检察消费民事公益诉讼的实践考察与理论反思——基于贵州省(2017-2021)司法实践的分析

傅贤国

(贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

一、问题的提出

二、检察消费民事公益诉讼代表案例

案例5：贵州省铜仁市人民检察院诉孙棋金、滕久珍侵害消费者权益公益诉讼纠纷一案。本案是贵州省首例独立的消费民事公益诉讼案件。铜仁市中级人民法院判决支持了铜仁市人民检察院的全部诉讼请求：一、两被告人支付其生产、销售不符合安全标准食品所得价款十倍的惩罚性赔偿金212 720元；二、在贵州省省级以上媒体公开向公众赔礼道歉。该案例与案例2类似，人民法院判决支持惩罚性赔偿请求时是否有法律规范可依凭、论理是否充分均有待考察。同时，本案一审时，《人陪法》已开始施行，但法院并未组成七人合议庭，也未说明理由。

三、检察消费民事公益诉讼实践运行存在的问题

(一)救济路径偏向化

(二)案件类型限定化

(三)判决理由粗浅化

(四)审判组织多样化

所谓多样化，是指人民法院审理检察消费民事公益诉讼案件时，在审判组织形式方面做法各异、标准不一。具体来说，贵州省一审人民法院在审理64起刑事附带消费民事公益诉讼案件时均组成了七人合议庭，但在审理其他79起刑事附带消费民事公益诉讼案件以及包含案例5在内的2起独立的消费民事公益诉讼案件时均未组成七人合议庭，而是由三人合议庭或者法官独任审理。案例5等2起独立的消费民事公益诉讼系根据《民诉法》第58条提起的，理应按照《人陪法》第16条第(二)项之要求组成七人合议庭，一审人民法院应组成而未组成七人合议庭之做法明显不当，易于判断。故下文围绕审判组织多样化的讨论主要围绕刑事附带消费民事公益诉讼进行。

四、导致检察消费民事公益诉讼实践问题的成因

(一)相关规范依据的选择适用范围狭窄

我国《民诉法》创设消费民事公益诉讼制度之初衷在于“维护公共利益”，即通过对违法生产者、经营者的行为进行司法规制，实现对消费社会公共利益的维护。然而，独立的消费民事公益诉讼实践进展缓慢，截至2022年2月8日，我国总共才有173起独立的消费民事公益诉讼(由人民检察院提起的有146起)。这是因为，根据《民诉法解释》第283条、《消费民事公益诉讼解释》第3条确定的公益诉讼案件由中级人民法院管辖之规则，基层人民检察院不能提起独立的消费民事公益诉讼，其需层层上报至省一级人民检察院同意，再将案件线索、证据材料等移交给市(分、州)人民检察院，由后者向与之同级的中级人民法院提起诉讼。这种“高阶化”的起诉程序要求导致检察民事公益诉讼“起诉难”问题频发；加上移送之后的民事公益诉讼办案业绩并不属于基层人民检察院，使其逐渐丧失了办案的积极性、主动性。最重要的原因或许在于：基层人民检察院也有办理民事公益诉讼案件的要求。最高人民检察院宣称，截至2018年11月23日，全国基层人民检察院已“全部解决民事公益诉讼案件立案空白和诉前程序办案空白”。2018年3月2日之后，基层人民检察院根据《检察公益诉讼解释》第20条提起刑事附带消费民事公益诉讼而一跃成为“起诉大户”，不仅改变了消费社会公共利益的司法救济路径，还形成了贵州省乃至全国皆以刑事附带消费民事公益为主的偏向化问题。

