全球发展治理进程与中国角色转型

于宏源

当今世界正处于百年未有之大变局，南北发展失衡、大国地缘竞争失序、全球公共产品供应不足等挑战日趋上升。如何应对发展赤字、如何改革和加强联合国发展治理体系、如何应对气候变化和能源粮食危机，已经成为加强全球治理的重要关切。面对新冠肺炎疫情叠加全球发展赤字的复杂局面，2021年9月，习近平主席提出全球发展倡议，强调要“坚持发展优先、坚持以人民为中心、坚持普惠包容、坚持创新驱动、坚持人与自然和谐共生和坚持行动导向”。全球发展倡议的提出和落实凸显了中国在全球发展治理中的地位与作用。作为世界上最大的发展中国家和社会主义国家，中国坚定奉行“以发展促合作”“以发展促和平”等外交理念，以自身发展资源为依托，通过双边伙伴型、区域合作型和全球发展型等治理模式，为全球发展治理提供新思路、注入新力量。中国在全球发展治理中的角色逐步由参与者向引领者转变。

全球发展治理的历史演进

全球发展治理是在转型国际秩序下谋求公平、包容和合作，并实现不同国家、不同社区和个人的共同繁荣愿景。冷战期间的全球发展治理具有明显的大国主导特征，美欧主导的以布雷顿森林体系为代表的全球发展治理架构凸显了西方中心主义色彩，具有明显的排他性和霸权竞争特征。冷战结束以来，西方主导的发展治理向全球拓展，以联合国为核心的全球发展治理体系成为主流，并逐渐容纳南北阵营和多元主体共同参与。

进入21世纪后，全球发展治理经历了从冷战“扭曲”向“真正的整体全球治理”的重大转变，主要体现在以下三方面：一是联合国在全球发展议程方面取代国际货币基金组织和世界银行等机构，处于主导地位；二是治理主体日益多元化，原来处于世界经济边缘地带的新兴发展中国家越来越多地参与发展援助，开始建立新的发展融资机构，动摇了发达国家的垄断地位；三是可持续发展和包容性发展等新理念逐渐占据主导地位。

2000年通过的《联合国千年宣言》确立了以发展与消除贫困为主要着力点的千年发展目标，强调发达国家有义务通过发展援助帮助发展中国家，大力倡导推进“全球发展伙伴关系”。2015年9月，联合国发展峰会通过《2030年可持续发展议程》，进一步丰富全球可持续发展目标体系，具体目标涵盖减贫、能源、气候变化、贸易与可持续发展等17个方面。在2030年可持续发展议程中，联合国进一步强调包容性发展，提出了构建包括多元主体的可持续发展伙伴关系的具体措施。与此同时，2015年7月，联合国亚的斯亚贝巴发展筹资会议通过“亚的斯亚贝巴行动议程”，以落实面向发展中国家的融资和援助支持。从千年发展目标到2030年可持续发展议程，以联合国为中心的全球发展治理进程经历了持续转型，更加强调平等、共赢、普惠的发展伙伴关系，新兴发展中国家的理念不断得到认可，国际社会为解决发展问题和应对挑战形成了一系列新的实践和互动规范。

然而，以联合国为核心的全球发展治理架构依然是西方主导的国际秩序中的关键一环。近年来，西方治理规范在应对全球挑战中频频失效，并同主要发达国家国内治理乱象联结在一起，表现为全球发展治理架构的中心塌陷、逆全球化现象凸显和南北发展鸿沟日益加剧。为填补全球发展赤字和南北治理鸿沟，中国相继推出了一系列有助于凝聚全球发展共识、提升全球发展动能的重要举措，并致力于推动构建人类命运共同体，推动全球发展治理不断转型和提质增效。以中国为代表的新兴发展中大国的倡议和行动成为全球发展治理持续发展的新动能。

三江源（全景图片）

遭受旱灾的肯尼亚基利菲郡村庄中的儿童（新华社图片）

当前全球发展治理面临的困境与挑战

在2030年可持续发展议程作出的历史性承诺中，首要目标是在世界每一个角落永远消除贫困。但目前来看，实现上述目标依然面临不少困难。在新冠肺炎疫情、气候危机、俄乌冲突的复杂背景下，全球发展治理不畅凸显了既有国际机制的诸多内在缺陷，全球可持续发展议程尚存诸多不确定性和挑战。

