难程度，对上级检察机关带来更大的办案压力。

1.2.5 法律监督效果尚未完全体现

法律监督作为刑事申诉检察的重要程序价值，其效果在传统意义上主要体现在外部监督及内部监督两个方面：“一是通过办理不服法院生效刑事判决、裁定的申诉案件，通过抗诉以及再审检察建议两种方式监督审判机关纠正冤错案件，从而实现对外监督职能；二是通过办理不服检察机关终结性刑事处理决定的申诉案件，通过变更或撤销原处理决定等方式加强对内部司法行为的制约”[1]。外部监督的效果问题，在数据统计中呈现较为明显的就是抗诉、再审检察建议率较低，仅为6.7%；而内部监督效果则在统计中表现得更为明显，在58 件不服检察机关不起诉决定刑事申诉案件中，无一件依照申诉人请求撤销或变更原处理决定。

伴随检察业务的发展，刑事申诉检察的监督范围及内容也呈现出一定程度的变化。为进一步强化法律监督效果，检察机关在刑事申诉案件办理过程中，逐步探索开展反向审视工作，即作为处于刑事诉讼过程末端的刑事申诉，对之前刑事诉讼不同主体、不同程序中存在的问题及瑕疵进行总结及反馈，提升司法水平和办案质量。例如，在外部监督方面，除以抗诉、再审检察建议等形式启动再审程序外，还可以通过纠正违法、检察建议等方式，解决办案中反映的具体问题；内部监督方面，则可形成分析报告，提出意见建议，督促有关部门改进工作。但调研发现，119 件不服法院判决刑事申诉案件均未以检察建议、纠正违法等形式提出整改意见；在58 件不服检察机关不起诉决定的刑事申诉案件中，虽少数报告明确或指出原办案环节存在问题，开展了反向审视工作，但并未有后续的监督举措，监督效果并未体现。2021 年6 月，最高检第十检察厅出台的《关于全面推行刑事申诉、国家赔偿案件反向审视和分析报告制度的通知》，对反向审视工作做了进一步强调及规范，这势必对后续刑事申诉案件监督效果的提升产生一定作用。

2 刑事申诉案件办理困境的成因

通过对上述问题的总结分析以及同刑事申诉案件办案一线人员的交谈，课题组认为，产生上述问题的主要原因是受刑事申诉案件以案件法律结果为办案核心旧理念的影响。在既往的刑事申诉案件办理过程中，重点在于案件的法律结果，即是否能够提出抗诉、再审检察建议或撤销、变更检察机关原处理决定。这种旧理念的产生，一方面是客观条件所造成的办案标准简单化。在刑事检察业务中，刑事申诉案件办理往往在各个检察机关中处于边缘地位，队伍建设、教育培训等方面工作也相对滞后。“在基层检察院，控告申诉检察部门人员配备力量薄弱，从事刑事申诉工作的检察人员人数少、年龄偏大，业务能力、综合素质难以适应办理疑难、复杂刑事申诉案件的要求”[2]。为了在实践中明确重点、统一标准，便将案件能否变更司法机关原处理决定作为重中之重。另一方面，不合理的考核机制为这种旧理念提供了加持。以北京市原基层院业务考核为例，刑事申诉业务考核的重心在于抗诉、再审检察建议及撤销、变更原检察机关处理决定的案件数量，进一步强化了已在实践中简单化的以案件法律结果为办案核心旧理念。但由于刑事申诉案件的特殊性，改变原司法机关处理决定案件的数量并不会占据多数，造成大多数案件办理过程及结果无考核价值，导致以案件法律结果为办案核心理念的负面影响在调研中集中体现出来。

