环境公益诉讼中的行民交叉问题研究——以行政附带民事诉讼“参照”适用为中心

王杏飞，刘文魁

(西南政法大学 法学院，重庆 401120)

一、环境行政附带民事公益诉讼的法律依据及起诉主体

首例环境行政附带民事公益诉讼指导案例公布，受到了学界的广泛关注，其原因主要在于：一方面，最高人民检察院以指导案例形式向全社会公布该案，有一定的权威性；另一方面，以行政附带民事诉讼方式提起环境公益诉讼确有实践创新性。由该指导案例可知，检察机关附带提起民事公益诉讼的依据是《行政诉讼法》第61条，该条第1款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”然而，这一规定是适用于行政诉讼一并解决相关民事争议，并非行政附带民事公益诉讼的明确法律依据。针对行民交叉类环境公益诉讼案件，提起行政附带民事公益诉讼，我们仍需明确法律依据及起诉主体问题。

第二，《行政诉讼法》第61条可以“参照”适用。最高人民检察院公布的首例行政附带民事公益诉讼指导案例指出，“在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，检察机关可以参照《行政诉讼法》第61条第1款的规定，向人民法院提起行政附带民事公益诉讼，由法院一并审理。”由此可知，在立法没有明确规定的情况下，《行政诉讼法》第61条可以作为检察机关提起行政附带民事公益诉讼的法律依据。就参照适用的正当基础而言，公益诉讼试点阶段，《人民检察院提起公益诉讼试点实施办法》第56条明确规定，没有规定的即适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第23条的规定与之基本相同。此外，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条规定有类似内容，同样也可作为参照适用的依据。所谓参照即准用，具体包含三方面意涵，即相似推定、功能需求、适用障碍。具体而言，一是《行政诉讼法》第61条与行政附带民事公益诉讼规范之间具有类似性；二是《行政诉讼法》第61条能够填补行政附带民事公益诉讼规范之缺漏；三是《行政诉讼法》第61条直接适用于行政附带民事公益诉讼存在障碍。显然，行政附带民事诉讼与环境行政附带民事公益诉讼属于一般与特殊关系，二者虽然都涉及行民交叉问题，但前者无法兼顾后者特有的公益性特点，如起诉主体、诉前程序、证明责任分配等特殊规则，因此不宜直接适用，故只能作为参照依据加以适用。

第三，检察机关不宜作为附带诉讼唯一起诉主体。按照《行政诉讼法》第25条第4款规定，在环境行政公益诉讼中，检察机关是合法起诉主体，但这并不表明检察机关理所当然地作为行政附带民事公益诉讼的唯一起诉主体。根据《民事诉讼法》第55条第2款规定，检察机关提起环境民事公益诉讼，仅为具有补充性诉讼地位的当事人，即在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起诉讼。因此，以行政公益诉讼为主诉确定检察机关作为行政附带民事公益诉讼唯一起诉主体。一方面，排除法律规定的其他机关或组织起诉的权利，与检察机关在民事争议中补充性诉讼地位不符，无法体现对其他适格当事人主体地位的尊重。在实践中，为了证明原告为适格诉讼主体，检察机关在提起诉讼前需先行公告，只有公告期满“没有适格主体”起诉的情况下，检察机关才可提起民事公益诉讼。如果有其他适格主体提起诉讼，而将行政公益诉讼与民事公益诉讼分开进行，就不利于附带诉讼“效率”的实现。另一方面，如果提起行政附带民事公益诉讼的渠道太过狭窄，检察机关很难避免出现办案精力不足、案件线索不畅的弊端。公益诉讼两年的试点阶段，检察机关共提起公益诉讼案件495件，其中环境行政附带民事诉讼案件仅为1件，这一数据充分表明，上述顾虑是有现实依据的。因此，检察机关与社会组织共同提起诉讼，处理行政与民事公益诉讼竞合问题，“既能发挥检察机关的优势，避免社会团体维护公益能力的不足，又可以节约司法成本、照顾各方利益，平衡社会关系”，而且“可以减轻检察机关开展公益诉讼工作的压力，同时，又可以充分发挥其他社会资益源的功能，能够及时有效地保护公共利益。”另外，从域外立法来看，公民也并非当然不可提起公益诉讼。美国1970年《清洁空气法》第304条率先规定“任何人均可代表自己提起民事诉讼”，开创了公民提起环境公益诉讼的先河。其后，《清洁水法》《有毒物质控制法》等多部主要环境法规均规定有类似内容。我国台湾地区在多部法规中对环境公民诉讼作了规定，如“空气污染防制法”第81条、“土壤及地下水污染整治法”第49条、“废弃物清理法”第72条、“水污染防制法”第72条、“海洋污染防制法”第59条等，都允许公民对环境公害案件提起诉讼。我国澳门地区“民事诉讼法”第59条也规定，“对于尤其旨在维护公共卫生、环境、生活质素、文化财产及公产，以及保障财货及劳务消费之诉讼或保全程序，任何享有公民权利及政治权利之居民，宗旨涉及有关利益之社团或财团，巿政厅以及检察院，均有提起以及参与之正当性。”因此，将来立法可以考虑将公民纳入环境行政附带民事公益诉讼起诉主体之列。

