论村干部对政策的拓展性执行

孙发锋，肖振伟

(郑州大学 政治与公共管理学院，郑州 450001)

“政策执行”研究始于西方。西方学者对政策执行的认识经历了一个逐步深化的过程，即从“政策一旦制定出来，就会被很好地执行”到“政策形成和政策结果之间，存在着许多问题”，再到“政策执行是检验政策正确与否的唯一标准”。随着研究的深入，西方学者提出了诸多基于西方场域的政策执行模型，如史密斯的过程模型、利普斯基的街头官僚模型、马特兰德的模糊-冲突模型、雷恩和拉宾诺维茨的循环模型等。政策执行模型的多样化昭示着西方政策执行理论的繁荣。

对政策效果的追求以及政策执行实践面临的困境使得国内学术界也将目光投向政策执行领域。国内政策执行研究始于20世纪90年代，先是借鉴西方政策执行理论模型，然后开辟基于中国情境和问题的本土政策执行研究范式，这种转变的一个重要表现是政策变通执行研究成为国内政策执行研究中的重要议题。显然，政策变通执行研究的兴起是对利益关系重塑、权力格局调整背景下出现的替代性执行、象征性执行、选择性执行、附加性执行等五花八门的政策变通执行现象的理论回应。

总体来看，国内学术界对政策变通执行的研究可归为三类。第一类是关于政策变通执行的基础问题研究。一些学者针对政策变通执行这一客观存在的现象，根据具体情境，对其概念、表现形式、影响等进行了差异化的研究，认为变通有积极、消极和“中性”之分。第二类是关于政策变通执行的归因分析，其中形成了三种解释。一是归因于政策本身，认为社会具有复杂性，很多政策只能是指导性的，或者会与实际情况有出入。该视角“将政策执行变通视为中立现象”，即“地方政府根据自身实际”而“执行上级政策的行为”。二是归因于制度体系，认为制度性因素诱发了基层政策变通执行行为，如：“压力型体制”和“锦标赛体制”塑造了层层加码的动员和管理制度，基层执行者面对“上面千条线、下面一根针”的情况，会主动或被动地采取变通形式来完成任务。三是归因于利益因素，认为：“政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程”，地方政府会因自身利益需要而对政策执行进行一定程度的变通。第三类是通过案例对具体领域的政策变通执行进行“解剖麻雀”式的分析。有学者对一个城市内部的市场监管系统上下级互动过程进行案例观察，认为基层政策变通执行是上下级之间就如何执行政策达成共识的结果，是一种“共识式变通”。有学者对我国南方B市公务员职级套改政策实施情况进行了持续跟踪观察，撰文“展现了该政策变通执行中的政策冲突和执行风险全过程”。有学者基于街头官僚理论而论证了农村低保政策变通执行的生成逻辑和治理之道。已有的研究关注中国基层政策变通执行的情境和问题，揭示出一些共同特征。其一，政策变通执行主体主要是基层政府。政策变通执行是基层政府与上级政府之间控制与反控制或者共谋、共识的行为。其二，政策执行者对政策进行变通执行时会小心谨慎地采取隐蔽的方式和手段。面对多中心的上级任务，下级经常会选择性地为政策“减码”，以达到减轻负担或谋取私利而仅在形式上完成任务的目的。

既有的研究成果具有较强的解释力，其对多数政策变通执行行为的理论阐释具有很强的说服力。但是，正如萨巴蒂尔所告诫的，关于公共政策的任何理论都不是完美无缺的。既有研究也存在两个明显的缺憾。其一，对村干部这一政策执行主体关注较少。实际上，村干部执行涉农政策时会经常采取变通方式。既有研究主要沿袭了街头官僚模型的解释路径，用“村头官僚”来解释村干部在农村最低生活保障、粮食生产支持等惠农政策执行中的变通。然而，笔者在观察了村干部执行涉及安全问题的政策时的变通行为之后产生了疑惑：人们一般认为政策执行者在执行涉及安全问题的政策时会更加小心谨慎，但事实上，在某些情况下，村干部执行此类政策时却更加“大胆”，在执行过程中对政策主动加码，给自己增加工作任务。其二，偏重于“谋取私利”的理论预设。但事实上，村干部所实施的主动加码行为可能并不是为了徇私舞弊中饱私囊，也不是对政策目标的背离，而只是在执行过程中采取一些强力甚至过激的方式去达到政策目标。已有的分析框架难以解释此类现象。因此，本文提出“拓展性执行”这一概念，以期从理论上回应既有研究的“例外”情况。

