网络直播的政府监管：一个整体性治理的视角

程波辉，张环宇

(对外经济贸易大学政府管理学院，北京 100029)

一、引 言

网络直播行业的迅猛发展及衍生的经济增长新动能，相应监管滞后导致直播乱象丛生等一系列经济社会负外部性问题。一方面，我国网络直播行业高速发展，“直播+”经济迅速增长。近年来，网络直播因其内容丰富性、双向互动性、体验即时性、碎片娱乐性等特性而为大众所喜爱并迅速崛起。在这个过程中，“直播+”成为互联网产业新的表现形态及经济增长动能。根据《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2021年12月，我国网络直播用户规模达7.03亿，较2020年12月增长8652万，占网民总体的68.2%。自新冠疫情暴发以来，“直播+”呈现多点开花态势，成为行业发展新的动力，各大直播平台积极推动“直播+”布局，如将其与扶贫、政务、教育、旅游、电竞、餐饮等产业结合，差异化、专业化、品牌化的高品质直播生态体系逐步形成。电商、短视频等平台也看中直播的盈利潜力，纷纷布局直播领域，相互融合发展，实现优势互补，催生直播市场不断壮大(1)电商及短视频平台纷纷布局直播领域，如淘宝利用直播带货、抖音APP全面开放用户直播权限、快手独立推出游戏直播APP等。。另一方面，传统政府监管模式的不适应、滞后性已严重影响网络直播行业的有序发展，网络直播乱象问题层出不穷。我国网络直播行业在飞速发展的同时也产生了许多负面问题，不仅有碍于网络直播整个行业的发展，也不利于社会的和谐与稳定。在网络直播市场中，部分平台与主播为了谋取利益最大化，不惜触碰法律底线、违背伦理道德进行违法直播。当前，直播乱象主要有以下三个表现：一是内容低俗，玷污网络空间的净土。直播内容与社会主义核心价值观相悖，腐蚀网民精神世界，尤其不利于青少年儿童的健康成长。二是内容和数据造假。该行为严重影响用户和投资者的信任度并造成直播行业的虚假繁荣。三是侵权泛滥，罔顾法律并漠视公民权利。许多主播版权意识淡薄，致使知识产权案件激增；部分主播直播时干扰他人生活、侵犯他人隐私、违反法律法规。对于这些网络直播乱象，我国政府监管呈滞后状态，无论是监管的价值取向，还是相关的法规政策，抑或是监管的技术手段等都表现出一定的不适应性，亟待改进。

依据国家互联网信息办公室2016年11月发布的《互联网直播服务管理规定》，网络直播是“基于互联网，以视频、音频、图文等形式向公众持续发布实时信息的活动”，按平台内容可分为泛娱类、秀场类、电商类、垂直类等，此处所说的网络直播主要涉及泛娱类、秀场类。目前，国内外对于网络直播及其监管研究较为关注。在国外，网络直播行业发展较早，主要侧重公共政策的角度，探讨网络直播在产权、隐私等方面的伦理和法律意义[1]，认为直播问题的监管焦点应集中于信息安全、表达自由和知识产权等方面[2]。在监管手段上，尤其重视法律规制，并主张从改进技术层面来更加科学化、智能化地发现网络直播中的违法行为，保障直播内容的安全性[3]。关于网络直播乱象的问题，国内多认为是由于政府相关职能部门监管滞后、网络法律法规不完善、网络主播道德意识淡化、直播平台对违规行为的放任态度以及直播受众的“猎奇欲”心理等一系列综合原因所造成的。[4]针对网络直播乱象频发的社会问题，为了有效减少网络直播平台和网络主播的违规行为，学者提出了诸多监管措施及建议，如完善网络直播的法律监管，营造良好的监管环境；明确监管主体责任，提升监管主体的能力；创新监管手段，突破技术局限；强化直播平台的自律监管与创新发展，以及加强对网民和主播的管理。[5-6]

