SLA谋划:少数民族“脱贫摘帽”户脱贫成果巩固策略

罗婷婷 邹 煜 邓雪梅

2020年我国“28个人口较少民族全部整族脱贫，一些新中国成立后‘一步跨千年’进入社会主义社会的‘直过民族’，又实现了从贫穷落后到全面小康的第二次历史性跨越”；“压紧压实各级党委和政府巩固脱贫攻坚成果责任，坚决守住不发生规模性返贫的底线”又提上议程。巩固脱贫成果必然要求“实现由‘输血式’扶贫向‘造血式’帮扶转变，让发展成为消除贫困最有效的办法、创造幸福生活最稳定的途径”。“让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。”[1]学界对于民族地区脱贫攻坚成果巩固进行了诸多探讨，并取得不少有益研究成果，从整体上看，学者们提出了通过“产业振兴”[2]、“非遗发展”[3]、“熵值TOPSIS与耦合协调度模型构建”[4]、“社会工作介入”[5]、“职业技术教育”[6]、“技术创新”[7]等方式巩固民族地区脱贫攻坚成果，这些方式对于少数民族脱贫群众“心理脱贫”，走生态发展之路大有裨益。然而，“真正发挥拔穷根作用”、“精准滴灌、靶向治疗”的关键举措在于开展可持续生计谋划，激励少数民族“脱贫摘帽”户的内生动力。本研究揭示少数民族地区建卡贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计与杜绝返贫的本质联系；探索挖穷根、断穷源、巩固脱贫成果的现实道路，构建“脱贫摘帽”后可持续生计发展模式——将扶贫、脱贫战线着力点后置；健全“四个不摘”与可持续生计扶持政策无缝衔接的机制，以实现少数民族地区“脱贫摘帽”户可持续发展、永不返贫的目标。

我国可持续生计研究是以2000年英国海外发展部(Department for International Development，简称DFID)设计的可持续分析框架(sustainable livelihood analysis，简称SLA)为基础展开的。万婷等(2015)主张根据新疆南部地区农户生计资本进行可持续生计(SLA框架)谋划；潘国臣等(2016)运用可持续生计框架(SLA)分析了脱贫风险与保险扶贫的问题；师学萍等(2016)认为西藏尼洋河流域农户生计资本短缺，提出运用SLA框架进行可持续生计谋划。张吉岗等(2022)主张根据少数民族地区农户返贫的特殊性，助力可持续生计能力提升；张成虎等(2021)针对少数民族地区自然保护区社区农户的特殊性帮助其开展可持续生计谋划；马明等(2021)分析了怒江州少数民族易地扶贫搬迁减贫效应，提出特殊的生计发展模式；吴文婕等(2021)认为贫困地区少数民族女性弹性就业对于可持续生计有着重要的意义。

从已有的研究来看，运用SLA分析框架帮助少数民族贫困户进行可持续生计谋划取得了重大进展，针对少数民族农户返贫的特殊性进行可持续生计谋划的研究也取得有价值的成就。但对于激励少数民族“脱贫摘帽”户的内生动力，开展可持续生计谋划——“精准滴灌、靶向治疗”的研究却比较薄弱。运用并创新SLA分析框架，揭示少数民族地区建卡贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计与杜绝返贫的本质联系；探索挖穷根、断穷源、巩固脱贫成果的现实道路，构建“脱贫摘帽”后可持续生计发展模式——将扶贫、脱贫战线着力点后置；健全“四个不摘”与可持续生计扶持政策无缝衔接的机制，实现少数民族地区“脱贫摘帽”户可持续发展、永不返贫已经刻不容缓。

一、少数民族地区“脱贫摘帽”户可持续生计内涵及价值

(一)少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计的内涵

生计:一种生活的手段(方式)，体现个体谋生的特殊方式，是个体为生存安全而采取的策略。生计始于个体的生存需求——“首先必须解决衣食住行”[8]，劳动、继承、受赠、救济、乞讨是解决的主要手段。在解决了生存需求后必然产生发展需求——教育、家庭、事业、生活质量、社会地位。个体要满足生存和发展需要必须谋划——生计应运而生。能力、资产、活动是生计的三大要素，其相互关系决定个体追求生计策略的特殊性。生计的灵魂是“计”，是个体为了生存安全而采取的策略和手段——所有谋划、选择、活动都深深地打上了主体的烙印。

生计具有多样性、动态性、综合性的特征。“一苗露水一苗草”、“一方水土养活一方人”是生计多样性的解读。个体一生就是根据环境、受教育程度、主体兴趣等因素而不断调整，不断追求最佳生计的过程。生计谋划受资产、能力、教育、环境等因子影响，个体一般是在综合诸因子利弊基础上作出选择的。生计虽然囊括了生活、生存、工作、收入、职业等范畴，但远远比这些范畴的内涵更丰富、外延更广阔，更能完整地描绘人们生存状态的复杂性、动态性和主观选择性。

可持续生计:可持续生计是1987年联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中首次系统论述的发展战略范畴。2000年联合国开发署贫困与可持续生计小组的Caroline Ashley、Diana Carney主张“让生计可持续”，2015年联合国通过的《2030年可持续发展议程》将可持续生计作为全球可持续发展的核心，很快可持续生计成了全球学界研究的热点。