一、拓展性执行的概念界定

正如替代性执行、象征性执行、选择性执行、附加性执行的特征分别在于替代、象征、选择、附加，拓展性执行的独特之处在于拓展。从词义看，“拓展”是中性词，指开拓扩展，进一步讲指某种事物或行为的主观能动性。具体到政策执行层面，拓展性执行是指政策执行主体在一定的价值理念引导下，在政策实施准备、政策宣传、政策全面推行等过程中，通过主动加码政策内容、增加执行环节和程序等手段，将政策目标转化为实际结果的行动过程。可见，拓展性执行的基本特点是政策执行主体在执行过程中实施了一系列变通行为，拓展性执行也是政策变通执行的一种类型。

然而，拓展性执行与已有的政策变通执行类型之间存在本质上的不同。为便于理解，本文将拓展性执行区别于替代性执行、象征性执行、选择性执行、附加性执行等四种具有代表性的政策变通执行类型(见表1)。在政策执行动机上，与其他四类政策变通执行谋求自利不同，拓展性执行更多的是执行主体的利他行为，旨在实现政策目标。在政策认同上，其他四类政策变通执行是对政策不认同(或认同度极低)而进行逃避或规避，拓展性执行则是执行主体基于对政策的认同而采取行动，并在政策执行过程中对政策客体进行价值传递和塑造，使目标群体认识到该政策的积极作用。在政策变通方式上，其他四类政策变通执行的变通方式是给政策做“减法”或者自立一套，以减轻工作负担或谋取私利，仅在形式上完成上级任务，而拓展性执行的变通方式是主动加码，即给政策做“加法”。从政策执行的合理合法程度看，其他四类政策变通执行行为因为背离了政策的精神实质和原则性规定，呈现出既不合法又不合理的特点，而拓展性执行虽然是以结果为导向的政策执行方式，但执行过程中可能会采取强力甚至过激的方式来达到政策目标，因而既可能是合理合法的，也可能偏离理性，出现不合理、不合法的情况。从政策目标的实现程度看，其他四类政策变通执行行为偏离了政策目标，而拓展性执行虽然可能因采用的手段方法不尽恰当而引发始料未及的政策影响或结果，但总体而言更容易实现政策目标。

表1 政策变通执行类型比较

二、村干部拓展性执行新冠肺炎疫情防控政策的实践运作

“新冠肺炎疫情是百年来全球发生的最严重的传染病大流行，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。”为了有效应对严峻复杂的疫情形势，阻断传播途径，切断传播链条，保护人民群众生命安全和身体健康，党和政府出台了一系列政策，这些政策统称为“新冠肺炎疫情防控政策”。在新冠肺炎疫情防控政策的层级化执行体系中，村干部扮演着一线执行者角色，直接关系着该政策如何贯彻到实际行动中。为了提升政策“变现”的速度和力度，不少地方的村干部进行了政策调适和政策变通，即拓展性地执行了新冠肺炎疫情防控政策。需要指出的是，本文的研究聚焦于村干部在执行相关疫情防控政策时产生的行动模式，而不讨论具体的涉疫政策。

(一)执行准备：政策信息传递中增强村民风险感知

风险感知是人的意识对有关风险信息的反映，包括识别、获取、接受风险信息，以及根据风险信息作出相关判断。当前，人们的风险感知已经从“我饿”转变为“我怕”，有效规避风险是人们共同的追求。现实层面上，在一些乡村的疫情防控中，村干部凭借政策信息优势，经常会“放大风险”，以引起村民对落实政策规定的足够重视。从政策信息传递的具体过程看，一方面，村干部作为乡镇政府的“代理人”，从乡镇政府那里接受了最直接的政策解读和理念灌输，包括“疫情危害严重”“上级重视”“坚决落实防疫政策”“筑牢安全防线”“保障群众生命安全”等，从而深化了对政策的认同和重视。加之政策涉及的是乡村安全问题，村干部自然不敢马虎，在此问题上树立了安全至上的理念。另一方面，村干部作为乡村“当家人”，熟知乡村场域中政策执行的逻辑。村干部自然明白，落实像疫情防控这类需要改变个人行为和态度的政策，离不开村民的参与、配合和支持，必须让村民认识到问题的严重性，引起足够重视，才能引导村民自觉遵守有关政策，共同为规避风险而采取行动。因此，村干部在向村民传递政策信息的过程中，会强化村民风险感知，从而为执行相关政策奠定心理基础、创造思想条件。与城市相比，乡村在应对风险方面存在天然的脆弱性，不仅体现于乡村应对风险的硬件设施落后等客观因素，还体现于村民风险感知水平低、防护意识弱等主观因素。从这个意义上说，采用合适的方式方法强化村民风险感知，能够有效地消解村民风险意识差的问题，也能有效地提升村民对疫情防控政策的接受度。