综上所述，目前关于网络直播及其监管的研究虽较为丰富，仍比较宽泛，多是一些宏观的政策建议，可操作性不足，尤其欠缺专业的深度分析。从国家治理现代化的角度来看，网络直播政府监管的实质就是推进网络直播监管体系和监管能力现代化。因此，可适的治理模式对于网络直播政府监管目标的实现至关重要。作为一种超越新公共管理以及融合协同治理、网络化治理、数字治理等多种治理模式的新理论，整体性治理能够很好地契合网络直播的政府监管。公众需求、协调与整合、制度化、技术运用等整体性治理的核心元素，正是提升网络直播政府监管的内在因素。因此，我们拟从整体性治理的视角对网络直播政府监管问题加以探讨，以期为网络化时代新兴业态的政府监管研究提供理论参考和方法论借鉴。

二、整体性治理：网络直播政府监管的模式选择

作为一种新的治理模式，整体性治理与网络直播政府监管的价值需求、工具需求、主体需求等具有理论契合性，是网络直播政府监管的可适性模式选择。

(一)整体性治理理论阐释

整体性治理(holistic governance)是对新公共管理碎片化与政府服务裂解性进行反思与修正后逐渐形成的政府治理模式，最早由英国学者佩里·希克斯(Hicks Perri)提出。他认为，整体性治理所要解决的是政府机构组织间在政策、管理、服务中的沟通与合作，政府不同层级、职能、部门间的协调与整合，以及政策目标的连续性、一致性与可执行性等问题，促成政府治理的无缝隙化及公众需求的全面实现。[7](P47)整体性治理在实践中具有广泛的应用，诸如公共危机治理、城市治理、精准扶贫、突发环境事件治理、政府预算等领域都不乏有整体性治理的运用，公众需求、协调与整合、制度化、技术运用是其核心元素。具体而言，首先，整体性治理的核心是以公民需求而非部门功能为中心[8]，关注公民的实际需求，回归公共行政的价值诉求。[9]“重点关注公众的真实需要或引导公众形成集体理性偏好”[10]。其次，整体性治理就是要从组织层面打破政府层级、职能、部门间的边界，实现跨部门利益的协调与整合。“在机制上，整体性政府提倡整体性服务，通过整合组织机构、业务流程、信息资源等，形成一体化的公共服务供给体系”。[11](P22-24)再次，整体性治理就是要实现一种“跨界”的制度化治理与合作，既包括体制改革，也包括制度化或非制度化的价值、行为等方面的变革。[12]“希克斯构想的全观型治理，也就是透过‘制度化’(institutionalization)的途径来达成全面整合的境界。”[13]最后，整体性治理是以信息技术为依托，主要通过信息技术手段的有效运用解决公共服务的碎片化问题。“整体性治理提倡利用数字化手段与信息技术，建立跨界的治理结构，促进不同利益主体协同合作，为用户提供无缝隙服务”。[14]作为公共管理的最新理论，整体性治理对传统官僚制和新公共管理可起到有效的补充与修正作用。

(二)整体性治理与网络直播政府监管的契合性

就治理需求而言，整体性治理与网络直播政府监管的契合性主要体现在价值需求、工具需求与主体需求等三个层面。首先，整体性治理契合网络直播政府监管的价值需求。所谓价值需求，就是通过政府监管促进网络直播不断满足公众的各种价值期待，如丰富公众的文化生活、满足其娱乐需求等。作为一种超越传统官僚制、新公共管理的治理模式，整体性治理更加重视公众的现实需求，强调以公众利益最大化为出发点，这与网络直播政府监管的价值期待不谋而合，即对网络直播的政府监管始终要以维护公众利益为中心并不断满足公众的各项需求。当前，公众在享受网络直播带来欢愉的同时，对直播内容、网络风气等客体也产生了更高的期待。这就要求网络直播政府监管在保障直播内容合法、正能量的基础上，必须引导直播平台和主播为公众提供更为多元、优质、专业的直播内容，促进公众文化娱乐需求和公共利益最大化的实现。显然，这种监管价值的实现需要运用整体性治理思维。其次，整体性治理契合网络直播政府监管的工具需求。所谓工具需求，就是通过信息技术的运用不断建立和完善网络直播政府监管体系。网络直播是基于互联网技术而发展出的平台经济，直播全流程都依赖互联网平台，其运营过程会派生出体量巨大且复杂的数据，并且网络直播具有实时性，这对各监管部门提出了数据治理及网络监控的要求。政府各职能部门为加强对网络直播运营过程的管控，必须加强信息平台建设。在一个信息联通、信息共享的网络环境中，开展与直播平台等其他治理主体的合作监管，可以有效减少因组织间信息不对称而导致的政策偏差，避免各组织之间的重复投入，降低监管成本。整体性治理的一个核心主张，就是以信息技术为治理手段，对碎片化的信息片段进行整合，使其在信息系统内部迅速扩散，各部门据此协作、处理公务，为公众提供网络化的一站式服务，真正做到公共服务高效化、便民化。即，整体性治理对于信息技术的主张与网络直播政府监管的工具需求是契合和一致的。最后，整体性治理契合网络直播政府监管的主体需求。主体需求，就是通过协调与整合监管主体间的利益冲突进而提高网络直播政府监管的效率。网络直播在运营过程中涉及政府组织、直播平台、主播和公众等不同的利益主体，不同主体的价值主张各不相同，进而影响监管政策执行的稳定性和有效性。为实现网络直播有效监管，吸纳更多治理主体参与，形成监管合力，增强监管力量，成为必需。整体性治理就是一种强调跨政府层级、跨组织边界协同、社会各方无缝隙、非分离协作的理论模式，能够聚合多元治理主体参与政府监管并平衡各自利益。