2.1 对申诉人申诉理由及诉求重视不足

刑事申诉案件不同于审查逮捕、审查起诉等检察机关办理的其他刑事案件，其启动方是刑事申诉人，并非公权力机关。而在以法律结果作为办案核心理念的影响下，刑事申诉也更多赋予了从公权力视角审查的程序意义。“申诉具有双重诉讼法上的意义：一是信息来源，作为提起审判监督程序的信息来源的申诉，其意义类似于提供侦查机关确认立案条件存在的报案、举报、控告、自首。这如同在苏联提起刑事诉讼的缘由包括‘公民的申请和来信;社会团体和业余团体的报告；机关、企业团体和公职人员的报告；报刊登载的文章、评论和来信；犯罪人的自首；调查机关、侦查员、检察长或者法院直接发现的犯罪迹象。收到这类材料就是一种法律事实，根据这一事实就必须对收到的报告进行审查，并根据它作出一种可能的决定。’继受苏联刑事诉讼法的我国刑事诉讼制度也是如此，申诉作为启动审判监督程序的材料来源功能与立案材料的功能是相同的。二是诉讼权利，其中就生效裁判提出的申诉作为一种诉讼权利，其核心是再审请求权。对于生效裁判的申诉，包含着当事人对于再审的愿望，天然包含着再审请求的内容，因此，当前学界倾向于以再审请求权重新定位申诉，这就使申诉超越了过去的信息来源的定位而成为需要更加正式、规范对待的一种诉讼权利，尽管申诉仍然具有信息来源的功能”[3]。这一功能定位在刑事诉讼理论中并无问题，但对刑事申诉人作为一个独立个体的重视明显不够。课题组对2019 年、2020 年两年间刑事申诉理由及诉求进行梳理后发现：涉及案件证据方面的有53 件，位居榜首；涉及案件定性争议的47 件，涉及刑事程序问题及司法不公的31 件，涉及量刑争议的21 件。以上为最主要的四项申诉理由，反映出刑事申诉案件同其他刑事诉讼案件在审查内容方面确实存在一致性。但由于受以案件法律结果为核心办案理念的影响，检察机关在审查上述理由时价值引导为是否能够提供改变原处理决定、启动再审程序的信息内容，而没有深入分析刑事申诉人提起申诉的内在原因。但是，后者在刑事申诉案件中往往是矛盾化解的关键因素。调研发现，刑事申诉理由中涉及刑事申诉人客观困难的达到8 件，例如因案件影响导致无工作、生活困难等，这部分与诉讼程序意义并无直接关系，但同刑事申诉人的切身利益关系密切。在以案件法律结果为办案核心的旧理念影响下，对该部分诉讼理由，检察机关均未作出明确的书面答复，也未解决现实的困难。

2.2 书面说理重视不足

以刑事申诉案件办理法律结果为核心的旧理念，产生的另一个负面影响就是书面说理能力及重视不足。2013 年《最高人民检察院关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》明确要求加大刑事申诉检察文书释法说理力度，无论是纠正或者维持原处理决定、抗诉或者不抗诉、赔偿或者不赔偿，都要针对申诉请求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面，理性、平和、文明、规范地进行回应。但在实践中，因案件的审查、考核重点均为是否能改变司法机关原处理决定，而大多数案件的原司法机关处理决定并不会被改变，这部分案件便存在草草结案的情况，文书书面说理流于形式。如课题组在对北京市某分院2018 年刑事申诉案件的分析中发现，在作出维持原决定或不予抗诉决定的38 件案件中，无一件案件针对刑事申诉理由及诉求进行说理，仅有3 件案件从案件处理结果、刑事申诉理由方面综合简要地进行了书面说明，其他35 件均未进行书面说理。

2.3 对案件办理规范程度重视不足

案件办理的规范程度直接影响着法律权威在个案中的实现。在刑事申诉案件中，因以案件法律结果为核心旧理念的影响，无法改变原司法机关处理决定的案件存在案件办理规范程度重视不足的问题。如针对刑事申诉案件“两见面”制度，2002年11 月15 日由高检院印发的《最高人民检察院关于加强和改进控告申诉检察工作的决定》第15条规定：注重办案质量，做好刑事申诉案件息诉工作。......要将息诉工作贯穿于办理刑事申诉案件的始终，坚持与申诉人“两见面”制度，即立案复查案件时与申诉人见面，耐心听取申诉理由；作出复查决定，送达决定书时与申诉人见面，依据事实和法律说明理由，做好息诉工作。但课题组在调研中发现，2018 年未受疫情影响时，北京市某分院及下辖区县院虽然有会见刑事申诉人的情况，但并未规范执行“两见面”制度，部分刑事申诉人在整个案件办理过程中并未见过检察人员一面。公开审查也存在同样的问题，特别是在不服检察机关不起诉决定刑事申诉案件中，由于庭审程序的缺失，被不起诉人、受害人双方均缺乏公开参与案件、表达意愿的途径，矛盾存在于内心之中难以化解。公开审查在刑事申诉案件中已推行多年，最高检在2012 年初就出台了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，相关调研文章、课题也缤纷夺目，但在实践中仍存在适用率较低的情况。课题组调研北京市某分院2018 年、2019 年刑事申诉案件办理情况后发现，该院仅针对2 件案件开展了公开审查，占案件总数的2.2%。