当然，风险的爆发是一个过程，人们的风险感知水平也会随时间而不断变化。在新冠肺炎疫情初期，村民缺乏对疫情严重性的认识，防护意识最弱，防护措施也不到位。扮演着乡镇政府“代理人”角色的村干部最先接触到乡镇属地管理中关于疫情防控的政策规定，是执行乡村疫情防控政策的主要责任人。作为一种策略，村干部通过广播喇叭、微信群等媒介工具传达疫情防控精神和政策规定时，经常会夸大风险的严重性、掩盖风险的可控性，从而实现对村民的价值传递和塑造。比如，在疫情初期，湖北武汉疫情向其他省份扩散，H省Y村的村干部通过喇叭通知村民：“武汉的疫情十分严重，咱们县从武汉回来的也有被传染的了。这个病毒在空气中能存活一个多月，传染性极强，只要染上了，花多少钱都治不好。每个人必须戴口罩，更不能串门。”为了引起村民重视，这个通知中显然有夸大疫情严重性的成分。此外，由于疫情事件的敏感性和风险的持续升级，一些个人和商业媒体为了博取关注，不断发布夸张的评论和片面的信息，这种体现风险严重性的信息也会对村民的风险感知产生影响。对此，村干部可能会“乐见其成”甚至加以利用，而不是去澄清。

(二)执行过程：主动加码的系列行动

1.拓展政策：添加政策内容

村干部不仅是乡村政策的传递者，更是其解读者、执行者和拓展者。一方面，基层问题的复杂性决定了很多政策只能是指导性的，需要执行者“根据自己所认识政策环境在执行政策时相机进退”，即根据具体情况进行细化并贯彻实施。为了有效应对疫情风险，在国家疫情防控政策规定的基础上，许多乡村由村干部牵头，制定出本村的疫情防控规约，通过自治规程添加了乡村疫情防控中确实需要而国家疫情防控政策中尚未作出规定的一些“政策”内容。这种根据实际情况而对政策内容所作的加码行为，使疫情防控政策进一步具体化、明晰化，能够有效规范村民行为，助力疫情防控，稳定乡村社会秩序。另一方面，一些村干部滥用政策信息优势、“自由裁量权”和执行自主权，随意加码政策内容，为政策“添油加醋”。如2021年春运期间，一些地方的村干部在传达国家疫情防控政策时，有意把“非必要不返乡”解读为“绝不能返乡”、把“中高风险地区返乡人员需要进行核酸检测”解读为“只要跨市返乡的都需要进行核酸检测”，进行层层设卡、步步设卡。国家发改委对这种擅自加码行为作了纠正，并强调“这是坚决不允许的，不能阻断人员出行、返乡”。

2.策略选择：地方性知识和负向激励

在政策执行中，村干部往往会借助乡村的“人情”“面子”等“地方性知识”，故意夸大违反政策的后果，进行负向激励。村干部利用政策信息优势，在向村民传达政策规定时，通过“断章取义”等方式，夸大违反政策的成本，向村民传递“违反政策将会付出巨大代价”的信号，并且强调这是上级的要求，从而实现避责和促进政策落实的目的。比如，在落实接种新冠疫苗政策目标时，为了督促村民及时接种疫苗，H省Y村的村干部在村民微信群中通知：“接上级通知，全员开始打新冠疫苗了，明天和后天必须到卫生院打疫苗，错过这两天时间自己花钱也打不到了。”由于各方面原因，Y村并未实现“规定时间内全员打疫苗”的目标。村干部从卫生院拿到接种疫苗的村民名单后，拍照发到村民微信群，并再次在群里通知：“剩余少数还没有打疫苗的，如果接下来这两天还不去打疫苗，后果很严重。无故没打疫苗的，下一年粮食补贴停发，家里有小孩上学的影响小孩上学报名。”果然，这次在规定时间内，Y村接种疫苗完毕。对于村民来说，有时明知村干部夸大了后果，但大家谁都不会说破，毕竟村干部是为了尽快落实政策规定。再者，在涉及全体村民安全的事情上，未及时接种疫苗的村民被村干部在微信群中喊话，面子上也过不去。因此，村民往往会对村干部故意夸大违反政策的后果这种做法保持默许，村干部也以此为策略而达到落实政策的目的。

