政府购买生态服务：实践进展、现实挑战及应对策略

詹国彬，桑 园

(南京审计大学公共管理学院，江苏南京 211815)

新阶段新理念新格局下如何科学有效地协调经济发展、生态保护、脱贫致富之间的平衡既是迈向高质量发展的关键所在，也是扎实推进共同富裕的必由之路。为切实推动我国生态文明建设朝着高质量的发展目标迈进，必须全力贯彻和落实“共抓大保护”的指导思想[1]，“构建政府、企业、社会和公众共同参与的环境治理体系”[2]。生态服务供给必须打破政府单一主导的格局，积极引入市场和社会力量共同参与生态服务的供给与生产，以生态文明高质量发展为导向形成共建共享的多元共治格局[3]。作为一种市场化的改革工具，政府购买生态服务在效率、成本和灵活性等方面有其独特优势，在推动生态文明建设中不仅有用武之地，而且大有可为。然而，实践中政府购买生态服务仍然面临着诸多挑战和限制，需要从理念、制度和政策等方面加以纾解和完善，才能更好地发挥这一治理工具的优势与效用。

一、政府购买生态服务的实践进展

从20世纪90年代开始，我国逐步探索政府向社会购买公共服务这种新型模式，政府购买生态服务也在同一时期开始萌芽，深圳、上海、广州、北京等城市走在了全国前列。根据国家发布的政策文件(见表1)以及各省市的实践进展情况，可以将我国政府购买生态服务的实践进展大致划分为试点探索阶段、稳步推进阶段、快速发展阶段以及多元并举四个阶段。

(一)试点探索阶段(1998—2002)

这一阶段是我国政府购买生态服务的萌芽与试点探索阶段。1994年，深圳市罗湖区率先引入政府购买生态服务机制，打破了政府直接聘用环卫工人的惯例，引导原有的工人成立环卫公司，政府再与环卫公司达成合作购买环卫服务。1998年，深圳推出第一部关于政府采购的地方性法规《深圳经济特区采购条例》，为政府购买公共服务提供制度支撑。1999年，罗湖区政府决定扩大试点范围，深圳市由罗湖区承担的市政道路清扫面积为624万平方米，罗湖区将其中的367万平方米签约外包给市场化的罗湖环卫公司和日新公司，剩下的257万平方米仍由城管办直属环卫所承担[4]，相比之下外包给市场的效果要远好于后者，此后，政府购买生态服务的实践逐步增多。同年，财政部出台了《政府采购管理暂行办法》，其中涉及到实物类的政府采购，遗憾的是并未涉及公共服务类的政府购买。2002年《中华人民共和国政府采购法》全面实施后，各地方政府逐步开展购买公共服务试点工作，涉及领域也越来越宽泛，政府购买生态服务的实践也随之渐渐增多，由于尚未形成完善的政策文件，政府购买生态服务在这一阶段总体上尚处于零星的探索试点之中，尚未呈现燎原之势。

(二)稳步推进阶段(2002—2007)

在稳步推进阶段，政府购买公共服务有了明确的法律依据，但是依然缺少专门针对购买生态服务方面的政策文件。上海市环保局在2004年尝试将全市地表水监测任务下达，采用政府购买生态服务的形式，优先让区县环境监测站等参与招标。同年，北京市政府出资聘请农民管护森林及水源，用购买生态服务的方式守护首都绿色生态屏障，率先启动生态林补偿机制，让全市4.6万农民走上护林员岗位。至2007年底，全市共有345.79万亩生态林得到有效抚育，为农民提供的生态就业岗位达到10万个。以昌平区流村镇北照台村为例，通过三年多的封山育林和人工造林，山场上的绝大部分植被得到恢复，林木绿化率超过90%[5]。此后，各省市地区纷纷开始尝试购买生态服务。无锡市政府在2006年也面向社会进行公开招标，对环卫清扫、水资源检测、城区绿化等项目进行政府购买[6]。2007年，国务院出台了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，首次提出“政府向社会组织购买服务”，提高了公共服务供给体系的竞争性，与政府购买公共服务相关的制度逐渐规范化，但专门针对生态服务这一板块的法律文件还有待发展。