第一，全球发展不均衡现象加剧，地区发展鸿沟扩大导致全球发展治理难以推进。全球经济虽实现了史无前例的高速增长，也加剧了地区发展鸿沟，南北经济和技术发展水平差距迅速拉大，不利于发展中国家推进可持续发展进程。发达国家和发展中国家发展不平衡问题日益突出，各个国家之间、各个国家内部的不平等现象与日俱增，财富的分配和权利的不平等状况未能有效改善，最不发达国家的极端贫困问题长期存在，南北问题和南南合作问题凸显。以环境问题为例，一方面，全球环境治理体系中发达国家与发展中国家环境责任趋同；另一方面，诸多全球环境治理制度安排未充分考虑到发展中国家的真实发展需求或不适合发展中国家所处的发展阶段。而在基础设施投资、气候适应、减贫和粮食安全等领域，西方国家对发展中国家的融资承诺往往“口惠而实不至”，在技术援助机制的建设上更是进展缓慢。同时，传统的以西方国家为主导的国际秩序基础不断受到冲击，广大发展中国家要求根据“共同但有区别的责任原则”推进全球发展治理的诉求不断增长。近年来，经济低迷、地缘动荡、恐怖主义、难民危机、疫情扩散等问题不断涌现，变化的潮流已经不可阻挡，而以美国为首的西方总体上仍然限制非西方世界在国际秩序建设与完善中的地位和作用，这也成为当今全球治理机制总体失效的重要原因之一。

第二，西方国家以竞争性思维看待全球发展治理议题。在百年未有之大变局背景下，西方国家仍抱有“零和博弈”的固有思维，从经济主导权、能源安全和技术限制等领域加速大国竞争。部分发达国家日益将中国等新兴大国视为战略竞争对手，倾向于通过以邻为壑的竞争性政策维持结构性优势，并在发展领域采取规锁合围策略，不断挤压全球发展治理合作空间。例如，美国对全球发展治理规则合则用、不合则弃，放任助长贸易保护主义和技术民族主义，导致世界贸易组织主导的多边贸易自由化进程严重受阻。此外，西方国家奉行科技霸权主义，对中国等发展中国家采取“小院高墙”的技术围堵和产业遏制政策，制造南北阵营分裂以维护西方霸权，并纵容或利用逆全球化和反全球化来削弱全球和平、发展与合作进程。

第三，全球发展治理架构的领导失衡与制度多元化问题导致公共产品赤字凸显。全球发展赤字是发达国家国内治理失效的外化表现。随着发达国家发展下行、国内问题频发，其对外回避国际责任与义务的趋势日趋明显，这导致国际公共产品供给能力不足。发达国家保护主义抬头、内顾倾向加剧，使得以联合国为核心的治理架构在应对复杂问题上捉襟见肘。这主要表现在协调多个发展治理参与者立场难度加大；发达国家与发展中国家对发展治理的话语权争夺日趋激烈；各国围绕成本分担争执加大，“搭便车”问题仍然存在等。全球发展治理制度能力不足与全球发展公共产品需求上升之间的矛盾越来越严重，如何解决公共产品赤字问题，成为当前全球发展治理面临的主要挑战。

2021年11月5日，中国成功发射全球首颗专门服务联合国2030年可持续发展议程的科学卫星。（刘宇飞/澎湃影像/IC photo图片）

中国在全球发展治理中的角色转型

中国既是全球发展红利的享有者，也是全球发展的供给者，并从全球发展治理的参与者向引领者积极转型。作为参与者，中国主动融入以联合国为核心的全球发展治理体系，在开放的世界中谋求自身发展，通过自身的开放为全球创造更多的发展机遇，力所能及给予他国援助、积极供给各类发展公共产品，以实现全球更加均衡的发展。作为引领者，中国秉持人类命运共同体理念，积极同世界各国特别是发展中国家分享中国经验和中国方案，坚持发展优先，坚持发展为了人民，坚持普惠包容、创新驱动、人与自然和谐共生，坚持行动导向的发展治理理念，提出并推动落实全球发展倡议，与各国一道推动全球发展迈向平衡、协调、包容的新阶段。具体而言，中国在全球发展治理中的引领作用主要体现在以下几个方面。

第一，中国主动协调内外政策，在多方框架下加快推动落实联合国2030年可持续发展目标。一方面，通过主场外交活动承担大国责任和传递中国经验。中国相继以上合组织青岛峰会、二十国集团杭州峰会、金砖国家厦门峰会等为契机推动可持续发展目标的尽早落实，并倡议构建地区和全球发展合作伙伴关系，推动形成《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》等共识性文件，使全球发展治理进程得以持续深入发展。另一方面，中国的发展和进步为全球发展治理角色转型奠定基础。中国在科技创新、脱贫攻坚、可持续发展等领域不断取得突破性进展，由此内生出创新、协调、绿色、开放、共享的高质量发展理念。中国将社会经济发展融入2030年可持续发展议程中，把减贫、粮食安全、抗击疫情、发展筹资、气候变化和绿色发展、工业化、数字经济、互联互通等作为重点合作领域。中国脱贫攻坚获得举世瞩目的成就，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标，对全球减贫贡献率超过70%。此外，中国已将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局。通过生态文明建设实践，中国已经是全球最大的风电、水电、光伏、生物质能和储能生产国，也将成为历史上最快实现从碳达峰到碳中和转变的大国。中国在应对气候变化方面的承诺和行动为推动全球生态文明转型起到了重要的示范作用。