3.集体行动：理性与非理性行为并存

病毒的传染性决定了每个人都可能成为风险源，疫情期间个人的行为不仅关乎自身，而且影响他人，疫情防控需要有风险应对的共同体意识，需要采取集体行动。许多村干部按照疫情防控政策规定，广泛动员和引导村民为了应对风险而共同行动，采取了诸多有效举措，筑牢疫情“防火墙”，成为乡村疫情防控成功的样板。H省Y村在疫情防控中值得肯定的做法有：第一，始终用好宣传教育这一法宝，形成良好的疫情防控社会氛围。在宣传内容方面，既宣传疫情防控政策规定，形成对村民行为的硬约束，又宣传防疫知识、经验做法、邻里互助等，引导村民自觉遵守疫情防控规定，形成对村民行为的软约束。就即时效力而言，硬约束胜过软约束，但从长期效果来看，软约束优于硬约束。在宣传方法方面，紧密结合乡土特色，创新宣传教育的形式，使宣传教育的内容通俗易懂，易于接受。Y村将疫情防控政策编成顺口溜，综合利用大喇叭、条幅、村民微信群等传播工具，做到家喻户晓，起到了很好的引导效果。第二，落实精细化管控，聚力织牢“防护网”。Y村组建了以村干部、党员、新乡贤为主，普通村民志愿参与的疫情防控工作队伍，做好防疫劝导、隐患排查、环境消毒和信息上报等具体工作，形成人人参与、人人有责、人人尽责的防控格局。乡村疫情防控的难点和关键在于如何有效约束村民行为，Y村制定的疫情防控村规民约将疫情防控政策规定转化为“接地气”的村庄“章程”，由乡村疫情防控工作队负责监督执行，实现了村民的“契约式”遵守。第三，以暖心服务增强疫情防控韧性。新冠肺炎疫情给村民的日常生活带来诸多不便，保障村民生活是乡村疫情防控政策的应有之义。Y村由村干部带头发起，吸纳部分年轻村民，成立了志愿服务组。志愿服务组一方面为村民提供代购物品、送货上门等服务以降低村民因外出而被感染的风险，另一方面重点对村内的孤寡老人、残疾人员等特殊人群进行帮扶和照顾。

然而，乡村疫情防控工作中也暴露出一些地方村干部的非理性政策执行行为。个别村干部在“属地”内随意性地一刀切，认为防控措施越严越好、只要能够达到隔离病毒的效果就是好方法好举措，因而在疫情防控政策执行中乱加码、乱作为，尤其是在对出行、返乡等人员流动的限制方面乱加码、乱作为表现得最为明显。比如，在国家疫情防控政策提倡就地过年时，一些地方的村干部将“就地过年”上升为刚性要求，禁止省外村民返乡过年。当然，还有其他情形。国家相关部门、央媒等就曾点名批评了各地基层出现的五花八门的扭曲执行疫情防控政策的现象，如不区分疫情防控实际情况而乱贴封条、对所有道路一封了之等。这些“土政策”看似严要求、高标准地执行疫情防控政策，似乎是为了将风险降到最低，追求一劳永逸，但实际上是形式主义、推卸责任的表现，严重影响群众生产生活。