上述三点负面影响，在刑事申诉案件办理过程中，对于案件法律结果虽没有实际的作用，但从刑事申诉人角度看待案件办理过程，其诉求未得到满足且没有得到充分说理、整个过程未得到检察机关的充分重视，本身存在的社会矛盾就必然得不到化解，其放大及后移存在客观上的合理性。这造成了刑事申诉案件矛盾化解困难、矛盾后移的实践困境。

3 “案”与“人”双核心刑事申诉案件办理机制的理论基础

既然以刑事申诉案件法律结果作为办案核心的旧理念存在上述负面影响，那么在新时代中国特色社会主义建设时期就应予以改善。课题组结合理论、实践经验的总结，认为应建立“案”与“人”双核心刑事申诉案件办理机制。

3.1 基本内涵

在“案”与“人”双核心的刑事申诉案件办理机制中，“案”与“人”是双核心概念的浓缩，而“核心”即为刑事申诉案件办理的价值基础与基本导向。即在办理刑事申诉案件的过程中，通过全面而又细致的工作，既要实现案件本身的程序意义，又要解决刑事申诉人提出的社会矛盾，达到案件办理政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

3.1.1 以“案”为核心的具体内涵

首先，案件办理的法律结果是“案”的根本基础。不以刑事申诉案件办理的法律结果为唯一核心，并非意味着其不重要。刑事申诉案件作为刑事诉讼程序中的救济环节，法律结果正确是程序价值实现的重要方面，也是整个刑事申诉案件开展其他工作的最根本基础。“通过刑事申诉检察工作，可以使公民在不服人民法院、人民检察院的刑事判决、裁定或决定时，能够依法提出申诉，人民检察院对有关刑事申诉依法进行复查，可以及时发现和纠正错误的判决、裁定或决定，使无罪的人不致受到刑事处罚，从而维护法律的严肃性和社会公平正义”[4]。刑事申诉案件中，如果法律结果存在错误，无罪的人依旧受到刑事审判，再开展其他工作已于事无补。因此，案件办理的法律结果，是“案”的根本基础。

其次，案件办理的规范统一是“案”的权威保障。在“案”与“人”为核心的刑事申诉案件办案机制中，“案”不仅包括办理的法律结果，还包括案件办理的规范统一。部分案件办理的法律结果没有问题，但在检察机关办案过程中未依法依规开展相关工作，未充分地调查核实，或没有完成“两见面”“七日内回复”等工作要求，均会直接影响案件的办理效果。此时办理的法律结果虽然正确，却经不起刑事申诉人及社会公众的质疑，再行开展任何工作均会陷入被动之中。因此，案件办理的规范统一是“案”的权威保障。

最后，案件办理的有效监督是“案”的必要组成。“办案中监督、监督中办案”，监督本就是刑事申诉案件办理的内在要求。这里的监督，一方面体现在案件办理的法律结果方面，即以改变原司法机关错误处理决定作为监督手段；另一方面则体现在案件办理的法律结果之外，这里主要指反向审视相关内容，而且是指“有效”地开展反向审视工作。“申诉检察部门对于其他司法部门的纠正意见不具有强制执行力，需要被监督部门予以配合，自我纠错，这也是反向审视工作由形式监督升华为实质性监督的最重要的一步”[5]。案件办理的有效监督，是“案”的必要组成。

简而言之，以“案”为核心，就是指在刑事申诉案件办理过程中，要确保案件法律结果正确、办理过程规范，并对内外形成有效监督。

3.1.2 以“人”为核心的具体内涵

首先，将刑事申诉人的诉求作为社会矛盾分析的关键。刑事申诉人的诉求不仅仅是案件办理法律结果的信息来源，更是刑事申诉人内心想法及启动案件原因的直接表现。因此，以“人”为核心就必然要抓住申诉诉求这一内容。其中，不仅要注重落在字面上的诉求，更要了解刑事申诉人内心的真正诉求，也就是申诉人的心结所在。只有找准这一点，才能够妥善分析矛盾，为矛盾化解建立基础。