(三)快速发展阶段(2007—2014)

政府购买生态服务在这一阶段呈现快速发展态势，购买规模逐步增大，生态服务购买在许多地区也取得了良好进展和实践成效。2009年上海市绿化市容局通过定向邀标的方式向直属的23个改制企业和国有企业购买环卫、绿化等生态服务，市水务局、海洋局也向上海市排水公司、国家东海分局等事业单位购买污水处理、海洋环境维护等生态服务，不仅有效缓解了市政府的财政压力，还极大地提高了绿化的效果，改善了居民的生活环境。2013年10月，国务院颁布了《城镇排水与污水处理条例》，第一次从国家立法的形式鼓励政府和企业合作，共同推进污水处理，银川市政府对此积极响应。在银川市政府进行污水处理外包之后，有效地改善了银川市污水处理效果。2008年初，银川市被住建部、国家发改委授予国家节水型城市称号。2014年12月国家出台了《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府购买服务管理办法》两个文件，规定政府购买公共服务应当采用公开招标等方法，形成良性的竞争机制。此后，政府购买生态服务得到了迅速发展。

(四)多元并举阶段(2014年至今)

自2014年以来，政府购买生态服务进入市场化和多元化并举阶段，在这个良好的发展态势下，政府购买生态服务的规模进一步扩大。2016年国务院和国家发改委分别出台了《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》两个文件，旨在推进生态服务供给体系的多元化，要求政府将清单以外的生态服务外包给第三方企业来完成。2017年生态环境部发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》，积极引导社会资本加入污水、垃圾处理外包项目。2018年国家发改委颁布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划的通知》，提出应进一步推进市场化、多元化的生态补偿机制，提高生态服务供给体系的良性竞争。此后，各地区纷纷践行国家政策文件的指示和精神。2020年，全国环卫市场化项目年化总额达686亿元，同比增长25%，环卫合同总额为2210亿元；2021年度全国各地共开标环卫服务项目/标段20535个，中标项目年化总额715亿元、合同总额2162亿元，开标项目总量和年化总额均创历史新高；截至2022年3月初，全国完成城区(首轮)环卫市场化改革的区县数量达到2022个，城区环卫市场化率提升至70.89%(1)数据来源：生态环境部、wind数据库。，环卫服务市场化程度增长迅速。与此同时，我国工业废水处理外包项目的市场化、多元化竞争格局已经基本形成。国有企业、集体企业、外商及港澳台投资企业、私营企业和其他性质企业数量占整个工业废水处理行业的比例达到98%(2)数据来源：国家统计局、生态环境部。。当前，我国政府购买公共服务的规模持续扩大，2020年全国政府采购规模为36970.6亿元，较上年增长11.8%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.2%和3.6%，我国环境保护投资总量也在增加，2019年全国34个省级行政区的环境污染治理投资占GDP比重平均达到1.19%，我国各地区正逐渐将生态治理放在首位，“绿水青山就是金山银山”的理念越来越深入人心。习近平总书记在党的十九大报告中提出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国……既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”[2]。未来，我们应继续加大政府购买生态服务的份额，努力构建多元化的生态服务供给格局，为民众提供更优质的生态产品，打造更美好的生态环境。

表1 政府购买生态服务的相关政策文件

时间政策文件颁布单位主要内容2018年12月《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划的通知》国家发改委继续推进市场化、多元化的生态补偿机制。2020年1月《政府购买服务管理办法》财政部明确了政府购买的主客体等相关细则。2022年7月《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》财政部“推进政府采购统一大市场建设”;扩大了《政府采购法》的适用范围;集中采购目录由国务院确定并公布;等等。