(三)执行效应：政策影响的两面性

在乡村疫情防控政策执行上，村干部在政策实施准备、政策宣传和政策全面推行的过程中采取了不同程度的加码行动，遵循的是拓展性执行的行动模式。村干部的拓展性执行有利于更好地规避风险、实现政策目标、维护公共利益，但也有可能因为方法措施不当而造成执行失败或执行扭曲。所以，拓展性执行的政策产出或结果呈现出两面性。一方面，如果村干部能够因地制宜地细化政策内容，做到灵活性与原则性相统一，其政策执行就会卓有成效，“导向所期望的成果和影响”。在乡村疫情防控中，许多村干部将政策规定与乡村社会情境灵活结合，使政策内容更为切实可行。村干部“发明”了许多有效的执行方法，弥补了乡村应对不确定性风险时的天然脆弱性这一劣势，有利于打赢疫情防控的人民战争。这种积极的拓展性执行带来了超强的政策产出和预期的政策结果。另一方面，个别地方的村干部突破政策法律的界限，不讲究方式方法，片面强调结果导向。这时，政策执行就会往消极的方面拓展，成为一种新的政策执行偏差。消极的拓展性执行可能暂时取得了疫情防控的良好效果，但往往浪费了大量宝贵的疫情防控资源，并导致一系列新的相关问题。更有甚者，个别村干部采取的措施属于违法行为，侵犯了村民的合法权利，严重影响了群众的生产生活。这种拓展性执行行为，在阻断病毒传播的同时也阻断了党群之间的鱼水关系、干群之间的“种子和土地”式关系，损害了党和政府的形象，透支了政府公信力，不利于乡村社会的长期稳定。频繁实施拓展性执行会造成政策效果递减或政策影响耗散。拓展性执行的内在机理是通过“放大风险”来提高民众对加码执行的接受度，但是，长时间地喊“狼来了”，可能会导致民众风险感知的疲惫化，以及民众对风险信号的麻木。“如果这些信号是准确的……或许会出现灾难性的后果。”

三、拓展性执行的生成逻辑

拓展性执行的形成是多种因素交互作用的结果。在前述案例中，风险感知的主观性为拓展性执行提供了前提条件，新冠肺炎疫情防控问题的政治属性为拓展性执行提供了可行性，村干部的特殊权能为拓展性执行提供了可能性。

(一)风险感知的主观性为拓展性执行提供了前提

“风险社会”理论的创始人乌尔里希·贝克认为：风险并不只是独立于社会背景的客观危害，而是可以被改变、夸大、转化或者削减的，是可以被社会随意界定和建构的。这意味着，以贝克式的建构主义观点来看，风险感知具有明显的主观性。尽管人们可以通过模型、数字等分析工具来对风险进行等级评定和量化测量，但是“数据永远不会为自己说话”，有关风险的统计数据仍然需要具体的人去解释和运用，而对于同一数据，不同的人可能得出不同甚至相反的结论。所以，从根本上说，风险感知是风险情境概念化、风险事实观念化的过程。风险感知的主观性为行为主体以操纵风险界定和建构的方式形成有利于自身的利益格局和权力格局提供了空间。执行主体被其风险感知程度影响执行行为，并向政策对象进行风险传导。正是通过在风险沟通中夸大风险，拓展性执行才赢得了民众的配合和协助。在新冠肺炎疫情防控政策宣传和传达中，村干部竭力突出新冠肺炎的危害性、疫情的严重性、疫情防控的紧迫性，以影响村民的风险判断和预期。在村干部塑造的风险氛围中，新冠肺炎疫情被视为近在眼前的致命威胁，疫情防控无疑成为“大局”，这为村干部的加码执行行为减少了阻力。即使某些加码执行行为侵犯了村民的利益，在服从“大局”、规避风险的舆论氛围中，这些行为在短期内也能得到村民的理解。

(二)政策问题的政治性为拓展性执行奠定了基础

相对于大量迫切需要解决的社会问题，政府的注意力总是有限的。在这种情境下，各种问题如何吸引政府的注意力至关重要。而具体政策问题的具体属性在一定程度上决定了该政策的地位，进而决定了政策执行主体对该政策的重视程度和落实程度。与行政性、经济性等性质的问题相比，政治性问题往往能分配到高水平的注意力。这是因为，“讲政治”是马克思主义政党的一贯要求。对于涉及政治性问题的政策，执行主体不敢有丝毫含糊，必须坚决贯彻，否则将被影响仕途，或者面临职业风险。从这个意义上说，涉及政治性问题的政策本身就蕴含着巨大的“执行势能”。当前，党和国家高度关注和重视安全问题，要求广大党员干部担起防范化解重大风险的政治责任。新冠肺炎疫情防控考验国家治理能力，关乎制度自信，党和政府将其作为头等大事。习近平总书记时刻关注疫情形势，对疫情防控“亲自指挥、亲自部署”。中央政治局常委会54天时间连续召开7次会议，专题研究疫情防控和复工复产工作，这在党的历史上还是第一次。因此，疫情防控是一个极其严肃的政治问题。“各级党委和政府要把疫情防控作为一项重要政治任务，各级领导干部特别是主要负责同志要坚守岗位、靠前指挥，切实做到守土有责、守土尽责。”疫情防控问题具有政治属性，关乎每个人的生命安全，是各级政府都极其重视的重大问题。在任务繁重的基层，与其他政策相比，涉及重大安全问题的政策更容易引起政策执行者的重视和迅速行动。一方面，村干部作为乡村疫情防控政策的一线执行者，面临着自上而下施加的极大的执行压力，因为在这种重要问题上一旦完不成执行任务，就可能面临“超额”的处罚。另一方面，村干部在认为重要的问题上更容易发挥主动精神，以结果为导向，在政策执行的方式方法上各显神通，以求更好地完成执行任务。