其次，将刑事申诉人的感受作为案件办理的必然要求。与案件办理规范程度的影响类似，刑事申诉人在案件办理过程中的个人感受会直接影响其对刑事申诉案件办理结果的接受程度。在很多刑事申诉案件中，刑事申诉人在刑事申诉案件办理结束后虽没有认可原处理决定及刑事申诉案件的办理结果，但可能会因为刑事申诉案件的办理过程，例如检察人员的尽心竭力、体贴入微等因素带来良好的感受和体验，从而接受案件处理结果。因此，以“人”为核心就要将刑事申诉人的感受作为案件办理的必要考虑。

最后，为刑事申诉人订制个性化的检察产品。为人民群众提供更优质的司法产品、检察产品，是检察机关不断提升政治自觉、法治自觉、检察自觉的外在表现。在刑事申诉案件办理中，针对刑事申诉人的具体诉求订制个性化的检察产品，是对检察机关的合理要求。检察产品应体现在刑事申诉案件办理过程的始终，如公开审查、调查核实、司法救助等工作的开展，也包括有针对性地开展释法说理、撰写文书等。以“人”为核心，就是指在刑事申诉案件办理过程中要注重对刑事申诉人诉求进行分析，切实考虑申诉人在办案过程中的感受，为其订制个性化的检察产品。

3.1.3 以“案”为核心与以“人”为核心的辩证关系

以“案”为核心与以“人”为核心，在刑事申诉案件办理过程中并不是对立的，两者是平等、有机统一在办案过程之中的，互相促进和提高。一方面，二者不存在对立关系。区分“案”与“人”双核心，并不是要削弱刑事申诉办案的力量，更不是模糊重点，两者根本目的是一致的。区分双核心，主要是为了在总结以往工作不足的基础上，结合社会发展及检察工作进步而进行的必要强调。“案”里必然有“人”，而“人”在刑事诉讼程序中也不可能脱离“案”单独存在，因此，二者并不对立，而是有机统一在刑事申诉案件办理始终的。另一方面，二者是互相促进的。以“案”为核心，是突出检察机关办理刑事申诉案件的法律属性，是开展以“人”为核心相关工作的法律基础。以“案”为核心相关工作开展得力，以“人”为核心的工作开展才会有方向，也才有底气。以“人”为核心，则是突出检察机关办理刑事申诉案件的政治属性，是保障以“案”为核心相关成果得以实现的必要依托。以“人”为核心相关工作开展得力，才能保证以“案”为核心工作成果被刑事申诉人及社会公众接受，从而使社会矛盾在法律指引下得到真正化解。

3.2 理论意义

以“案”为核心，无论是法律结果、办案规范、监督举措，均有较为明确的法律依据。而以“人”为核心，在既往检察实践及理论分析中，均少有提及。例如《人民检察院办理刑事申诉案件规定》仅在第4 条规定了“释法说理，化解矛盾”，且没有明确刑事申诉人的个体独立地位及个性化处理原则。因此，建立“案”与“人”双核心刑事申诉案件办理机制，需要对相关理论进行梳理，对机制建立提供理论支撑。

3.2.1 我国社会主要矛盾变化的必然要求

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。刑事申诉案件办理要紧跟时代的变化作出相应变革。在旧理念的影响下，办案的关注点几乎全部集中于案件的法律结果，这同当时人民群众法律意识不强、检察机关定位不明确等因素存在客观联系。但伴随经济社会的发展，人民群众对司法工作的要求也越来越高，维护自身权益的意识越来越强。在这种情况下，对原司法机关处理决定不服，意味着人民群众需求同司法机关履职能力、释法说理能力等存在矛盾，也意味着人民群众需求同检察机关服务态度、能力方面存在着矛盾。在刑事申诉案件办理中，检察机关开展工作不平衡不充分的发展，已经成为主要矛盾的主要方面。因此，检察机关需要主动开展工作，解决这种不平衡不充分的弊端，以“案”与“人”双核心办理案件，真正地解决相关社会矛盾。