(二)检察公益诉讼力量薄弱、案件拓展机制单一

1.基层检察公益诉讼力量薄弱

2.案件拓展机制单一

(三)法官法律思维能力的不足

总结起来，导致检察消费民事公益诉讼案件判决说理粗浅化的原因大致有三：其一，《民诉法》第155条虽规定了判决说理，但未就如何说理、说理评价及违反说理义务的法律责任等作出规定；其二，在“案多人少”的背景下，承办法官还需同步处理其他类型案件，为了及时结案往往会选择不说理或匆促应对；其三，承办法官(尤其是基层人民法院法官)普遍欠缺说理能力。法官审判能力的具备和提升，非经系统学习、专门训练及长期积累难以实现。在检察消费民事公益诉讼案件总量不足的情况下，“练兵”机会少，法官审判能力难以有效提升；而审判能力的低下暴露法官法律思维能力短板，判决缺乏理由或说理不充分更加突出。

(四)七人合议庭适用规则不明、法院忽视公众参与

《人陪法》出台前，有学者呼吁：七人合议庭“是我国人民陪审制度改革中的一个重要环节，合议庭的组成以及评议机制的设计直接影响着案件的审理的法律效果和社会效果”。《人陪法》出台后，有学者评价说，确立七人合议庭之立法目的在于解决陪而不审的问题并提升重要审判的公众参与度。不过，这些讨论因与司法实践之结合度不高而需深化。

1.七人合议庭的适用规则不明

2.法院对公众参与的重视程度不够

全国人大常委会先后制定的《关于完善人民陪审员制度的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《人陪法》等法律规范，着力于“扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、监督权，实现司法专业化判断与群众对公正认知的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。实质性地参与审判、在审判中切实发挥作用，是“人民陪审员制度发挥实践效果的根本标准”。在我国司法体制改革的进程中，人民陪审员制度体现出了政治、经济、法制、社会和文化等多元价值。其中，“拓宽人民群众有序参与司法渠道”这一政治价值居于重要地位。就我国现阶段而言，人民陪审员参与审理高度依赖于人民法院自觉、主动地适用《人陪法》。我国虽然规定了在办理特定类型案件，例如，消费民事公益诉讼案件时，人民法院应吸收人民陪审员参与审理，但却未规定人民法院违反时的法律责任。在此情形下，仅由法官组成合议庭，或虽然吸收人民陪审员组成合议庭但仅组成可操作性相对不复杂的三人合议庭并不难理解——毕竟，七人合议庭在时间消耗、内部协调、裁判意见统一等方面的难度肯定会高于三人合议庭。由此，造成了七人合议庭适用比例不高、公众参与度低的结果。

五、推进检察消费民事公益诉讼创新发展的保障措施

(一)明确刑事附带消费民事公益诉讼之法律性质及规范依据

学界针对刑事附带消费民事公益诉讼之法律性质及规范依据存在激烈论争，分别存在两种观点：附带消费民事公益诉讼属于刑事诉讼范畴，应以《刑诉法》作为法律规范依据；附带消费民事公益诉讼属于民事公益诉讼范畴，应以《民诉法》作为法律规范依据。鉴于笔者已撰文讨论这一问题，故不再赘述，而是直接摆明态度，抛出观点：笔者并不赞同基层人民检察院动辄适用《检察公益诉讼解释》第20条向基层人民法院提起刑事附带民事公益诉讼的做法。

首先，从本质上来说，刑事附带民事公益诉讼应属于民事公益诉讼范畴，系民事公益诉讼的特殊提起方式，其与附带民事私益诉讼之间是并列关系，应以《民诉法》第58条而非《刑诉法》第101条第2款、《刑诉法解释》第179条甚或《检察公益诉讼解释》第20条作为规范依据；在民事公益诉讼与刑事附带民事公益诉讼之间，应优先考虑提起民事公益诉讼，因为民事公益诉讼案件之管辖法院通常为中级人民法院，而刑事附带民事公益诉讼案件之管辖法院通常为受理了刑事案件之基层人民法院，鉴于民事公益诉讼案件普遍较为复杂、涉及法律规范众多、社会影响大，为确保案件的公正审理与执行需要，由中级人民法院受理显然优于基层人民法院，即便仍然提起刑事附带民事公益诉讼，也应坚持从刑事附带民事公益诉讼的本质属于民事公益诉讼这一基本前提出发，将刑事附带消费民事公益诉讼案件的管辖法院整体确定为中级人民法院，这也与我国正在积极进行试点的四级法院审级职能定位改革之目标相一致。