三、网络直播整体性政府监管实证：研究设计及结果分析

基于整体性治理视角对网络直播政府监管加以改革与创新是否有效，需要接受实践的检验，全文以问卷形式调查我国网络直播整体性政府监管的效果。

(一)指标体系设计

通过与15位负责网络舆情监管的政府工作人员一对一的访谈发现，目前网络直播监管存在的主要问题：第一，缺乏相应专业技术及人才。多数违规直播具有藏匿性、隐蔽性，现有技术难以发现、破获、打击大型地下隐藏的网络直播黑团伙。第二，处罚力度太小。网络直播平台经济实力雄厚，小额罚款难以起到教育作用，很多平台在被约谈、处罚之后仍有违规直播行为。第三，网络直播乱象数量庞大，而政府监管资源有限。第四，直播平台自纠效果不明显。虽然各项规定都要求直播平台保留直播记录，对直播发布者进行认证登记，但“上有政策、下有对策”，仍有很多直播平台不按规定办事。

关于增强网络直播监管效果的建议，受访对象普遍认为：首先，要从政策执行角度从严执法，加大对违规违法行为的惩处，不仅要对涉事主播进行封号、罚款、纳入黑名单、追究其法律责任，平台还要负连带责任，以促进平台自律。其次，针对平台监管，访谈对象认为直播平台的自律状况、举报机制直接影响着政府对网络直播行业的监管效果，各平台作为直播数据的第一获取方有必要切实承担平台责任，提高监管强度，政府应严厉打击直播平台不监管或伪监管的行为。再次，加大技术创新，利用信息技术对大量违法违规直播行为进行智能破获，对大型地下非法盈利的直播平台进行有效侦破、查获、严厉惩处。最后，针对主播的监管问题，政府应严格监督直播平台对主播的入行资质、个人信息、网络言行记录、直播权限等方面的审查管理。此外，对于观看用户，政府要发挥监督作用，使其在合法合规地观看直播、发表言论。

基于上述调研材料中有关网络直播监管所存在的问题及对策建议，结合前述有关网络直播政府监管措施(如完善网络直播立法、明确政府监管主体、强化行业自身监管、鼓励政府与社会力量合作、提高监管技术水平、加强监管执行力度等)的文献梳理，以及整体性治理的核心元素(如公众需求、协调与整合、制度化、技术运用)的提炼，我们认为，网络直播整体性政府监管应从主体结构、制度体系、技术支撑、利益关系等四个维度加以路径思考，并以这个四个维度为核心标准，构建了一个包含4个一级指标、11个二级指标、27个三级指标的网络直播整体性政府监管的指标体系，见表1。

(二)调查实施与结果统计

问卷调查以在线方式发放，回收问卷253份，其中有效问卷228份，有效率为90.12%。问卷调查以观看网络直播的观众作为主要调研对象，还有少量主播与政府公职人员。问卷主体结构包括两个部分：第一部分是社会公众对网络直播监管的认知调查，第二部分是网络直播整体性政府监管指标体系对当下直播监管效果的评分统计，前者采用问项选择法，后者选用李克特五级量表评分法。