研究在精准扶贫上聚焦，集中在贫困户可持续生计资本、战略、脆弱性背景和生计输出、结构、制度的转变等问题上。科学界定可持续生计的内涵，创新SLA分析框架不仅对破解少数民族“脱贫摘帽”户地理位置偏僻、自然资源匮乏、自我发展能力弱、贫困程度深、易返贫等突出难题，而且对少数民族“脱贫摘帽”后的农牧民可持续生计谋划，永远告别贫困都具有参考价值。

可持续生计是一个家庭为维持本国、本民族或本地区平均生活水平所需要的较长时期、相对稳定的收入谋划、选择、实施；包括收入来源、数量、方式等。可持续生计由家庭生存环境(制度、政策、结构的变迁)、生计资本、生计策略、生计风险(脆弱性背景)、生计输出、持续周期等要素组成。家庭生存环境特指社会经济政治制度、国家相关生活生产政策和社会结构、家庭结构的变迁等。生计资本特指生存、发展的资本，包括人力、社会、自然、物质、财富等可支撑生计的资源。生计策略特指认清生存环境、生计资本扬长避短的生计发展谋划。生计风险特指脆弱性背景、生计中断的可能性。生计输出特指生计资本利用、收入、生活水平、生活安全、脆弱性减弱等。持续周期特指生计可持续的时间，周期越长越可持续。可持续生计要求家庭根除陷贫潜在风险，谋划有效利用环境和资本，实现生计输出最大化、生计良性循环的持续稳定发展目标。

“脱贫摘帽”户的生计:生活贫困、生计艰难是贫困户的基本特征。国务院扶贫办2020年将脱贫收入标准定为农民人均年收入4000元左右。虽然“已经脱贫人口的收入人均都在9000元以上”[9]。虽然“脱贫摘帽”户的生活达到“两不愁、三保障”，但还有一部分脱贫人口谋生能力弱、手段单一，生活状况处于温饱线边缘，存在返贫风险。种养殖、务工、经营性收入、生态补偿、临时补贴、低保救济是“脱贫摘帽”户主要生计手段。

少数民族“脱贫摘帽”户的生计:少数民族大部分聚集在边远山区，自然条件恶劣、生存资源短缺，生活贫困更加突出、生计艰难更加明显。少数民族贫困人口居住条件差，人均收入低于4000元的比重大。通过扶持，“脱贫摘帽”户达到或超过国家脱贫标准(如广西具体规定了“八有一超”)；耕作、养殖、经营、务工、租赁、困难补助、低保是“脱贫摘帽”户的主要生计手段。扶贫在一定程度上提高了“脱贫摘帽”户生计谋划实施能力，拓宽了生计谋划领域；但生计手段落后，生计仍然较艰难——存在“返贫”的风险。

少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计:少数民族“脱贫摘帽”户的可持续生计是其为维持民族地区平均生活水平所需要的一定周期、相对稳定收入的谋划、选择、实施；生计资本弱、生计风险大、生计输出低是其特殊性。虽然国家精准脱贫政策让部分少数民族贫困家庭实现了“脱贫摘帽”——解决了当期脱贫的问题；但这些家庭在相当一段时期仍处于生计脆弱期——返贫的风险高的状态，不谋划可持续生计就很难挖穷根、断穷源。正是相当一部分“脱贫摘帽”户在应对社会和环境生存挑战、规避生计风险、提高稳定的生计输出水平等方面都缺乏有效谋划，才需要国家从政策上，扶贫责任人从具体发展方向、项目上协助其进行可持续生计策略选择，从生计上保障其可持续发展。

(二)少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计的价值

拓展少数民族扶贫研究领域。全世界反贫困理论的研究一般都是以贫困人口确立为逻辑起点，揭示贫困原因，制定扶持政策，采用扶持方式，以脱贫摘帽为逻辑终点。事实上可持续生计才是少数民族“脱贫摘帽”户面临新的发展矛盾，将扶贫战线延伸到“脱贫摘帽”后的可持续生计是对反贫困、扶贫理论研究领域的拓展。

建立中国特色少数民族扶贫模式。近年来，理论和实践界都聚焦在精准扶贫上，打赢脱贫攻坚战已经形成共识。“六大精准”深入人心，“脱贫摘帽”主攻方向明确；“脱贫摘帽”后的可持续生计却很少有人思考。国外的扶贫研究也主要集中在脱贫措施、标准上，脱贫后的可持续生计研究也很少。将“脱贫摘帽”后可持续生计纳入少数民族扶贫模式，凸显中国特色——既体现了社会主义制度的优越，又推进了扶贫模式创新——将扶贫关节点后置。

健全少数民族扶贫攻坚一劳永逸机制。精准扶贫攻坚的目标是全面“脱贫摘帽”，但不稳定脱贫户、边缘户返贫、陷贫风险还较大。脱贫攻坚占领最后桥头堡——巩固攻坚成果——杜绝返贫是党和国家全面脱贫后的政策着力点；可持续生计是保卫胜利果实最有效手段，是维护少数民族地区脱贫成果、扶贫攻坚一劳永逸落地见实效的实招和机制保障。

