全过程人民民主：提升超大城市“治理力”的新视角

文/王逸帅

超大城市“治理力”的高低不仅仅关乎一个地区的经济、行政与文化，而且越来越成为影响一个国家治理能力、国际知名度和国际形象的重要组成部分。在社会主义现代化建设的新时期，从新的视角化解“大城市难题”、加快推动超大城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子至关重要。

作为世界观察中国的重要窗口，上海等超大城市以全过程人民民主提升超大城市“治理力”的实践具有探索新视角新路径的示范意义。它将全过程人民民主重大理念贯穿于法治，通过市民参与的一部部新规的出台改变着市民的生活，不断提升超大城市的“治理力”。

人大是提升超大城市“治理力”的主力军

人民代表大会制度作为支撑我国治理体系和治理能力的根本政治制度，具有聚焦党中央重大决策部署、聚焦人民群众所思所盼所愿，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题的制度优势，在全过程人民民主的改革实践和新一轮超大城市民主“治理力”竞争中是不可或缺的“主力军”。

一方面，新时期全过程人民民主的核心内容亟需通过畅通有序的“公权力—人民权利”互动载体和平台来实践。作为人民当家作主根本途径和最高实现形式的人大制度肩负着通过选举、代表、立法、监督等职责的履行以及关联机制设计来践行全过程人民民主的各项环节，确保人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权的实现。另一方面，根植于全过程民意的“治理力”的提升是新时期超大城市治理创新的新议题和新方向，仅靠单一的行政主体很难应付，充分发挥人大在内的多元行动者的治理力量尤为重要。

推进超大城市全过程人民民主的有效形式和整合机制

当前形势下，人大推动全过程人民民主具有良好的外部制度环境和制度空间。首先，它具有明显的政党驱动和政党支持特征，有助于构建党委-民众点题、人大主导、政府依托、多方参与的民主建设新格局。其次，高公众信任为人大全过程人民民主的推进奠定了良好的社会信任根基。2011—2012年第三波亚洲晴雨表的数据表明，中国公众回答对于人大机构非常信任和比较信任的比例达到了83%，远高于日本、韩国等东亚国家；世界价值观（1990—2013年）调查数据也为高公众信任提供了支撑，而且公众对于政党的信任水平与对于人大的信任水平呈现明显的正相关关系。人大作用的发挥和多元民主机制的构建也因此处于难得的“机会窗口期”。为了进一步擘画好人民群众—党委—人大工作的同心圆，把外在政党驱动的全过程人民民主要求转化为激发人大代表密切联系人民群众、提高履职绩效的内在动力，提升治理的主动性，超大城市人大应在全过程机制的整合和重塑上下功夫。

首先，应广辟渠道健全民意汲取和民情归集机制。至少可以有两类途径：一是充分利用好人大民意汲取的多元渠道和平台，比如闭会期间开展的人大代表联系选民活动、代表走访调研、“社情民意直通车”、人大代表“家、站、点”平台等；二是与政治运作过程中的关联制度渠道形成合力，注重网络民意在内的多元民意汲取，比如由“一网统管”、“一网通办”、“12345”市民热线、官方社情民意调查中心以及社会性质的民意调查公司合力进行民情收集及研判工作。