表1 网络直播整体性政府监管的指标体系及其效果评分统计

(三)信度和效度检验

信度意味着测量的一致性、稳定性和可靠性，信度系数越高代表该问卷的结果越可靠，效度代表测量结果与考察内容的吻合程度，效度越高则吻合程度越好。分析使用SPSS 26软件，采用可靠性分析法和应用因子分析法分别进行信效度检验，经测算，总量表的项目数为27，α值为0.937，KMO值为0.852，表明量表整体信度和效度较好。

(四)现状分析

对问卷的第一部分“社会公众对网络直播监管的认知调查”的分析显示，当前我国网络直播的政府监管现状主要表现为三个方面：其一，直播乱象种类繁多，网络文明程度较低。在“您认为当前网络直播的文明程度如何”一题中，选项“一般”占比为36.56%，选项“低”和“非常低”累计占比51.10%，满分5分，平均得分为2.47分，表明当下网络直播文明程度较低、直播乱象种类繁多且集中体现在色情、赌博、毒品、暴力血腥等内容违规方面，给直播用户和社会公众留下较深的负面印象。此外，直播平台数据造假、直播侵犯版权、未成年人直播和利用直播做虚假广告、虚假慈善等方面的直播乱象也大量存在。其二，多数观众反对问题直播，但参与监管意识较薄弱。在“您对以上问题直播的态度如何”一题中，50.66%反对，26.87%坚决反对，共有77.53%对问题直播持反对态度。但“遇到以上问题直播时，您会怎么做”一项的数据表明，当遇到问题直播时受访对象中只有28.63%会关闭直播间并进行举报，仅有6.17%会选择举报并转发给他人共同抵制，超过半数的人则选择直接关闭直播间不进行任何监管行为，甚至有7.49%选择继续观看。对于此种遇见问题直播却不进行举报的行为，有54.63%的人选择“没找到举报通道”，55.07%选择“虽应该举报，但懒得举报”，41.41%的人选择“举报了也解决不了”，26.87%选择“举报与我无关”。而在“若您进行过举报，举报结果与回应性如何”一题中，24.23%的人表示没举报过，29.52%认为举报回应“一般”，32.6%认为举报回应性“不好”和“很不好”。以上三道有关联性问题及数据表明，虽然有超过77%的人对问题直播持反对意见，但观众参与直播监管的意识仍然较为薄弱，甚至还有部分认为举报与自己无关。而受众不参与举报的原因集中体现在举报渠道不清、举报意识薄弱、举报回应性低下影响举报积极性三个方面。其三，当前网络直播监管效果不明显，社会公众认可度较低。“您认为目前我国网络直播政府监管的效果如何”一题平均得分为2.54分，这反映出社会公众认为目前我国政府监管效果不明显，仍有很多亟待改进的环节。关于“网络直播监管存在的问题”，61.67%选择“缺乏有力的监管技术”，59.03%选择“监管法律法规互相重复且不具体”，54.63%选择“直播行业自律水平低”，51.54%选择“缺乏政府和社会力量的合作监管”。在“导致网络直播乱象频出的主要原因”一题中，前五的答案分别是“法律法规不完善”“直播平台监管放水”“主播个人素质低下”“监管技术落后”和“惩罚措施不严格，违规成本低”。