二、政府购买生态服务面临的现实挑战

(一)生态治理理念转变不到位，生态服务购买动力不足

图1 东中西部地区城市环境污染治理投资占GDP比重的均值(3)数据处理：将东部地区(北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、海南、广东)、中部地区(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)、西部地区(内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔族自治区)的城市环境污染治理投资占GDP比重做均值处理。(数据来源：国家统计局。)

长期以来，政府承担生态服务供给与生产职能被视为天经地义的事情。实践中，每当有降低碳排放、污水治理等任务时，环境部门的第一反应不是向市场购买，而是倾向于扩充机构编制，提高公共预算开支，导致政府机构规模出现膨胀现象。与此同时，地方政府常常将一些生态职能列为经济管理职能，未能充分考虑到生态服务的属性与功能，观念认识上存在一定偏差，片面地认为将资金投入生态保护项目就可以获取相应的经济收益，对生态治理不够重视。地方政府为了提高政绩、GDP和财政收入，对贡献大的企业排污持放任态度，枉顾辖区的生态环境。本文通过收集近十五年来东中西部城市环保投资的数据(图1)，可以看出经济较为发达的东部及中部地区环保投资占比低于经济欠发达的西部地区，这说明重经济轻生态的理念并未完全扭转，需要国家出台相关的激励政策促进经济发达地区对生态治理的重视。此外，由于生态保护往往需要寻求跨部门间的协作治理，现有的条块分割的行政体制和组织结构无疑给跨部门合作增加了难度，部门推诿、懒政怠政的现象时有发生，加之生态建设的考核标准难以科学设定，生态建设的绩效难以精准度量，此种情形无疑影响了政府部门生态治理的积极性，削弱了生态服务购买的动力。

(二)生态服务购买政策有失偏颇，制度供给存在短板

时下，我国政府购买公共服务的相关政策不断趋于完善，2020年财政部出台了《政府购买服务管理办法》明确了政府购买的主客体等相关细则并广泛向社会征求意见；2022年财政部新出台了《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》，政策中明确提出，“推进政府采购统一大市场建设”，扩大政府采购法的适用范围，集中采购目录由国务院确定并公布，政府采购当事人去掉“采购代理机构”，仅限“采购人、供应商”等。但是由于生态服务购买的效果呈现与其他基本公共服务购买存在差异，造成生态服务政府购买仍具有事实上的法律模糊性。目前，我们还缺乏专门针对政府购买生态公共服务这一板块的政策性文件，虽然有一些地方政策有所涉及，但多是临时性的，对年限较长的外包服务约束性差，政府在推动生态服务购买过程中随意性较大，诸如一包了之、监管不到位、寻租腐败的现象时有发生[7]。以污水服务外包为例，由于建设污水处理厂周期较长，故污水处理外包合同期限一般是30年或更久，如果政府没有做到跟踪监管，不具备详细的政策规定，生态服务的验收效果很有可能达不到预期目标。与此同时，政府购买生态服务的专项立法工作也未能及时跟上，总体上看缺少上位阶法律的支撑，影响并削弱了政策的权威性和支持力度。当地方规范性文件与法律法规产生分歧时，可能会被直接宣告无效，这使得地方性规章制度在指导生态服务购买时的公信力有所受损。

