存量规划时期轨道建设与城市发展互动研究

2022-10-25宋丽济南市规划设计研究院山东济南250000

中国房地产业 2022年27期

文／宋丽济南市规划设计研究院山东济南 250000

芦潇济南轨道交通集团建设投资有限公司山东济南 250000

迟海龙济南市规划设计研究院山东济南 250000

引言：

随着城市化进程的加快，城市空间不断拓展，土地资源日趋短缺，带来人口和资源环境的矛盾，城市发展也从单纯的“增量扩张”向“存量优化”转变。存量优化主要是回答如何将现有的资源，转移给能为城市贡献最大的使用者，其主要目标是减少要素转移的成本，实现社会效益的最大化。

济南市为东西带状结构，2002年在吴良镛、周干峙等著名专家的指导下，确定了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市空间发展战略。十多年来，济南市在此战略指导下，完成了城市的发展与扩大，随着国土空间规划时代的到来，城市发展框架逐步被打开，形成“东强、西兴、南美、北起、中优”的城市发展新格局。2013年，济南市率先确定了“一横两纵”的轨道交通近期建设方案，标志着城市发展进入轨道交通时代。2020年10月30日，济南轨道交通二期建设规划正式获得国家发改委批复。与国内多数城市不同，济南的轨道交通建设由于地下泉水的特殊原因明显滞后，于存量规划时代启动建设。此时城市总体空间格局已基本形成，轨道交通对于城市更新的作用就更为显著。中心城区作为快速城市化背景下的特殊产物，其土地权属复杂、社会问题突出，更新难度大，既是城市轨道建设需求最为迫切的地区，也是践行存量优化的主要战场。

1、存量优化与轨道建设

轨道交通对城市发展具有明显带动作用，其正外部效应包括聚集人流、促进商业和土地升值、缓解交通拥堵和大气污染等。但作为准公共产品，世界上大部分城市的轨道交通都难以实现财务平衡。而存量优化正是借助工程学、经济学和社会学等手段，设计复杂产权下的必要制度，以减少新的公共服务所必须的交易成本，实现新增公共服务收益和成本的平衡。也就是说，存量规划背景下，可以通过轨道沿线土地合理的再开发，理顺土地权属、解决社会问题，推动城市更新，缓解轨道交通建设的资金压力。

存量规划核心理念与轨道沿线土地利用的基本利益诉求是一致的，是为了改善城市基础设施条件、追求公共利益最大化的同时解决城市问题。二者共同追求土地利用高效化，空间布局集约化以及城市功能复合化。通过轨道沿线存量土地的挖潜与利用，构建“轨道+物业”的开发体系，实现轨道与城市的可持续发展。

2、轨道建设与城市发展

交通系统对用地可达性的改变，影响轨道沿线土地开发模式。开发过程中，轨道沿线土地的情况复杂，开发周期较长，以推动轨道交通发展和城市建设耦合为目的的沿线土地开发，必然需要全方位的综合性规划和可持续的全过程策划。首先需要研究明确的是存量规划时期轨道交通建设与城市发展的融合关系。在此基础上明确轨道交通沿线土地利用的总体思路，结合总体控制策略，通过经济效益和社会效益的综合分析，探索用地规划策略及其实施机制。

2.1 引领城市发展，实现建设融合

建设轨道交通既能有目的的解决客流问题、缓解交通压力，又能引导城市良性发展，节约集约利用土地，改善城市环境。《济南城市轨道交通近期建设规划》确定的轨道交通建设需要重视的四个方面。第一，需要重视改善交通状况，支持城市重点发展区域；第二，需要结合城市开发进程，推进项目建设；第三，近期建设规模和发展速度与经济发展水平相适应；第四，轨道交通与其他交通方式的发展密切配合与衔接。

2.2 聚集中心功能，优化用地结构

轨道交通的建设将引导人口的迁移扩散，使城市由传统的内聚单中心向外围形成若干生长点或伸展轴，形成城市副中心和新城区。轨道交通对城市的空间结构有集聚效应和扩散效应。一方面表现在，轨道交通的建设使中心区功能进一步强化，或在交通枢纽部位形成“副中心”，促进“多中心结构”城市的形成集聚效应。另一方面表现在，轨道交通方便了中心城区与外部的联系，使城市人口向外围扩散，促进城市向外部的扩张扩散效应。集聚效应和扩散效应的共同作用使城市用地朝着组团化的方向发展。

轨道交通的建设为重点片区的近期发展提供了有利条件。目前已投入使用的轨道交通2 号线，连接西客站核心区、古城商埠、高新区、新东站等城市核心区，成为济南市东西联络的重要交通枢纽。二期建设的轨道线路将串联起中心区内重点建设区域，轨道交通的建设，在带动新区发展的同时，通过新老城区之间的交通客流支撑，实现轨道开发收益的有效回收。

2.3 优化人口分布，转变交通方式

轨道交通网络加速城市副中心的形成，加强了市郊之间的联系，并有效地截住了过境客流，疏解旧城区人流，提升城市品质，助力实现中优战略。

城市轨道交通能有效的分散人口和就业，因此有利于中心区人口的疏散。但由于中心区交通条件的改善、可达性的提高，中心区将会吸引更多就业、购物、休闲人流，因此站点周边人口密度会进一步升高。

快速、安全、容量大、无污染、全天候运营、交通费用少，成为现代快节奏生活的首选交通模式。城市交通紧张状况，特别是中心城区的地面交通拥挤状况，已开始制约着社会经济的发展。优先发展城市公共交通，特别是快速轨道交通，有效缓解目前交通拥堵现状，加快市区立体化交通网络的建设，改善交通及投资环境，完善城市功能；促进城市人口、经济、社会、环境和资源相协调的可持续发展。