(五)效果评分统计

根据李克特五级评分量表，得3分及以上表示合格，调查问卷第二部分的数据显示，27项三级调查指标中仅有5项得分在3分以上，各个维度中均有得分不合格的指标且数量较多(见表1)，说明网络直播政府监管中整体性治理的思维严重不足、嵌入运用的有效性十分低下。具体而言，主体结构、制度体系、技术支撑、利益关系四个一级指标的平均得分分别为2.96、2.72、2.80、2.57，四项均在3分以下，表示网络直播政府监管在以上四个方面均存在相关问题。同样，通过对各二级指标平均得分进行排序可知：第一，用户与主播、平台与主播的关系综合平均得分为2.27，显示网络直播各主体，包括用户、主播与平台三者之间利益关系未能整合，相互制约情况明显。第二，非正式规则与正式规则综合平均得分为2.47，说明当前主播的社会道德意识、直播平台的组织文化以及直播行业的自律水平均处在较低水平，并且我国关于网络直播监管的法律法规体系不够健全、合理。第三，政府与社会第三方合作程度得分为2.67，表明当前监管主体结构单一，政府未能与直播平台、直播用户、外部专业技术人员等社会第三方形成有效监管合力。第四，监管流程化、监管技术科学性、直播数据的互联共通程度的综合平均(即技术支撑)得分为2.80，说明当前网络直播政府监管仍然存在技术性难题，未能形成全流程、一体化、一站式的直播监管体系。

四、网络直播整体性政府监管优化路径

上述调查表明，整体性治理不仅是网络直播政府监管的有效分析工具，能够全面审视我国网络直播政府监管的现状及存在的问题，而且是进一步优化网络直播政府监管的模式选择。具体而言，网络直播整体性政府监管的优化路径如下。

其一，强化多元合作监管。应将非政府组织等其他主体纳入网络直播合作监管范畴中，夯实监管的主体基础，集中优势资源、节省监管成本，实现监管跨部门、跨层级的整体性运作。一是增强网络化协作效力。亟需设立一个具有影响力和威慑力的监管“总管”部门，科学规范、明确界定相关监管主体权力，清晰划分责任区域，将责任与绩效挂钩，实行监管主体责任制；负责网络直播所有相关监管机构的联动协调，制定统一的行政执法规范，推动网络直播监管的规范化和明晰化，并据此整合部门资源，实现部门间“上下联动、左右协调”，各部门协同当好网络直播的“把关人”，引导网络直播行业朝着有序积极的方向发展。二是构建网络化治理体系。一方面建立网络直播行业自律联盟，加强行业自我管理。政府应牵头成立全国性、大规模的网络直播行业自律联盟，并从法律层面确立自律公约的合法地位，明确其权威性。另一方面，按照法律法规严格规范直播平台运营，对主播及观众进行规范化管理，通过提高准入门槛、加强主播的培训、精进技术管制、严格管理黑名单等手段降低平台的问题直播发生率。

其二，完善监管法规制度。互联网不是法外之地，网络直播必须在法治空间内有序、健康地发展。一方面，在正式制度层面，必须建构网络直播法律体系，增强相关法律法规权威性。立法机关可以整合现行部门规章，建立、健全网络直播产业的法律制度，逐步制定一部层级高、内容全面的《网络直播监管法》及其配套细则。同时，加大处罚力度，增强网络直播法规制度的执行力。对于违法者不能仅仅以行政罚款、限期改正、加入黑名单、取消营业资格为手段，情况严重者还应处以行政拘留或判刑等法律方式，提高违规成本，净化网络空间。另一方面，在非正式制度层面，必须培育自觉的直播文化形态。从法规清单的角度明确哪些直播内容是被允许和支持的，哪些是被反对甚至禁止的，以及各项违规、违法行为将如何处置，以此提高公众对网络直播信息的甄别能力。从思想道德上引导用户树立正确的价值观念，提高公众的媒介素养，增强其主动参与监管的意识，自觉抵制问题直播。如通过对主播进行职业能力素养的培训与道德素质的培养，使其明辨是非，强化道德自律意识，发扬自身传媒职业精神，主动从节目内容的创新性、独特性等方面提高直播水平。对于平台方，政府要鼓励其在平台上开设正能量专栏，自觉主动弘扬社会主义核心价值观，多增设“直播+教育”“直播+扶贫”“直播+政务”等直播板块，唱响社会主义文化主旋律。