(三)政府间权责划分不够明晰，利益协调存在冲突

长期以来，中央与地方在生态文明建设过程中存在着责权划分不明、权财不对称的问题。2020年，中央财政收入占全国财政总收入的45.3%，而地方政府财政支出却占到全国财政总支出的86%[8]，可以看出财政收入的重心在中央，而支出重心却在地方，地方政府财力与事权责任的缺口渐渐增大，面临需求增加与资金短缺的困境，这在很大程度上削弱了地方政府的自主决策权和财政可行能力[9]。譬如，一些自然保护区的建设和管理本应是由中央政府负责，实际上中央政府往往只支付部分经费进行生态建设，管理权则是交给地方政府，但地方政府缺乏相应的资金支持，后续的建设和运营管理往往难以跟上，管理效率低下的问题比较突出。财政资源是有限的，生态服务的价值很难以货币的形式充分体现，在政绩考核与地方竞争的双重压力之下，地方政府只能将重心放在经济领域来获得更多的财政收入，对生态服务领域的投入必然减少。另外，重点生态建设区域往往是经济欠发达的地区，在进行生态改善时需获得上级政府的财政转移支付，但因为中央与地方的部门设置缺乏完善的规划，部门重叠、部门间推诿责任的情况时有发生，导致建设资金有被挪用、私吞的风险，很大程度上削弱了公共财政对生态服务购买的支持力度[10]。

(四)生态服务购买方式“行政化”，购买程序“随意化”

在生态服务供给的市场体系中，政府是唯一的购买主体，其强势地位决定企业和社会组织往往处于被动和弱势地位，不得不放弃那些机会成本更高的项目，易形成不对等的市场结构。例如，某市政府在2003年与本市水务巨头某公司联手，签约改扩建污水处理项目，签约后市政府又单方面要求公司降低价格，公司只能接受谈判价格，导致购买成为一种单向度合作行为，由此可见，政府严格遵守契约精神是促进生态服务供给市场化的必要前提。除此之外，实践中，政府部门定向购买的做法较为普遍，政府常将部分项目直接交由下属的企事业单位完成，其他企业、社会组织中标难度大，这导致生态服务购买面临着严重的“内部化”“裙带关系”等困境，后续监管与验收环节中的“放水”现象更是时有发生[11]。不仅如此，生态服务购买中还面临着购买程序“随意化”的问题，从上述某市政府与某公司签约改扩建污水处理项目的例子不难看出，正是因为缺乏相关的法律文件，才导致政府与企业的合作约束性差，形成不对等的市场结构，也正因为规范性文件的缺乏，地方政府对于生态服务购买的态度很大程度上受地方领导偏好之影响，此种现状无疑给生态服务购买的前景增添了某种不确定性。

(五)生态服务购买绩效考评薄弱，存在绩效不彰现象

在生态服务供给过程中，公平、正义、公民满意度等是政府追求的政策效果，生态服务项目的成本往往难以精准核算，绩效标准难以统一，绩效结果难以科学量化，绩效考评的权威性和有效性因此大打折扣。以甘肃省祁连山脉为例，党中央、国务院在2013-2016年曾多次下达命令要求其进行生态修复，甘肃省虽然做了不少回应性的举措，但生态环境并没有得到明显改善。2017年，中央成立督查组就此展开调查，发现甘肃省相关部门在生态环境监督与绩效考核环节中存在诸多问题，并未真正将生态绩效融入经济、政治、社会、文化的整体布局之中[12]。事实上，不仅是甘肃省等西部地区存在生态绩效考评薄弱问题，其他东、中部地区亦不同程度上存在此类监管不到位的现象。此外，政府生态购买的客体“内部化”现象屡见不鲜，政府向下属企事业单位定向购买生态服务的情况层出不穷，合作过程随意性较大，甚至伴随合作方未能提供所购商品的细目与技术标准。并且，政府也没有将生态服务的交易价格等信息进行公开披露，在后续的监管与绩效考评中也存在着“睁一只眼闭一只眼”的现象，导致生态服务购买绩效不彰，削弱了生态绩效评估的公信力。