探索少数民族脱贫阵地巩固路径。目前少数民族地区脱贫人口的返贫虽然得到遏制，绝对贫困人口发生率也大大下降，但返贫现象仍未杜绝。总结少数民族“脱贫摘帽”户返贫的教训，查明返贫的原因，探索走出“脱贫摘帽”后返贫迷宫、实现可持续发展的现实道路；为少数民族“脱贫摘帽”户提供简便易行的“谋生方式选择”、“生活状况定位”、“谋划未来发展方向”的思路，帮助“脱贫摘帽”户将思路变为行动，激发内生动力，拒绝返贫，为脱贫阵地的巩固探路。

推进SLA在少数民族脱贫中应用。2000年由英国国际发展机构(DFID)建立的可持续分析(SLA)框架，已被世界各国运用于贫困的产生及扶贫工作规范化研究；将SLA运用到少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计战略——通过对个体贫困背景、生计资本、生计战略、生计输出、生计结构和过程的转变进行定性定量分析，作出切实可行的可持续生计规划——推进SLA分析框架在巩固脱贫成果应用时帮助少数民族“脱贫摘帽”户谋划未来。

二、少数民族“脱贫摘帽”户返贫及原因

2021年4月6日《人类减贫的中国实践》白皮书公布:2020年，内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、贵州、云南、青海民族8省(区)贫困人口累计减少1560万人，28个人口较少民族全部实现整族脱贫。2021年12月国务院新闻办公室公布“民族地区3121万贫困人口全部脱贫，民族自治地方420个国家级贫困县全部摘帽”[10]。虽然少数民族地区贫困人口全部脱贫，贫困发生率从4%下降到0.79%；但贫困发生率仍然比全国0.6%高出0.19个百分点；同时，挂牌督战的52个最后摘帽的贫困县少数民族地区有46个，占88.5%；挂牌督战最后出列1113个贫困村中民族地区占90%以上。因此少数民族“脱贫摘帽”户仍然存在较大的返贫风险。

(一)少数民族“脱贫摘帽”户存在返贫风险

2020年3月6日习近平总书记《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》指出:“据各地初步摸底，已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险”；2020年12月2日国务院扶贫办副主任欧青平认为，脱贫攻坚虽然取得决定性胜利，但“约有500万人存在返贫致贫风险”[11]；2022年中国人口与发展研究中心副主任张许颖指出，在农村贫困家庭中有1000万贫困家庭是因病返贫、因病致贫[12]；为此，国务院扶贫开发领导小组制定出台了《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》。

返贫风险、边缘人口中少数民族“脱贫摘帽”人口占比较高。根据初步摸底调查，云南省截至2020年2月排查出脱贫监测人口38.6万人、边缘人口39.1万人[13]；广西截至2020年6月排查出脱贫监测人口10.26万人、边缘人口14.49万人[14]；宁夏截至2020年12月排查出脱贫不稳定人口1.49万，边缘人口2.65万[15]；内蒙古截至2021年10月排查出脱贫监测人口5.46万人[16]；青海截至2020年11月排查出因病致贫返贫人口7.8万[17]；西藏截至2021年11月累计识别脱贫监测对象27106人[18]；贵州截至2020年12月排查出脱贫不稳定人口11.37万人，边缘易致贫人口11.72万人[19]；新疆2021年累计排查监测对象76.9万人[20]。

民族八省(区)自然条件恶劣、能力贫困凸显、特困人群集中、贫困程度深，2020年虽然贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决。但脱贫不稳定、边缘人口监测222.55万人，占全国500万人44.5%，这些人口存在返贫致贫风险。

(二)少数民族“脱贫摘帽”户存在返贫风险原因

1.直接原因

重病返贫:截止2020年12月青海省排查出因病致贫返贫人口7.8万。我国贫困县中相当一部分属于病区，全国372个大骨节病病区县中国家贫困县139个，占37.4%；298个克山病病区县中国家贫困县94个，占31.5%。这两种病又大多集中在民族八省(区)的贫困县，甘孜藏族自治州石渠县包虫病患者占四川省总数的45%以上[21]。由于治病的沉重负担及因伤、病丧失劳动力，也使不少脱贫人口返贫。

重灾返贫:2020年据国务院扶贫开发领导小组办公室副主任洪天云披露，因洪灾截至8月21日，可能出现返贫的接近1.3万户[22]。2020年由于新冠病毒疫情的影响，贫困人口的外出务工受阻，到2月底，贫困人口外出务工的只有往年的40%[23]；2022年上海疫情恶化，400多万农民工收入受影响。据报道，上海建筑行业因疫情被隔离、窝工，在一个工资支付周期内的，按照劳动合同约定的标准支付工资；超过一个工资支付周期的，发放生活费。被隔离、窝工建筑工人人工费计价，保底计价标准不得低于本市最低工资标准[24]——最低工资标准只有正常上班工资的1/3。2020年52个挂牌督战县已外出务工287.41万人，[25]由于疫情被隔离、误工影响正常收入，加大了返贫风险。