其三，增强监管技术创新。对网络直播的监管必须加强技术的应用和创新，尽快全方位实现“互联网+监管”。一方面，建立由视频识别、文字识别、音源识别、流量值识别、热点监控、事前预警、投诉管理、人工处理、数据存储等模块构成的网络直播监测系统来突破监管技术难题，提升实时监测效果。如运用信息系统实现“智能信息过滤”，在系统中建立敏感词汇、敏感图片数据库，数据库中包含大量“不良词条”与“不良图片”的负面清单，对直播间中的文字、音源与图片实施自动鉴别。另一方面，建立数据共享机制。针对直播平台自身监管力量薄弱，对违规直播但盈利能力强又没有造成社会事故的主播“睁一只眼、闭一只眼”，甚至以淫秽色情为手段盈利的直播平台“不监管”的现象，政府监管部门应化被动为主动，不仅要求直播平台进行自觉监管、上报，而且主动建立专业的大数据库，将所有网络直播服务提供者的ICP、IP地址、域名信息、直播内容等信息全部接入政府监管数据库，做到数据共享与全网络监测，使直播平台不敢包庇、停止违规经营。显然，这有助于第一时间发现违法违规直播并展开调查，省去间隔报批程序，实现“多主体监管—发现问题—消除违规信息—调查取证—结案判罚”的一站式监管服务。此外，政府也应当将数据共享到社会第三方，驱使网络服务接入者、应用商店以直播平台黑名单为依据不得为其提供网络服务；直播平台以主播黑名单为依据，全网全平台对违法违规主播进行封杀。

其四，整合规范利益关系。在网络直播规制中存在三对较为紧密的利益主体关系，分别是观众与主播、主播与平台、平台与政府，三者之间相互影响。如“用户为了满足猎奇心理，诱导主播违法直播”“主播为了博观众眼球，游走在灰色地带”“平台为了盈利，放任甚至诱导主播违规行为”“主播依赖平台，被动服从平台不正当要求”等现象就较为严重。此类扭曲的关系或利益链的存在主要是源于观众、主播、平台各自不正当的价值观和利益诉求，规范其各自行为，提高认知水平，才是治本之策。首先，加强对直播受众的行为规范管理。政府监管方面，应当重视对观众的管理，不仅要设置主播和平台黑名单，也要对用户违规行为进行记录，建立网络行为与个人诚信挂钩制度，使直播用户深刻意识到自己的一言一行将产生社会影响，促使用户自觉、自主规范言行。直播平台方应当加强对观众的言行监管，且应对所有用户一视同仁，不能区别对待“贵族用户”“VIP用户”等，将言行失范行为及时打码、屏蔽、封禁。其次，加强对主播直播行为的规范管理。大多数直播平台对主播没有限制，全民皆可当主播的局面造成了主播素质良莠不齐、群体鱼龙混杂的局面。因此，对主播的监督、管理与激励，构建一套适合主播发展的管理体系十分重要。可采取的措施包括：一是建立网络主播从业资格考核制度。只有参加网络直播行业从业培训并获得网络直播表演服务从业资格证的人，才能成为“持证主播”并进入直播间进行直播。二是设立网络主播培训制度。培训内容不仅应包括专业内容，还应包含法制教育与思想教育。运用主播违规判罚的案例对主播进行教育，通过思想教育引导主播加强个人涵养与公共意识，引导主播自觉抵制不良诱惑，主动开展绿色健康直播，树立和巩固积极向上的价值观。三是树立主播典范，积极宣传正能量。直播平台要引导粉丝数量较多、名气较大的主播积极投身社会公益，通过一系列的正面事件，树立正面、积极的主播形象，净化并引导网络环境和平台风气。最后，引导直播行业自律。直播平台与主播属于利益共同体，二者按比例对观众的打赏金进行分成，平台越大，用户基础越好、主播粉丝越多，平台流量越大，二者相互依赖，相互影响。因此，政府可以设立关联责任机制或直播平台问责制，将平台与主播二者设为责任共同体，主播违法直播，也要追究直播平台责任，并且加大处罚力度，提高平台的违规成本，正所谓“重罚之下必有畏者”。这种“双罚”制度可以最大限度地发挥平台的监管作用、提高平台自律性。此外，政府应为直播平台制定考核标准，包括直播平台的组织文化、自查自纠机制、数据共享机制、黑名单建设情况、培训开展情况、主播违法违规状况、正能量内容宣传等内容。适时组织第三方评估机构或政府相关监管部门定期对直播平台进行考核，设立直播平台黑白名单，对考核不合格的平台予以警告或约谈，经警告仍不整改或整改无效的平台可被互联网接入服务商永久下线。