(三)村干部的能动性为拓展性执行创造了契机

村干部位于执行链的末端，是政策执行走好“最后一公里”的“关键少数”。他们在乡土社会中与村民保持经常性的联系，直接面向群众的日常生活来宣传和落实政策，是国家与乡村群众沟通的重要媒介。在乡村，政策规定的解释、政策资源的分配和公共服务的配给通常仰仗村干部的裁量，“他们有权说谁排在第一个或者谁符合条件而谁不符合条件”。因此，村干部在当代中国的政策执行体系中占有特殊位置，其权能不可小觑。然而，由于地理距离的原因，村干部可能远离监督者的视线。“如果一个人能在国家官僚体系中确定一个监督最为松弛的点，那可能就是这里了，因为上级领导离地方很远，而且他们对地方情况不熟悉。”乡村社会特殊的生态情境和村干部拥有的“代理人”“当家人”身份地位，决定了村干部在应对乡村共同风险的时候，不仅有足够的能力来落实相关政策，而且具有一种“政策创造能力”。基于此，村干部虽然是执行链的末端，却拥有较强的“政策创造能力”，这种“创造能力”无疑为拓展性执行提供了便利条件。

四、启示

理解真实的政策执行的唯一途径是“了解政府最基层如何工作，它们彼此如何互动，又如何与公民互动”。本文聚焦于政策执行系统的末端，关注村干部的政策变通执行行为，在反思当前政策变通执行类型和进行理论借鉴的基础上，提出“拓展性执行”这一概念来解释乡村现实中此类值得关注和重视的问题。当前，有效化解拓展性执行的消极作用，需要从以下几个方面重点发力：

首先，提升村干部的政治素质和危机治理能力，引导村干部的思维和行动模式，促使村干部把握政策的精神实质，避免其打破政策界限乱加码、乱作为。在当前全面推进乡村振兴的过程中，村干部扮演着更为重要的角色，需要承担更大的责任，因此，我们要在村干部的选拔、教育和培训上多下功夫，锤炼他们过硬的政治素质，从而使其在乡村政策执行中能够做到原则性与灵活性的统一，能够采用合法合理的手段来防范和化解乡村变迁过程中可能出现的各类安全风险。

其次，积极落实基层减负政策，切实减少针对村干部的考核检查事项，严格控制“一票否决”事项，避免因“执行重压”而催生恶性拓展性执行行为。要改变片面地以结果论英雄、以目标证明手段正确性的极端做法，在执行效果评估中适当增加执行手段恰适性的权重，将目标群体的满意度纳入评估指标体系。毕竟，“成功的决策执行不仅需要实体任务的完成，也需要政策执行后公众的反对声音不断减少”。

最后，深化政策认同，畅通政策对象的参与渠道。政策执行要讲究方式方法，充分考虑政策对象的受益水平和接受度，使政策对象认识到政策能够带来的益处而自觉接受和遵守政策。要完善政策对象表达意见的“声音机制”，让政策对象在面临不利的拓展性执行行为的时候能够及时将执行信息向上报告或者公之于众。

本文是关于拓展性执行的初步研究，一些重要的理论问题仍需继续关注。比如，从“县—乡镇—村”这种自上而下的基层层级看，按照“锦标赛体制”的逻辑，上一级政府为了完成指标或者追求更高指标，往往会给下级政府设置一个比自身目标更高的指标。据此推测，如果县、乡镇、村三级政策执行者都被“越严越好”“越严越安全”的理念所误导，就会产生县级向乡级、乡级向村级进行政策传递时的加码行为。村处在最低层级，离政策对象最近，村干部风险感知更为直接，“确保村民规避风险”的压力更大，加之村干部执行政策所受到的监督约束最弱，故而其对政策进行加码的“重量”最大。而处在基层最高层级的县，政策执行者所受到的监督约束最强，对政策的加码最小，加码行为也更为隐蔽。以此来看，从县到乡镇再到村，对政策的加码程度会不会呈现出“金字塔结构”？这有待未来进一步调查研究。