缺资返贫:宁夏回族自治区因资金缺乏脱贫困难的占比为33%，脱贫后资金后继乏力而返贫占较高的比重，泾源等七个贫困县具有代表性；西藏因“缺耕地”、“缺资金”而致贫、返贫的现象比较普遍；《脱贫举措与技能培训精准对接研究报告》显示:重庆石柱土家族自治县87户因缺资金返贫，占抽样调查总数的24.6%；资金不足“脱贫摘帽”后返贫的案例较多，财政对建卡贫困户投入减少、小额贷款中断是返贫的最直接原因。

缺技返贫:宁夏回族自治区因缺技术致贫、返贫的占11.5%，西藏“因缺技术致贫”、返贫占的比重更大；云南文盲及半文盲占全国的12.76%；青海由于民族地区缺技术自我脱贫内生动力不足，在返贫人口中占一定的比例；广西贫困地区劳动力中小学文化程度及其以下的占46%，很难掌握较复杂的技术，自我发展能力较差，脱贫后返贫风险较大。

2.深层次原因

经济欠发达:民族地区经济欠发达，GDP总量、人均都比较低。见下表:

2021年贵州、云南、上海GDP总量人均一览表

GDP总量2021年贵州是上海的0.45，人均GDP是上海的0.29:GDP总量2021年云南是上海的0.62，人均GDP是上海的0.33。产业不发达、结构不合理、GDP贡献低导致城镇化率低；2017年全国城镇化率全国58.52%，广西、贵州、云南等少数民族聚集区不足50%，西藏仅

30.89%[26]。

GDP增长主要靠产业支撑，民族地区产业已经成为制约经济发展的瓶颈。新疆“十四五”主要发展石油石化、煤炭煤化工、电力、纺织服装、电子产品、林果、农副产品加工、馕、葡萄酒、旅游等“十大产业”，但除石油、石化外，规模都较小。云南主要产业是烟，近年增加了能源产业，其余产业量小质弱，很难支撑经济发展。贵州主要产业是酒，2018年茅台的市值超过了贵州全省当年GDP总量，其余产业几乎市场占有率都十分低。西藏主要产业是旅游，高原生物、绿色工业、清洁能源、现代服务、高新数字、边贸物流等刚刚起步。内蒙畜牧业、煤有一定基础。宁夏畜牧业、枸杞种植有一定发展。青海虽然号称石油、电力、有色金属、盐化工是支柱产业，但规模较小。广西北部湾虽然形成一定产业规模，其余地区产业仍很落后。产业支撑力度不够，人均GDP量小是民族八省经济欠发达的标志，也是“脱贫摘帽”户返贫风险高的根本原因。

贫困程度深:习近平总书记指出:“现有贫困大多集中在深度贫困地区。这些地区多是革命老区、民族地区、边疆地区”[27]。深度贫困人群主要集中在老、少、边为一体的少数民族地区。全国334个深度贫困县[28]，其中少数民族地区113个[5]15，约占33.83%。2020年民族地区脱贫挂牌督战46个县，占全国52个县的88.5%。贫困程度深不仅表现在人力资本缺乏、身体健康程度差、生存要素短缺、长期与现代文明隔离、处在极端恶劣的自然环境中，还表现在长期处于贫困状态、脱贫后极易返贫、返贫风险居高不下。正是贫困程度深，决定少数民族地区脱贫难，脱贫后巩固更难。

内生动力激发不够:脱贫“没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，你不愿意‘飞’，也不能从根本上解决问题”，习近平总书记一语中的，抓住扶贫关键。贵州“167.5万建档立卡贫困人口纳入低保或特困供养……占全省建档立卡贫困人口总数的21.5%”[29]；广西“151万建档立卡贫困人口纳入低保范围”[30]，占比33.4%；云南“153.43万建档立卡贫困人口被纳入农村低保和特困人员供养”[31]，占比23.8%。民族地区临时救助、低保占比较大——低保兜底成了重要的脱贫举措。低保兜底脱贫效果明显，但容易形成“等、靠、要”惯性。据重庆市社科规划办“重庆市脱贫举措与技能培训精准对接调查研究”课题组2018年对重庆石柱、酉阳土家、苗族126名低保兜底的建档立卡贫困户调查，自愿努力脱贫，愿意退出低保的仅12名，占9.5%；残疾人、五保户77名，占61.1%；认为享受低保是应该的，从未想过努力脱贫退出低保的37名，占29.4%。虽然“扶贫要同扶智、扶志结合起来；智和志就是内力、内因”[13]已经形成共识，但具体扶贫侧重解决资源环境、劳动力、土地、资金、技术等要素，而忽视发展能力、脱贫意识的根本解决。“造血”扶贫难于“输血”扶贫，“造血”扶贫的难点在扶智，扶智攻坚在立志——人无志不立——无志难脱贫、无志易返贫是普遍真理。由于具体激发深度贫困人群内生动力的措施、手段却十分缺乏而导致内生动力不足。正是内生动力不足，决定扶贫—脱贫—返贫—再扶贫的恶性循环困扰着脱贫成果的巩固。