3.2.2 习近平法治思想在检察实践中的具体体现

2020 年11 月，中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想是在新发展阶段引领法治中国建设实现更大发展的思想旗帜，具有强大的真理力量和实践伟力。习近平法治思想内涵丰富，主要内容就是“十一个坚持”。而在这“十一个坚持”中，坚持以人民为中心占据了重要的地位。这就要求必须坚持人民的主体地位，必须体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。刑事申诉案件同其他刑事诉讼案件不同，其案件启动由私权发起，因此被称为“送上门来的群众工作”。贯彻习近平法治思想，坚持在案件办理过程中以人民为中心，必然要求在刑事申诉案件办理过程中不仅仅注重案件的办理法律结果、监督效果，更要将人民群众（即刑事申诉人）的所需所想作为工作的指引及重心。这也是以“人”为核心办案机制的最直接理论支撑。换言之，“检察机关办案与法律监督供给已经解决了‘有没有’的问题，‘好不好’的问题早已提出，检察工作发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。检察机关要切实增强政治自觉、法治自觉、检察自觉，以扎扎实实的检察履职服务经济社会高质量发展，为社会和人民提供更加优质、及时的‘法治产品’‘检察产品’，满足人民群众越来越高的获得感、幸福感、安全感。检察机关要紧盯人民群众的操心事、烦心事、揪心事，自觉在保障人民权益中担当作为，办好为民实事”[6]。

3.2.3 检察机关政治、业务双重属性的外在表现

检察机关具有政治、业务双重属性，且首先是政治属性。检察机关的政治属性，就是在办案过程中始终体现政治要求，如将共产党的领导、人民为中心理念贯彻始终，在法律允许的框架内解决实际问题。“要牢牢把握检察机关的政治属性，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装检察队伍、指导检察实践，筑牢检察事业发展的思想根基。检察机关的业务属性，要求在办案过程中严格遵守法律规定，通过运用检察人员的综合办案能力，保证案件的法律效果。贯彻在刑事申诉案件办理过程中，就是要坚持以‘案’为核心。坚持讲政治与抓业务有机统一，坚决贯彻《中国共产党政法工作条例》，从政治高度认识和处理业务问题，让业务工作更深更实体现政治要求，在司法办案中落实和维护党的领导。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，增强政治自信、底气和定力，推动中国特色社会主义检察制度更加成熟更加定型”[7]。这就要求，检察机关在办理刑事申诉案件中始终把“人”作为办案的核心之一。

4 “案”与“人”双核心刑事申诉案件办理机制的完善路径

建立以“案”与“人”为核心的刑事申诉案件办理机制，需要以案件法律结果为“案”的基础，扩展办案工作范围，夯实案件办理能力，提升监督效果。同时，也需要将矛盾化解作为刑事申诉案件办理的必然要求，以申诉人诉求为切入点准确剖析刑事申诉人“心结”所在，提升申诉人在案件办理过程中的参与感、获得感。

4.1 强化办案过程的规范性、主动性、透明度，提升监督效果

4.1.1 确保案件法律结果正确

刑事申诉案件办理法律结果的正确是开展其他工作的基础，因此，在坚持以“案”为核心的办案机制中，检察机关必须对案件全面审查，不能仅通过法律文书审查、申诉理由审查等方式粗枝大叶地办理刑事申诉案件，而应当综合申诉理由对原案进行全面的审查。这样既可以保证案件处理结果的客观公正，也能让息诉罢访、反向审视等工作有着全面且客观的基础。同时，一旦发现原案存在问题，可能启动刑事诉讼纠错机制，检察机关一定要慎之又慎，既不能让无辜的人受到法律的惩罚，也不能让犯罪分子逍遥法外，让人民群众在每一件司法案件中感受到公平正义。

4.1.2 强化调查核实权使用

在通过对原案案卷材料、审查过程及刑事申诉理由、诉求进行审查并明确案件争议的基础上，检察机关应充分发挥能动作用，在刑事申诉案件办理过程中积极开展调查核实工作。一方面这是检察机关在刑事申诉案件中发挥检察监督职能的重要体现，另一方面也是对申诉诉求的积极回应，是修复破损社会关系的有效手段。在刑事申诉案件中，虽然符合改变原处理决定条件的案件较少，但存在证据、程序瑕疵的案件并不在少数。通过检察机关的调查核实，有助于进一步查明案件事实真相，同时也让检察机关对内对外监督更有底气，是对申诉人的疑惑、不信任给予充分的回应。