三、推进政府购买生态服务的应对策略

(一)转变生态治理理念，增强生态服务购买动力机制

转变生态治理理念需要公共部门人员从内在思维方式上进行根本转变重经济轻生态的理念，把更好提供生态服务的任务放在首位，转变企业发展方式，以生态为导向重新建构更合理的经济发展战略，从过去只重视经济的发展方式转为人与自然和谐共生，切实认识到保护生态就是保护生产力，就是保护中华民族的根基和未来[13]。政府应对传统产业进行生态化升级改造，大力培养新型环保产业，提倡绿色经济发展方式，制定并严格执行绿色产品生产标准，通过生态管制倒逼企业减少其负外部性，自发改进清洁能源技术，减少污染外排，淘汰污染性重的产品，促进绿色产品迭代升级。同时，要充分认识到政府能力的有限性，政府包办生态服务供给显然不切实际，生态文明建设实践中迫切需要构建多元供给生态服务的格局，发挥多元主体的协同作用，厘清政府责任的边界，打造基于多元主体共同参与的新型格局。此外，政府还应进一步加大信息公开力度，及时将政府购买生态服务的相关信息及成效进行公示，提高老百姓的参与感，并联合环保部门、宣传部门积极开展生态文明的宣传教育，充分调动人民群众参与环保的积极性和热情，使“绿水青山就是金山银山”的理念更加深入人心，形成全民参与环保的社会态势。

(二)创新生态治理政策，夯实生态服务购买制度供给

在国家大力推动生态文明建设和倡导政府购买生态服务的背景下，加快专项立法工作步伐，为生态服务购买提供强有力的法制保障迫在眉睫。习近平总书记曾在2016年《关于做好生态文明的批示》中重点强调：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法制化轨道。”[14]工欲善其事，必先利其器，制定规则，制度先行，不仅要制定国家层面的法律法规，也要完善地方性的政策文件，建构专门针对政府购买生态服务的制度体系，为生态购买提供强有力的制度支撑。为此，首先是要切实完善既有的生态补偿政策，建立健全以公平正义为基础的生态补偿制度并严格执行。其次，要积极推动绿色税收政策的出台和落实。比如某企业将自身造成的环境污染影响内部化，自己出资改善污水，那么政府应该对此类“绿色”企业实施税收减免政策，鼓励更多的企业选择绿色发展道路。最后，要健全生态服务购买的相关法律法规，包括生态补偿制度、环境保护税收制度、资源有偿使用制度、绿色金融制度等，我们应以生态环保理念为导向，建构更完备的法律体系，完善生态文明的“四梁八柱”，强化生态服务供给的制度保障和法律支持，为生态服务购买保驾护航[15]。

(三)厘清生态治理权责，加大生态服务购买支持力度

中央政府在制定生态服务购买相关政策时，应当充分考虑和尊重地方政府合理的利益诉求，那些本应该由中央政府承担的财政支出，不要试图推诿给地方政府来解决，否则，在执行政府购买生态服务的相关政策时，可能会阻碍重重，效果差强人意。首先，全国性的生态服务应由中央政府来负责提供，仅有某地方受益的区域性生态服务则由地方政府提供，跨地区、跨流域的生态服务可以通过中央政府主导、地方政府辅助配合的方式予以完成。同时，中央政府还应努力提高财政补贴力度，进一步完善财政转移支付制度，适当扩大地方财政的分成比例，提高一般性转移支付的比重，减少中央与地方之间事权财权的差距，使地方政府有充足财力提供高质量的生态服务，从财政上保障生态服务购买的能力与空间。其次，要想厘清生态治理权责，需要进一步完善生态服务负面清单或正面清单的制定。2016年10月，国家发改委出台《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，规定清单以外的生态服务可以外包给第三方企业完成[16]，2019年我国建立京津冀生态服务交易中心，打造政府购买生态服务的统一平台，其职能之一就是负责制定京津冀地区政府购买生态服务的正面清单，以目录的形式向社会进行信息披露[17]，提高生态服务购买体系的信息透明度。最后，应加快培育生态服务供给的市场主体，进一步实现生态服务供给体系的市场化。具体可通过税收优惠、土地流转费用补贴、京津冀碳排放交易激励、股份制生态购买、经营性开发营林地等措施，真正让市场在生态服务交易中起到基础性的作用。