可持续生计缺失:脱贫的本质“是自己的观念有变化，能力有提升，有稳定的收入与渠道……如果是给钱给出的脱贫，那叫社会保障兜底”[32]。有学者将致贫、返贫的原因归纳为11或13类[5]82151，主要原因归纳为缺资金、缺技术、疾病三大类直接原因，但“脱贫摘帽”后怎样通过自身发展巩固脱贫成果，永远告别贫困——谋划未来的可持续生计的研究却非常薄弱。少数民族地区特别是深度贫困地区由于要素资源、环境禀赋稀缺，个体长期缺乏抓住发展机会的能力，相当一部分希望“输血”，“等、靠、要”意识没有彻底清除——个体未来发展的可持续生计很少谋划。正是这种可持续生计缺失，虽然在党和国家扶贫政策润泽下脱了贫，但一旦“输血”停止，返贫就很难杜绝。

三、SLA分析框架在少数民族“脱贫摘帽”户的适应性与变革

2019年4月习近平总书记强调“要把防止返贫摆在重要位置，适时组织对脱贫人口开展‘回头看’”[33]。防止返贫必须解决“脱贫摘帽户”的可持续生计。理论界曾“运用新经济地理学和新结构经济学的基本框架”，分析过“‘三区三州’的禀赋特征对贫困的影响”，从自然资源角度分析了“减贫与可持续发展”[34]的关系；运用SLA分析框架，协助少数民族“脱贫摘帽户”谋划断穷根、绝穷源的可持续生计策略，是将习近平总书记指示落地见实效的有力措施。

(一)SLA分析框架

SLA分析框架以其能够覆盖陷入贫困的所有可能、所有不可持续和贫困人口参与贫困评估、消除贫困等优点，被广泛应用于反贫困的研究领域。常用的分析框架如下图所示:

图1 框架来源于苏芳等.可持续生计分析研究综述++

这个分析框架脆弱性背景是前提条件，生计资本是分析框架的基础，生计战略是核心，生计输出是结果。这个分析框架从个体可持续生计现存的脆弱性——问题出发，瞄准个体人力、社会、自然、物质、金融等具体资本优势和国家结构、制度转变的契合点，做出生计战略抉择，聚焦战略抉择实施结果——生计输出，最后反馈回生计资本，为可持续生计更适合个体发展的进一步谋划提供实证信息。SLA分析框架促进了少数民族脱贫摘帽户可持续生计谋划的科学化，具有重要的工具性意义。

(二)SLA分析框架适应性

该分析框架对于正确理解贫困，找出根除贫困的潜在机会，为贫困人口利用环境提供的资源、财产、权利去追求稳定脱贫生计出路提供了现实路径；特别是“脆弱性背景”直接指向贫困发生和返贫的风险及成因，对政策制度的设计有着十分重要的价值。但未深入分析建卡贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计的要素，并进行有机整合，因而不能很好适应“脱贫摘帽”户可持续生计谋划，更不能适应少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计的特殊性要求，分析框架的辩证否定——守正创新——坚持适应性、变革不适应成为必然。

(三)SLA分析框架的变革

生存→发展→美好生活是一个家庭的发展脉络。国家扶贫政策实施帮助少数民族地区贫困家庭“脱贫摘帽”，基本解决了生存问题，发展刚刚起步(读书、学艺、就业、成家)，要巩固脱贫成果，追求美好生活必须谋划可持续生计。可持续生计简单说就是一个家庭在一定周期(二十年或一代人)具有稳定的生活来源，最好“父母之爱子、为之计深远”[35]——两代都有稳定合法的谋生手段。种养殖、务工、财产、社保等是“脱贫摘帽”户维持生计的主要手段。SLA分析框架则将生计依托统称为生计资本，虽然从人力、社会、自然、物质、金融五个方面作了规范，但只有人力资本“脱贫摘帽”户可以左右，生产、财富资本只能部分左右，社会、自然资本只能利用而不能左右。因此，SLA分析框架变革成为必然。少数民族地区“脱贫摘帽”户可持续生计分析框架变革后图示:

图2 少数民族地区“脱贫摘帽”户可持续生计分析框架图

1.脆弱性背景变革

将一般分析变革为少数民族地区特殊具体脆弱性分析，在自然、居住、制度、贫困程度、人力资本等方面着力。

自然条件恶劣:少数民族贫困地区大多数自然条件都非常严酷，土地匮乏、贫瘠，自然灾害频发，生态环境脆弱，农牧业发展先天不足，贫困连片，可持续生计的自然资本支持力度不足。

居住集中三界:在国界、省界、陆界区域集中了438个贫困县，西部民族地区153个，占34.9%[36]，远离中心城市，信息闭塞，交通不便。四川省凉山彝族自治州昭觉县支尔莫乡阿土勒尔村，通往外界靠顺着悬崖断续攀爬17条藤梯[37]是其典型。生计艰难已成为不争的事实。

制度亟待健全:少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计依赖相关制度支持，虽然国家专门出台了对西藏、四省藏区、新疆南疆、四川凉山、云南怒江、甘肃甘南、宁夏固原等地区的少数民族扶贫政策，但户籍城乡二元、社会保障、财政投入、多维扶贫等制度正在探索建立中，因病、学、灾致贫、返贫的状况尚未根本解决，可持续生计制度支撑力度不够。