其次，应着力构建多元并举的公众参与机制。人大推进全过程人民民主，既要有完整的机制程序，也应着力发展完整的参与实践。一应注重传统参与渠道和政务新媒体的优势互补，在传统的人大旁听制度、听证会制度基础上，对于超大城市人大官网、政务微信、政务抖音、人大代表Vlog等政务新媒体互动和参与功能的深化在将来尤为重要，不仅要从无到有，更要逐步实现从有到优。二是强调线上线下参与渠道的同频共振。近年来上海市人大常委会着力推进建设的人大代表“家、站、点”平台基本实现了线下空间的全覆盖，但线上“家、站、点”平台与一些人民群众，尤其是青年群众的期待还有一定差距。这从2020年5月《中国青年报》对2004名受访者（80、90和00后占比83.6%）的一项调查数据可见一斑，调查显示，77.2%的受访者表示“自己想找人大代表表达自身诉求，寻找解决办法”，65.2%的受访者希望基层人大代表充分利用社交平台联系群众，59.7%的受访者建议整合人大代表联系群众的网络资源，44.7%的受访者认为要搭建互动高效的线上人大代表履职平台。三是重点拓展立法和预算领域参与机制。这两方面因其覆盖范围的民生广泛性和内容的聚向性，在推动人民群众拥有更好的参与效能感、获得感和满意度方面具有领域优势。以立法为例，实践中，基层立法联系点在汲取民意和以民众参与推动民主立法、科学立法方面展现出较好的制度潜能。比如闵行区七宝镇人大作为上海市人大常委会的首批基层立法联系点之一，自成立以来共征集了法律法规75部，联系民众上千人次，收集民众意见建议1330条，采纳85条。预算更是蕴含税收“来之于民、用之于民”的关键领域，作为纳税人的公众不仅应当在预算编制、预算初审环节有参与权，在预算审批和预算审计等环节更应该有参与权和监督权，上海闵行、广州天河等人大在全口径、全过程、全绩效、全参与以及基于大数据的预算联网监督方面做了较好的探索。概括来说，以全过程人民民主为政治站位的改革，不应把公众参与停留在立法或预算的某个阶段，而应朝向全链条、全方位、全覆盖的全过程方向拓展。

再次，应加大力度强化政治运作过程中民意的转换与处置机制。民意吸纳汇集和公众参与之后，如果联系或参与的成果不能有效地落实，缺乏完善的后续督办制度和民意转换制度，那么，前期所有的努力就会变得意义甚微，时间一久，公众和人大代表两方的动力以及关联的治理绩效就会衰减。因此，要重视民众参与的诉求和后续问题的解决，做好群众意见建议的流转、处置，使意见建议能够分类管理、高效处理、及时反馈。针对选民群众反映的问题和诉求，要用制度约束相关部门及时作出回应，督促妥善处理，切实做到群众说了有人听、听了有人管、管了有效果。也可以充分利用现有关联制度，提高代表收集的意见建议的处置效率。闵行区梅陇镇人大借助大联动平台“一网统管”运行机制，来提高群众意见建议的处置效率的探索就比较有成效。另外，人大代表要真正把多元渠道搜集到的社情民意带到人大会议上，落实到立法监督等工作中来，切实推动民意由汇集向治理效能化转变。

最后，应狠抓落实完善回应反馈机制。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。在民意输入和内部转化及跟踪督办之后，以解决问题的过程和成效输出来呈现全过程人民民主的成果是其应有之义。通常意义上，对没法解决和留作参考的民众诉求要向其反馈处理结果并进行宣传解释；已吸纳解决落实的情况、上升到政策和立法建议的情况以及推动基层治理情况要遵照相关流程对民众进行回应反馈。缺少了这一机制的支撑，全过程人民民主就很难形成以人民或民意为中心的闭环。

在社会主义民主建设的新时期，超大城市人大和全过程人民民主逐渐呈现出一种互动赋能的景象。具有较强实践样态的全过程人民民主的实现不仅需要根植于人民的人大制度作为载体，更需要超大城市人大所呈现的“民意汲取归集—民众参与—民意转换与处置—民意回应反馈”全链条、全方位、全覆盖式的闭环机制的支撑，来“听取民情”“反映民意”“汇集民智”“服务民生”，确保人民利益的实现。在这一实践过程中，全过程人民民主也为超大城市人大制度的改革实践提供了一种民主属性界定或一种理念引领，引领着它逐步强化以民众需求为导向的主动治理新理念，并进行多元运行机制和民主流程的重塑。随着这一通向整合性治理机制支撑的超大城市人大全过程人民民主变得更为广泛、真实、管用，超大城市的“治理力”和“辐射力”将会得到不同程度的提升。