(四)积极鼓励探索创新，灵活选择生态服务购买方式

政府应根据生态服务项目的具体情况，因地制宜地选择最佳的生态服务购买方式。通过财政补贴、特许经营、合同外包等政策工具的形式，合力构建有竞争性的生态服务多元供给机制[18]。具体来讲，政府财政补贴标准应与特定区域农民所受到的机会成本损失挂钩；对于譬如污水处理类的准公共服务，可以特许非政府机构进行承包，并向受益者收取一定的费用；对于已明确生态公共产品数量的项目，可以以合同外包的形式交由私营企业或是社会组织来完成，由政府出资并对其加以监督和绩效考评。另外，为满足人民对于生态服务日益增长的需求，政府已然不能单纯依赖购买来的公共服务，在整治情况严峻地区的生态环境时，可以先由政府集中治理，待污染情形有所改善后再交由企业来完成剩下的工作，这样既可以提升生态服务的供给效率，也可以有效降低政府公共财政支出，形成政府机制与市场机制间的耦合作用。此外，还可以借助绿色金融的影响力，推动生态文明的建设。据中国银行间市场交易商协会发布的数据，2021年我国共发行绿色债券6072.42亿元，同比增长168.32%。今年，我国绿色债券行情依旧不减，仅一月份就发行了40只绿色债券[19]。当前，我国绿色金融政策稳步前进，在信贷、债券、基金等领域发展态势良好。因此，我们可以借助绿色金融的力量，加大信贷激励政策的力度，促进企业产品绿色转型，提高企业供给生态服务的动力。在此基础上，持续推进市场化的多元筹集资金机制，以财政资金为杠杆，撬动社会资本，形成多元化的政府购买生态服务资金支持体系，灵活选择生态服务购买方式，合力构建有竞争性的生态服务多元供给机制。

(五)强化绩效考评机制，努力提高生态服务购买绩效

完善政府购买生态服务绩效考评机制是改善生态环境、推动政府购买生态服务快速发展不可或缺的重要举措，也是我们实现美丽中国的必由之路，为切实改进和提升政府购买生态服务的效果，必须着力强化生态服务的绩效考评机制，充分调动生态服务购买中各责任主体的积极性，彰显并强化政府生态监管的权威性和公信力。为此，一要出台专门的绩效考评细则作为制度支撑。其次，要树立正确的政绩导向，政府应以“绿色”为基本思想，切不可过度偏向经济利益标准来制定绩效考评机制，应该要在生态环境建设与经济利益之间努力寻求最佳的平衡，转变之前重经济轻生态的考评习惯。三是要将生态文明建设有机地融入经济、政治、文化、民生等领域，以公众满意度为中心，加大第三方对生态服务购买绩效的考评比重，力求做到客观、公平、公正，充分利用和发挥第三方评估的力量，提升政府购买生态服务的质量与效率[20]。要对提供生态服务的企业进行标杆管理，参照那些较为成功的“明星绩效者”，建立高度适用于公共部门绩效管理的测度指标体系[21]，遵循PDCA(Plan-Do-Check-Act)循环，前后衔接、持续改善、跟踪管理，并为开始新的一轮标杆管理做准备，切实做到强化绩效考评机制，努力提高生态服务购买绩效。

实践表明：作为一种新型的治理工具，政府购买生态服务在生态环境治理中已经得到了越来越广泛的应用并产生了积极影响和显著成效。但是，这一治理工具在实践层面亦面临着诸多的限制和挑战。为进一步推进政府购买生态服务，提升生态服务供给水平，改进生态服务产品质量，我们立足于厘清政府购买生态服务所面临的挑战和限制，提出了富有针对性的治理对策，旨在从理念、制度和政策等方面加以完善和纾解，以期更好地利用和发挥政府购买生态服务的工具优势与效用，提高政府购买生态服务的质量与效率，助力美丽中国建设。展望未来，我们应高举新时代“五位一体”总体布局的大旗，打造高生态、高经济、高质量发展的社会格局，发挥生态、经济、社会、政治、文化建设的耦合作用，全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。