贫困程度深:民族贫困县基础设施建设滞后、工业化程度低、产业结构单一。3/4的村无合作经济组织，2/3的村无集体经济，贫困发生率高于全国平均水平。连片深度贫困区绝大部分在少数民族地区，没有县域经济支撑，少数民族脱贫摘帽户可持续生计面临着严峻挑战。

人力资本脆弱:少数民族地区脱贫摘帽户可持续生计主观依托则是个体能力。虽然国家实施了健康、教育扶贫工程，但长期以来民族地区教育投入不足、质量偏低，受教育程度普遍偏低，云南边境县市15岁以上人口中文盲的比率高达11.08%，比全国4.08%高出7个百分点[5]27。文化水平低、地方病流行、“等靠要”思想严重等不但影响巩固脱贫效果，还直接制约了可持续生计战略选择的主观能动性。

脆弱性本质上是少数民族脱贫摘帽户面临的环境消极影响风险和主观选择风险；挖掘主客观潜能，提高承受、规避、应付、抵抗风险的能力，是可持续生计的着力点。国家通过制度政策安排，健全少数民族地区经济社会发展、扶贫、乡村振兴等政策制度体系，从外在降低脆弱性对可持续生计的侵蚀，家庭从内在提升抗脆弱性能力，是可持续生计谋划的结合点。

2.生计资本

将SLA分析框架的生计资本变革为自然、社会、人力、生产、财富五个方面，拥有生计资本越雄厚，发展越可持续。一般说来少数民族“脱贫摘”帽户任何一项资本都较弱，但也有相对优势；生计资本除人力、财富等个人占有外，自然、社会、生产三大资本个体只能部分占有、利用而不能控制。见下表:

少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计谋划资本抉择表

自然资本:自然条件只有进入少数民族“脱贫摘帽”户利用领域才能成为个体生计资本。少数民族地区大多处于自然条件恶劣的高寒、生态脆弱地区。西北沙化土地面积高达1.4314×108hm，滇桂黔岩溶面积1.11×105km2[10]14-15，青藏高原平均海拔4000m以上。土地贫瘠、水土资源承载力超载严重，可持续生计可利用的自然资本十分有限。只有国家出台促进恶劣自然环境蝶变、实施易地搬迁、开展生态补偿等政策，才能将自然因素变成可利用的自然生计资本。

社会资本:社会资本是由嵌入在社会关系和社会结构中的资源组成。少数民族“脱贫摘帽”户拥有的社会资本，无论量还是质都十分有限，因而能够从社会结构中获取资源的效果较差。国家在扶贫中帮助少数民族拓展社会关系网，健全社会组织，加强社会联系，指导他们在追求生计目标过程中充分利用社会资源，才能将社会资源内化为个体可持续生计的资本，进而整合社会资本，以提高可持续生计能力。

生产资本:生产资本由地方产业、基础设施、公共服务、生产资料构成。地方产业提供创业就业机会，基础设施提供发展空间，公共服务提供民生保障，都是少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计可利用的外在生产资本；牲畜、承包地、牧场、园地、林地是其占有的可持续生计生产资本。地方产业虚，很难提供维持生计的稳定就业岗位。基础设施落后，很难依托其维持生计和提高生产力。

财富资本:财富资本是少数民族“脱贫摘帽”户拥有的动产和不动产。动产由存量(储蓄)和流量(相对稳定的资金流入)两个部分组成。建卡贫困户基本没有存量，低保兜底一批有一点流量。“脱贫摘帽”户储蓄很少或没有，定期的资金流入(如低保、抚恤金)也十分有限。不动产由房屋和承包经营权构成，表现为不动产租赁、承包经营权流转等财产性收益。少数民族“脱贫摘帽”户财富资本薄弱，这是不争的事实。国家采用低保兜底、促进土地流转等措施增强少数民族“脱贫摘帽户”的财富实力，但财富资本仍然很薄弱。

人力资本:人力资本是生计资本的内在灵魂，其内在价值在于能更好地利用其余四种生计资本。知识、技能、能力、健康是其表象。人力资本从量上看是指家庭劳动力数量、家庭规模、技能水平、健康状况等要素；是个体运用知识、技能、体能的能力在家庭中的有机组合。人力资本直接由个体占有，受主观素质和内驱力的影响，决定着其余生计资本的利用效率或效果。扶贫主体促进少数民族“脱贫摘帽”户将劳动力转化为人力资本，激发脱贫致富的内生动力，这是可持续生计的根本。