(二)健全案件拓展机制，加强内外沟通协调机制

有观点认为，“检察机关内设机构改革后，在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，大部分基层人民检察院将刑事部分和民事部分由两个不同业务部门办理，这种‘分办’模式存在诸多弊端。探索建立由一个部门办理、‘四合一审查’的刑事附带民事公益诉讼案件一体化办理机制，通过科学选案、引导取证、正向激励等，最大限度提升办案综合质效”。姑且不说人民检察院内部机构改革已然完成后再行逆向改革的困难能否克服，即便从术业有专攻的角度来说，鉴于刑事诉讼和民事诉讼、民事公益诉讼之间存在重大差异，意欲达到一体化办理机制尚待商榷。虽然通过提起刑事附带消费民事公益诉讼确实在一段时间内有效地发挥了检察公益诉讼职能，但这并不是我国民事公益诉讼制度的应有发展方向——现有刑事附带民事公益诉讼主要针对社会底层人员提起且案件影响范围小、标的额低、案情简单。

(三)培育专门的审判队伍、提升法官的法律思维能力

针对判决说理粗浅化问题，有学者指出，在“法官队伍建设不尽如人意的情况下，法官能够找到与案件裁判相关的法条，并将其列在判决理由中已经是很难得的了，如果还要求他们对该法条在本案中的具体运用分情况地进行分析讨论，实在是有点强人所难”。这一见解与针对“案多人少”问题的理论省思遥相呼应，均折射出当下我国法官尤其是基层人民法院法官所面临的异常繁重的业务负担。然而，这并不能作为判决不说理或说理不充分的合理借口。“司法裁判的规范化对于司法公信力的提升与审判权的恰当行使都具有重要的义”。司法裁判规范化包含诉讼过程的合规、判决结果的公正以及判决说理的充分等多方面的内容。判决说理是司法裁判规范化的重要指标之一，对于评判法院法律决定的正当性和说服力、评价法官审判活动的合理性、合法性至关重要。现阶段，提高判决书说理之可能路径大致包括：培育专门的审判队伍，提升法官的法律思维能力。

首先，我国已在包含最高人民法院在内的四级法院普遍设置了生态环境案件专门审判法庭，所取得的效果非常显著。为更好地审理消费社会公共利益案件，地方各级人民法院应及早组建专门的审判团队以提升法院在消费社会公共利益案件中的审判能力，将来条件成熟时再视情形需要决定是否组建专门的审判法庭，确保对消费社会公共利益案件进行优质、高效的审判。

其次，在提升法官的法律思维能力方面。鉴于检察消费民事公益诉讼案件的办理过程中要么无法可依，要么法律规范模糊或规范之间相互冲突，此时，若按既有的“法规范型判决理由”推理模式或“大前提→小前提→结论”三段论推理模式书写判决书显然已不可能。解决办法有二：完善立法及司法解释，科学运用法律方法，例如进行法律解释、填补法律漏洞、进行利益衡量。当立法及司法解释完善暂不可能或暂不可行时，法官法律思维能力的高下，对于案件的解决而言至关重要。有人曾提出四点建议以提升法官的法律思维能力，即法律专业的高等教育阶段、法考阶段、法官任职前的培训阶段、法官任职后的继续教育阶段。鉴于法官群体早已脱离前三个阶段，故应侧重在法官任职后的继续教育阶段提升其法律思维能力：第一，必须克服两个错误认识。一是判决理由不能写得过于粗浅、过于简单，否则就是水平低、不自信的表现；二是判决理由也不能写得过于深奥、过于复杂，否则难以为当事人理解，或违反了法律规范型判决理由的基本要求，适得其反。第二，应查缺补漏，主动学习、及时掌握新的法律、跟上立法、司法解释的步伐，更重要的是要努力学习、践行法学方法论，以供不时之需，例如在法规范依据不足时，能根据法律原则进行审理、裁判、说理。第三，承办法官应向消费民事公益诉讼领域有着丰富审判经验的同行学习，就损害行为与损害结果之间的因果关系认定、证明责任分配、损害结果认定标准的判定、鉴定意见的采纳标准等专业问题作出准确判断。当然，承办法官若能领会并熟练运用法教义学之精义，前述判决理由粗浅化之问题或能得到根本性的克服、避免。毕竟，对相关(法律)规范中与案件裁处相关的概念、术语进行充分的阐释，也能较好地充实判决书的说理。