综上所述，在环境公益诉讼中，行政附带民事公益诉讼缺乏明确法律依据，以《行政诉讼法》第61条作为参照适用依据，检察机关可以提起行政附带民事公益诉讼，但不宜作为唯一起诉主体。以行政诉讼为主诉确定单一起诉主体，虽然能够发挥检察机关的优势，但也有其案件线索不足等缺陷。因此，在法律规定的其他机关或者组织提起诉讼的情况下，检察机关可作为共同诉讼主体参加诉讼。立法层面，还可考虑借鉴部分国家或地区公民提起环境公益诉讼立法例，扩展公民提起环境行政附带民事公益诉讼的起诉渠道。

二、环境行政附带民事公益诉讼的受案范围

环境行政附带民事公益诉讼的案件范围，由环境公益诉讼与行政附带民事诉讼的案件范围共同决定。环境公益诉讼的范围即行政公益诉讼和民事公益诉讼的范围。因此，环境行政附带民事公益诉讼的受案范围，必须同时满足行政公益诉讼和民事公益诉讼的受案范围，而且还须参照《行政诉讼法》第61条规定的行政附带民事诉讼的案件范围加以确定。

(一)环境公益诉讼的受案范围

《行政诉讼法》第25条第4款和《民事诉讼法》第55条第2款分别对行政公益诉讼和民事公益诉讼的受案范围作了规定。针对环境公益诉讼的受案范围，上述两个条文均使用“生态环境和资源保护”予以列举，同时都使用“等”字作为开放型规定，即采取“列举+概括”的立法模式。所谓“概括”即对所有损害环境公共利益行为予以抽象。根据《环境保护法》第2条规定，环境是天然环境和人工改造环境的总和。从实践来看，损害环境公共利益的行为主要分为3种基本类型：“一是污染水、气等环境要素，二是破坏森林、矿产等自然资源，三是损害湿地、物种等生态系统。”因此，环境公益诉讼中损害社会公共利益的行为主要指污染环境、破坏自然资源、损害生态系统等损害行为。而在环境行政公益诉讼中，损害环境公共利益的行为专指负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为的行为，而在环境民事公益诉讼中，损害环境公共利益的行为指的是民事主体违法致害的行为。

然而，作为判断环境公益诉讼受案范围的重要因素，要对“社会公共利益”或“公共利益”作出准确认定并非易事。放眼于我国的法律规范体系，大多数法律规范中均含有“社会公共利益”的概念，既有公法规范如《人民陪审员法》第15条，也有私法规范如《民法典》第117条、第132条、第185条等10余个条文，甚至还有司法解释如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第323条第2款。理论界曾尝试对这一概念进行界定，其中包括概念型认定标准、框架型认定标准、规范型认定标准、实质型认定标准、裁量型认定标准等，其结果均如台湾学者蔡志方所言，“只可被描述而无法对其定义”。其原因在于，无论从概念特征入手，还是评判标准入手，都难免会流于抽象，而“证伪”排除的方式为事后判断，意味着事先无法清晰界定。因此，“环境公共利益”中的“公共利益”，作为一个典型的不确定法律概念，需要法律适用者对其进行主观的补充评价。

众所周知，法律的适用离不开法律适用者的主观评价。就法律适用结果的正当性而言，法律适用的主观性并不意味着法律适用者可脱离立法目的任意而为之。环境公益诉讼是归属于公益诉讼的一种特殊诉讼类型，对“环境公共利益”的认定应立足于其所属法律制度的立法目的。反观我国环境公益诉讼制度的产生，是一种典型的“实践先行”的应急型司法，是为弥补行政执法功能的不足而寻求司法救济的产物。换言之，设立环境公益诉讼制度的目的在于，“通过引入司法力量弥补行政执法之不足”。因此，基于“目的论”视角，“环境公共利益”的范围除列举类型之外，“概括”认定必然要求保持相对谦抑性，将公益诉讼作为在行政机关等其他相关主体不履职或履职不当情形的一种兜底性司法保障手段，即“环境公益诉讼的救济对象应是那些穷尽了现行法的制度手段，仍得不到充分、切实保护的利益和群体，为此才通过法律规定特殊诉讼形式，为其提供司法救济”。