3.国家、个体可持续生计定位

国家出台民族政策:“全面建成小康社会一个民族、一个家庭、一个人都不能少”[38]顶层决策目标明确。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》、《“三区三州”等深度贫困地区旅游基础设施改造升级行动计划(2018-2020年)》，教育部、国务院扶贫办《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》将民族地区作为重点。国家出台了铸牢中华民族共同体意识、民族区域自治、产业扶持教育扶持、西部大开发、培养少数民族干部、兴边富民、转移支付、基础设施补短等和大力促进少数民族地区经济社会文化发展，优化民族地区的中观环境，为少数民族个体增加创业就业机会等一系列普适性政策；还出台特殊扶贫政策:搬迁——实施生态移民、扶贫搬迁，让部分少数民族贫困户脱离恶劣自然环境的威胁；“主攻深度贫困地区”[39]——瞄准制约深度贫困地区精准脱贫的重点难点问题，重大工程建设项目继续向深度贫困地区倾斜，特色产业扶贫、金融扶贫、社会帮扶、干部人才等政策措施向深度贫困地区倾斜；加大“三区三州”脱贫攻坚资金投入——统筹资金项目，加大扶持力度；创新发展民族特色的乡村手工业——创响一批“土字号”、“乡字号”特色产品品牌；补齐短板——瞄准民族地区基础设施、公共服务短板，促进与全国同步发展。这些特殊扶持政策既促进少数民族地区区域脱贫，又为个体脱贫提供了发展空间，还为“脱贫摘帽”户不返贫提供了条件，是可持续生计必不可少的政策环境。

个体厘清生计资本现状:少数民族地区“脱贫摘帽”户生计资本由占有与利用组成。生计资本占有是个体对人力、社会、自然、生产、财富资本的占有，占有量越大，生计资本越雄厚，发展越可持续。生计资本利用是个体对生计资本各要素的开发、利用，并形成良好的生计输出。生计资本利用越充分，资本效能越高，生计越可持续，少数民族“脱贫摘帽”户个体生计资本占有和利用都具有很大的差异性，因而必然出现可持续发展与返贫两种状态。厘清每户的生计资本现状是可持续生计谋划的必然要求。

4.生计选择依据

客观优势:主要分析县、镇具体资源禀赋、产业发展、巩固脱贫成果的“四个不摘”政策等优势，特别是巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的具体举措。资源禀赋具体到县、镇、村的特殊资源，如:野生药材、旅游、民俗、水、土地等；产业发展具体到县镇，直到村；政策扶持具体到实施细则；乡村振兴具体到项目。客观优势为少数民族“脱贫摘帽”户提供发展机会，是可持续生计策略选择的外在直接依据。

主观优势:主要分析“脱贫摘帽”户具体拥有的社会、生产、财富、人力等生计资本优势。每一户拥有的生计资本有较大的差异:有的拥有较好的人脉资源等社会资本；有的拥有土地、牲畜、工具等较丰厚的生产资料；有的拥有土地流转、房屋出租等相对稳定的资金收入；有的拥有自身动力、健康体魄、生产技能等人力资本；还有的综合生计资本较好。这些优势只有运用到可持续生计谋划的实践中才能产生巩固脱贫成果的效果。

5.生计输出

创业就业起步:少数民族“脱贫摘帽”户种养殖、手工、服务等创业活动开始起步；务工、五匠等就业手段基本可维持家庭生计，可持续生计要求基本具备一人一技、一户一业。

收入稳定:少数民族“脱贫摘帽”户从事的农、林、牧、副、渔、务工、五匠等获得收入，构成生计收入的主要渠道。可持续生计选择后，要求一家基本收入较大高于国家脱贫或“低保兜底”标准，并具有相当长时期稳定性。

资源利用稳定:可利用的自然和社会资源稳定、充分，并以生产-市场的形式相对稳定下来，保证少数民族“脱贫摘帽”户占有和利用的资源发挥效应，并支撑起个体可持续生计。

脆弱性降低:可持续生计谋划实施效果必然增强家庭应对风险的能力，降低脆弱性。基本能经受住一般自然灾害、疾病、失业的打击；对重大打击有一定的缓冲能力。

生活水平提高:在确保“两不愁三保障”的脱贫标准基础上，少数民族“脱贫摘帽”户通过可持续生计谋划，远离贫困、进入小康，全面提高生活质量，向农村中等生活水平迈进。

四、SLA分析框架在少数民族“脱贫摘帽”户中的应用

SLA分析框架落实到少数民族“脱贫摘帽”户个体分方案设计、实施、评估三步完成。

(一)方案设计

将少数民族地区“脱贫摘帽”户可持续生计分析框架图落细落小，形成少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计方案图，作为具体设计的方案依据。

图3 少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计参考方案图

方案设计坚持于法周严、于事简便、便于操作。瞄准个体生计资本优势与国家扶持政策和可利用自然、社会资源精准对接的关节点:国家巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的政策最终落实到县、镇、村微观层面，直接为少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计谋划提供机遇；村社可利用自然、社会资源直接为其可持续生计谋划提供现实基础；个体根据拥有生计资本的优势，选择适合自己发展的方式。方案设计将三者有机结合，以备少数民族“脱贫摘帽”户可持续生计策略选择时参考。

(二)方案实施

方案实施分决策、执行两大板块。由于少数民族地区“脱贫摘帽”户受教育程度不高，自我决策能力相对较弱的限制，因而发挥贫困村第一书记和驻村工作队作用，协助“脱贫摘帽”户进行可持续生计策略谋划就成为必然。