4.1.3 强化规范化制度建设

司法机关办理案件的权威一方面由于专业，另一方面则源于规范。因多年实践传统影响，刑事申诉案件一直处于刑事检察工作较为边缘的业务范畴，相关制度性规范较为欠缺，理论研究也缺乏系统性。在司法实践中目前主要以《办案规定》作为办理案件的依据。但在相关工作缺乏细化规定时，却又可能存在规定执行的异化。例如，《办案规定》第23 条规定：“调取卷宗期间不计入办案期限”。但在调研中，课题组发现部分承办人利用该条款未明确“卷宗”是侦查卷宗、检察卷宗还是审判卷宗这一漏洞，故意对一方卷宗不予调取，人为延长办案期限。这容易给刑事申诉人造成“久办不结”的印象，不仅影响了检察机关办案的权威性，也会造成矛盾的进一步加剧。因此，要坚持以“案”为核心的办案机制，就要结合不同检察机关办案实际，规范刑事申诉案件办理各阶段、各细节的流程及要求，重塑检察机关工作的权威性。

4.1.4 增强办理过程的透明度

检察机关在办理不服检察机关决定申诉案件的过程中开展公开审查，具有一定的必要性。一方面，该类案件在办理过程中未经过法庭审理阶段，申诉人缺乏公开表达意愿、诉说请求及了解案情的机会，不利于其不良情绪的排解，易造成矛盾的产生和激化，开展公开审查则能有效弥补。另一方面，申诉人在原案不起诉决定作出的过程中只与检察机关沟通、交流，容易形成不起诉决定为检察机关“关门办案”“独家得出”的错误印象。开展公开审查则能让申诉人听一听来自社会各方的评议意见，使其对案件处理决定有更为客观的认识，有利于下一步释法说理、息诉罢访工作的开展。需要注意的是，刑事申诉案件办理过程中举行公开听证，主持人一定要明确自身的中立地位，在听证过程中不能发表倾向性的意见，否则可能会影响听证进程及效果，也会影响听证评议意见对检察机关办理刑事申诉案件的参考价值。

4.1.5 建立科学的业务质效考核机制

以“案”为核心的办理机制，必然需要相应的考核体系予以鼓励和支持。这就要求改革以往“唯抗诉论”的单向考核机制，建立科学、良性、全面的业务质效考核机制。在考核内容方面，既要重视案件办理法律结果的正确与否、是否有效开展了对外监督，也要体现检察官在办案过程中是否充分履职、是否积极有效化解社会矛盾。例如，反向审视在目前刑事申诉案件办理过程中得到了较大的重视，但是并没有反映在业务质效考核体系之中。特别是对于不足以发出《纠正违法通知书》《检察建议书》的问题，检察官似乎发现了、监督了，但又没有什么实质上的意义，被监督一方会缺乏足够的重视。因此，针对这一方面，只有在考核机制中应设置相应的鼓励性指标，且结合具体问题严重程度对原案承办人进行负面的评价，才会让监督效果、效力落在实处。

4.2 坚持以“人”为核心，注重“人”在案件中的需求

坚持以“人”为核心，是本研究的主要创新，也是在理论分析基础上对实践探索的总结。课题组所在北京市某分院在刑事申诉案件办理过程中总结出“三三”工作法，即“把握三个步骤、形成三种合力、筑牢三个基础”，具体而言就是“找心结、析心结、解心结，把握化解矛盾的三个步骤”，“成组合、相结合、促融合，形成提升质效的三种合力”，“树理念、强队伍、提质效，筑牢司法办案的三个基础”，在化解矛盾、息诉罢访工作中取得了良好的成效。“三三”工作法除涉及办案内容外，还包括队伍建设等。结合本课题的研究内容，课题组提出了以“人”为核心的办案机制建议新思考。