(四)明确“七人合议庭”的强制适用性，提升公众参与度

为消除审判组织多样化的不利影响，笔者认为，短期来看，可考虑由“两高”对《检察公益诉讼解释》相关条款进行调整，明确规定七人合议庭在涉消费民事公益诉讼案件中的强制性、无差别适用，任何级别的人民法院在审理检察消费民事公益诉讼案件第一审时均不能违反，否则构成“审判组织的组成不合法”，成为《民诉法》第177、207条以及《民诉法解释》第323条所规定的二审程序中发回重审、审判监督程序中裁定再审的法定理由；从长远来说，应通过修改《人陪法》或《民诉法》实现这一点，并增加规定违反七人合议庭适用时的法律责任。如此，不仅有助于克服审判组织多样化、胡乱适用之乱象，还有助于提升公众参与司法的范围与力度、提高检察消费民事公益诉讼的社会知晓度。同时，为了真正帮助到法官准确断案，能够参与七人合议庭之人民陪审员，应是在食药品领域具备专业技术优势的非法律人士，而非普通的人民陪审员。参审人民陪审员的专业技术优势，不仅可以夯实判决的民意基础，还可以实现“保障公众参与”之立法意图并扩大判决书的社会影响力。

六、结语

有学者强调，面对上网判决书数据存在系统缺失的情况，需综合考虑中国裁判文书网以外的多方数据源对未上网案件统计结果的影响因素，在已知数量上网案件的基础上，再加权衡考虑所有未上网案件的估算值。这是因为，以中国裁判文书网为主的司法公开平台已公开裁判文书为对象进行的法律实证研究，通常有着“不能反映出真实的司法实践全貌及研究者未能跳出现有法律理论的先验框架”等可能的弊端。不可否认，鉴于笔者采用的裁判文书与案件信息之检索、收集路径、方法、手段等可能存在的不足以及法院上传裁判文书(尤其是判决书)的时效性滞后等原因，作为本文分析对象的145份裁判文书或许与贵州省人民法院受理、审理、判决甚至执行之消费民事公益诉讼案件的实际数据之间存在一定出入。但总体而言，145份裁判文书当能反映、揭示贵州省检察消费民事公益诉讼实践的基本面貌及存在的问题。

当前，我国有关检察消费公益诉讼的理论研究和合理化建议都较为薄弱。本文中，笔者并非以现有法律理论的先验框架为出发点，而是基于实证研究提炼数据、归纳问题、分析问题、解决问题。本文旨在对贵州省检察消费民事公益诉讼实践进行“个案研究”，揭示检察消费民事公益诉讼制度在运行方面存在的问题及其原因，并提出推进检察消费民事公益诉讼创新发展的一系列合理建议，以期检察消费民事公益诉讼制度能够真正的落地生根、开花结果，发挥其应有功能。当然，囿于实证研究的方法、手段与数据获取路径等的限制，本文的研究结论难免存在一定局限。即便如此，以法院裁判文书为对象进行实证研究有益于接近司法实践之本相，有益于挖掘司法实践的共性“故事”或问题，有益于检察消费民事公益诉讼制度的完善。故而，类似于本文的实证研究理应多多益善。