1.方案决策

“政策制度确定之后，组织领导是决定性因素”。[40]第一书记既是中央脱贫攻坚政策的落点，又是精准脱贫的支点，还是巩固脱贫成果的中坚力量。第一书记和驻村工作队对辖区内所有“脱贫摘帽”户都肩负可持续生计谋划的指导责任；“因村因户因人施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策”[1]落实到点、根、家庭上。第一书记和“脱贫摘帽”户首先必须明确国家扶贫政策落实到村的具体举措:本县“一县一业”是什么“业”，“凉山会理依托独特的水土和光热资源优势，突出特色、发挥优势，大力开展烤烟种植助农增收”[41]，以达到脱贫效果，值得借鉴；本村“一村一品”是哪一“品”；公益、护林岗位有哪些；县镇产业扶持企业有哪些岗位；本地推介的民族家庭手工业有哪些。这是国家扶贫、巩固脱贫成果的政策落细落小，为每一个“脱贫摘帽”户提供可持续生计的发展机会，也是谋划最直接的现实依据。

第一书记、驻村工作队与“脱贫摘帽”户共同分析个体的生计资本的现实和潜在优势。现实优势:人力资本(健康、技能、志向)、社会资本(人脉、社会关系)、财富资本(房屋、储蓄、租赁和流转收益)、生产资本(土地、工具、牲畜)、自然资本(药材、林木)。逐户分析五大生计资本开发利用程度，落实在创业、就业的具体产业、行业是什么，有什么优势。这是可持续生计谋划最直接的主观依据。潜在优势:分析“脱贫摘帽”户的人力资本变化发展趋势，家庭成员中正在大学、中职、普高等就读情况，现成劳动力职业技术培训情况；大中专毕业生将成为斩断贫困代际传递的人力资本，技能培训将提高劳动力的就业收益；这些潜在的“黑马”将引起“脱贫摘帽”户家庭人力资源的蝶变。

第一书记、驻村工作队与“脱贫摘帽”户共同分析每个家庭与国家巩固脱贫成果举措精准对接的可持续生计策略——形成“一户一策”，推进少数民族地区“脱贫摘帽”户全面谋划可持续生计。

2.方案执行

少数民族“脱贫摘帽”户将可持续生计决策转化为积极行动——执行力至关重要。第一书记和驻村工作队指导、辅助、监督执行时分类进行:对执行力强的“脱贫摘帽”户主要协助解决执行中遇到的困难；对执行力弱的一方面敦促、指导执行过程，另一方面协助解决问题，监控执行中止户；对执行主动性缺失的强化思想引导，安排执行程序，敦促执行过程，严防执行中止。

(三)方案评估

可持续生计方案实施是在少数民族脱贫摘帽后开展的巩固脱贫成果活动，每一户的方案对其可持续生计起着至关重要的作用，是村、镇、县面上的“脱贫摘帽”户杜绝返贫、全面小康的基础，也是全国巩固扶贫成果的基本细胞。评估每一户可持续生计方案的实施效果，发扬成绩、完善方案、以利再战。从三个层次将评估落到实处。

“户评”是可持续生计方案实施效果评估的基础。建议在方案实施2-3年后，由镇政府依托贫困退出评估系统组织以行政村为单元的逐户评估，提出整改意见；由第一书记和驻村工作队与“脱贫摘帽”户一起拿出整改措施；由“脱贫摘帽”户执行。

“村级评估”是可持续生计方案实施效果评估的重点。建议在逐户评估完成的翌年，由县级乡村振兴局(原扶贫办)依托贫困退出评估系统组织以乡镇为单元的逐村评估，对辖区内行政村“脱贫摘帽”户可持续生计方案的整体实施效果进行评估，评出优秀、良好、合格、不合格四类，并提出整改意见；限期由第一书记和驻村工作队组织整改，将整改结果上报乡村振兴局。

“县级评估”是可持续生计方案实施效果评估的关键。建议在逐村评估完成的翌年，由市级乡村振兴局依托贫困退出评估系统组织以县为单元的逐镇评估。对县域内建制镇“脱贫摘帽”户可持续方案实施效果进行综合评估，统计出“脱贫摘帽”户通过可持续生计谋划不返贫的比重，按照贫困发生率的指标控制县级返贫率，实现县域内98%以上的少数民族“脱贫摘帽”户不再返贫，让贫困县退出更彻底、机制更健全。

国家瞄准制约少数民族地区精准脱贫的自然资本稀缺、物资资本缺失、基础设施短板等突出问题，实施搬迁、产业扶持、项目倾斜、补齐短板等政策；在五年内坚持“四个不摘”，并加大巩固扶贫成果与乡村振兴有效衔接的政策支持；推进自然资本的优化和生产资料、产业、基础设施向物质资本转换，增强区域经济实力、增加创业就业等可持续发展机会。第一书记和驻村工作队协助“脱贫摘帽”户根据区域扶贫举措提供的发展机遇，坚持一把钥匙开一把锁，瞄准每户致贫、返贫监测到的原因和可持续生计的关键问题；立足现实生计资本优势，扬长避短，精准把脉，选择适合个体的可持续生计战略；确保“脱贫摘帽”户有长期稳定的收入或持续的造血功能，杜绝返贫。在56个民族共同建成小康的基础上，开始2035年基本实现社会主义现代化的新征程。