4.2.1 准确找到刑事申诉人的心结所在

刑事申诉人的心结，就是案件的主要矛盾，是建立以“人”为核心办案机制的重中之重，也是如何开展后续工作的基础。找准心结的关键之一就是要以申诉理由、诉求为切入点，通过对上述内容的分析，初步了解刑事申诉人申诉的意图。另一关键就是通过现场走访、重新取证、调取证据材料等方式来调查核实申诉人提供的线索材料，同时要通过沟通把握其真实意图。这不仅要求办案人员有着良好的法律业务素能，更要求他们有着过人的群众工作能力。在实际办案过程中，有些刑事申诉人的真实意图不想、不便反映在刑事申诉书中，这就需要办案人员通过面对面、心贴心地沟通去发现。这部分内容在目前刑事申诉案件办理中是相对缺失的，建议将其作为审查报告的必要部分，提醒办案人员开展相关工作。

4.2.2 积极沟通，上下联动

刑事申诉案件中申诉人的心结，很多属于社会次生矛盾，即对于原司法机关处理决定的不认同，进而导致对原司法机关甚至整个司法体系的不认同。在申诉理由中，认为司法不公、程序存在问题的案件占比较高，也是同样的原因。因此，要解决刑事申诉人的心结，不仅需要刑事申诉案件办案人员的努力，也需要原案相关司法机关的积极配合。这就需要办案人员积极地去沟通和协调，通过公开审查、座谈等方式，让申诉人能真正了解到原案处理决定的依据和司法机关所做的工作及努力，为矛盾化解做好充分的铺垫。

4.2.3 加强释法说理的针对性、有效性

绝大多数刑事申诉人的心结所在，都是对于原案定性、证据、量刑等认定的不理解。在刑事申诉案件办理中，如果决定维持原司法机关处理决定，则解决心结的重要工作就是有针对性地开展释法说理。因此，办案人员在办案过程中需严格落实“两见面”制度，当面对刑事申诉人进行释法说理，既要敢于说理，也要善于说理，根据说理对象的不同适用合适的说理方法、说理语言，让刑事申诉人在被说理的过程中得到充分的尊重。同时，要进一步加强书面释法说理，用简单易懂的语言阐明案件处理决定及依据，对关键法律、司法解释进行说明，语言要规范，逻辑要清晰，既要严谨，又要通俗。当面释法说理过程中，还要设身处地地从申诉人角度出发，充分体现司法工作的人文关怀。此外，需要明确说理工作在刑事申诉案件办理过程中是体系性的，并非一次性的，每一次接待、每一次接听电话都应当成为说理工作的有机组成部分。只有这样，才能形成立体说理体系，提升说理效果。

4.2.4 结合刑事申诉人特点订制个性化检察产品

在准确剖析刑事申诉人心结所在并积极开展工作提升其参与感、获得感的基础上，检察机关应为刑事申诉人订制个性化的检察产品。这种个性化，一方面体现在文书说理、当面说理、公开审查等具体法律规定的工作机制上，另一方面体现在检察机关的能动作用上。这也是检察机关政治属性的直接体现。如，当刑事申诉人为民营企业时，检察机关在办理申诉案件的同时，要积极了解民营企业的经营状况及现实困难、申诉的真实目的，充分发挥检察机关政治属性，做好相关的帮助、扶助工作。另外，可以通过司法救助解决刑事申诉人暂时的生活困难，同相关行政部门沟通解决刑事申诉人尚未解决的其他问题，等等。在法律框架内穷尽手段，充分体现检察机关的工作态度，努力得到刑事申诉人的积极认可，尽力实现矛盾的化解。

5 结语

在各种原因的共同作用下，刑事申诉一直作为检察机关的边缘业务，未受到足够的重视，也缺乏深入的研究。在此前提下，部分刑事申诉案件的办理趋于应付，申诉人的诉求未能得到满足，同时也没有感受到充分的重视，刑事申诉案件的结案往往成为长期信访案件的开始。“案”与“人”双核心的刑事申诉办理机制的建立，就是为了解决这一刑事司法检察实践中的痼疾。固然，强调“案”与“人”双核心必然会增加检察机关的办案压力，相同数量的案件可能需要开展更多的工作，但也为刑事申诉检察业务提供了更有前景的未来。“案”与“人”双核心刑事申诉案件办理机制的建立，不仅需要改变检察机关的固有观念，也需要检察机关不断提升综合业务素能，更需要通过实践经验的不断积累予以完善。通过“案”与“人”双核心办理机制的建立和完善，刑事申诉业务必将成为刑事检察中更为重要的组成部分。