巴基斯坦南部信德省伯丁地区马德利镇的儿童生活在用中国援助帐篷搭建的受灾民众临时营地里（2022年9月29日摄）。（新华社图片）

第二，中国提出并推动落实全球发展倡议，为构建全球发展伙伴关系作出独特贡献。2021年9月，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上提出全球发展倡议，这是继“一带一路”倡议提出以来中国在全球治理领域提出的又一重大倡议。2022年6月，在全球发展高层对话会上，习近平主席承诺，中国在全球发展倡议框架下采取一系列具体举措，包括将南南合作援助基金整合升级为“全球发展和南南合作基金”，并在30亿美元基础上增资10亿美元，加大对中国—联合国和平与发展基金的投入，发布《全球发展报告》，成立全球发展促进中心，建立全球发展知识网络等。中国同各方一道积极落实全球发展高层对话会32项推进倡议合作的务实举措，取得了多项早期收获：成立国际民间减贫合作网络，首批已有来自17个国家和地区的相关机构加入；同近40个国家和地区的150家机构共同筹建世界职业技术教育发展联盟；1000多期能力建设项目为发展中国家提供4万余人次培训。目前已有100多个国家对全球发展倡议表达了赞同与支持，已有50多个国家加入了中方在联合国平台倡导成立的“全球发展倡议之友小组”。一年来，全球发展倡议有效地推动国际社会进一步重视发展问题，切实坚定对如期实现可持续发展目标的承诺，为加快落实联合国2030年可持续发展议程提出可行路径、搭建合作平台、汇聚发展资源。全球发展倡议为全球发展治理进程的持续推进提供了新动能和新方案，彰显了中国在全球发展治理中日益增强的引领作用。

第三，中国始终不渝推动南南合作，成为发展中国家利益的坚定维护者。作为发展中国家的一员，中国始终秉持正确义利观，相继设立中国—联合国和平与发展基金、全球发展和南南合作基金、气候变化南南合作基金，成立中国国际发展知识中心、南南合作与发展学院等机构，并帮助联合国机构深入推进南南合作，向联合国南南合作基金、联合国和平与发展基金等提供财政支持。在南南合作实践中，中国将联合国2030年可持续发展议程融入高质量共建“一带一路”中，积极推动“一带一路”倡议在多个层面对接区域国家的发展战略，加强国际宏观政策协调，促进可持续发展。截至2022年7月，中国政府与149个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。在东南亚和南亚，雅万高铁、中老铁路、瓜达尔港等一大批重大项目相继取得积极进展，推动当地社会经济持续发展；中国与相关国家共同制定与落实《澜沧江—湄公河环境合作战略（2018—2022）》，推动共建绿色澜湄流域经济发展带；在中国—中亚—西亚经济走廊方向，以上合组织等为主要平台深化多边绿色合作，提升区域可持续发展协作水平。在中东地区，中国持续深化与沙特、阿联酋等国在“一带一路”框架下的能源合作，为海湾国家提供风、光、储能、生物质发电为一体的综合性清洁能源解决方案。在非洲可持续发展方面，中国全面支持“非洲绿色长城”建设，已同14个非洲国家签署15份合作文件，通过实施减缓和适应气候变化项目、共同建设低碳示范区、开展能力建设培训等方式为非洲应对气候变化提供支持。上述实践成果充分彰显中国已日益成为推动全球可持续发展的重要引领力量，受到广大发展中国家的高度赞赏和积极拥护。

2022年9月2日，在印度尼西亚雅加达丹戎不碌港举行的运抵仪式上，雅万高铁高速动车组在港口卸船。（新华社图片）

结语

受俄乌冲突、气候灾害、供应链波动、新冠肺炎疫情等传统和非传统安全因素影响，大国竞合关系日趋复杂，以地缘政治冲突和冷战思维为基础的“供应链铁幕”恐将继续存在，发达国家落实可持续发展目标动力不足，全球可持续发展道路将在曲折中前行。针对全球发展治理进程中的新挑战，中国继续深化同联合国等多边机构合作，提出并推动落实全球发展倡议，依托“一带一路”倡议等平台携手相关国家实现共同发展。展望未来，中国将坚持各国平等参与全球发展治理的理念，与世界各国积极开展多领域互利合作，共商发展治理规则，助力破解全球发展治理机制困境，提升全球发展治理公共产品供给能力，努力推动实现联合国2030年可持续发展议程所制定的各项目标，积极为推动构建全球发展命运共同体作出更大贡献。