(二)行政附带民事诉讼的受案范围

《行政诉讼法》第61条规定的行政附带民事诉讼案件范围包括5种行为类型，即行政许可、行政登记、行政征收、行政征用和行政裁决。除此之外，其他类型的行为并不属于其受案范围。换言之，在环境公益诉讼案件中，负有监督管理职责的行政机关限于上述5类行为之一，违法行使职权或不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，相关主体才可提起行政附带民事公益诉讼。也就是说，在上述5类行政行为范围内，行政附带民事公益诉讼既针对行政机关的积极行政行为违法，同时也针对消极行政行为，且实践中多数针对于后者。相较于2000年行政诉讼法司法解释第61条，《行政诉讼法》第61条所规定的5种行为类型，不仅提高了法律规范的效力级别，而且在案件范围上也有所扩展，有利于行民交叉类案件纠纷的一次性解决。但《行政诉讼法》第61条属于封闭型规定，当事人申请“一并审理”的案件适用范围依然十分有限，其限制一方面来自行政行为种类的法定性，另一方面源自行民案件“相关”性界定。

实践证明，对《行政诉讼法》第61条而言，当事人申请的案件数量和最终适用的数量较少，但在案件类型方面超出了法定范围，较为典型的是要求履行法定职责、行政处罚、行政处理等，这些行政案件也可能伴随相应民事争议，对其一并审理也符合制度设计的目的。因此，针对行政附带民事诉讼受案范围狭窄的问题，学者们提出两条可供选择的解决路径：一是扩大与细化《行政诉讼法》第61条的涵摄范围，例如，将因行政处理行为引发的行民交叉争议情形增列其中；二是推进一揽子解决行民交叉争议，允许不受5类行政行为的范围限制。笔者认为，这两条路径均以受案范围扩容为目标，旨在全面解决行民交叉争议，实现诉源治理的根本目标，但第二条路径完全突破立法规范不受行为种类限制，一方面容易给司法机关增加过重的办案负担，另一方面因受案范围不明确，很可能造成“立案难”的不良后果，因此应当采取谨慎态度。而第一种路径以《行政诉讼法》第61条为基础，采取扩大与细化其涵摄范围的方式，既可满足司法实践的现实需要，又能兼顾当事人对其行为的预测性，是目前相对可取的路径选择。但就扩大与细化的具体方式而言，仍须以司法实践经验为基础，针对实践中常见多发的情形，由最高人民法院通过司法解释、指导案例的形式细化扩张，待时机成熟后再从法律层面加以认可。

笔者认为，在行政附带民事公益诉讼中，3种行民交叉案件类型，仅局限于以民事为基础的案件，受案范围太小不利于实现诉源治理。“有限的行政附带民事公益诉讼”以单一类型公益诉讼救济不足为前提，虽在案件范围上有所突破，但并非所有案件都容易在审理结束前作出救济是否充足判断。因此，对于环境行政附带民事公益诉讼而言，3种行民交叉案件类型均应作为其案件范围，至于是否适宜“一并审理”，应当交由案件承办法官加以“自由裁量”。

三、环境行政附带民事公益诉讼的审判方式

前文已述，《行政诉讼法》第61条初步确立了我国的行政附带民事诉讼制度。行政诉讼法司法解释第140—144条对立案、裁判等事项作了进一步明确：人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议，应当分别立案、分别适用法律、分别裁判、分别收取诉讼费用。简称为“四个分别”原则。进一步细化了我国的行政附带民事诉讼审判规则。较之于丰富的司法实践，上述规范依旧难免粗疏。环境侵权诉讼中行民交叉争议的审判问题，既要参照行政附带民事诉讼相关制度，也需根据自身特点构建其相应独立的审理规则。

(一)环境行政附带民事公益诉讼审判的特殊性

1.程序构造的职权性

近代大陆法系国家民事诉讼基本采行辩论主义，由当事人负责收集作为裁判基础的诉讼资料；法院根据当事人提供的诉讼资料进行审判。当诉讼对象涉及公共利益时，法院依职权收集诉讼资料，此即所谓职权主义。具体而言，职权主义是指将确定裁判基础事实所需资料(诉讼资料)之提出，既委诸于当事人的意思，还同时作为法院职责予以对待的原则。根据《环境民事公益诉讼若干问题解释》(2020)第9条规定的诉讼请求释明制度、第14条规定的依职权调查收集证据制度、第16条规定的非约束性自认制度等规定，在环境公益诉讼中，双方争议对象为公共利益，当事人不得对其随意处分，同时，法院须依职权积极管理、推进诉讼程序，具有较为明显的职权主义诉讼特征。

2.诉讼请求的概括性

3.行政诉讼的优先性

环境公益诉讼的最终目的是维护受损害的环境公共利益，两种公益诉讼方式所不同的是：环境行政公益诉讼通过纠正行政机关或政府引起环境污染或者生态破坏的不当行政来达到最终目的；环境民事公益诉讼通过纠正民事主体的违法环境污染或者生态破坏行为来达到最终目的。还原环境损害的发生过程，其遵循“人的侵害行为—导致环境要素(或介质)损害—最终造成人身财产或生态环境损害”的发生机理。然而，行政机关对环境污染或者生态破坏行为负有监督管理职责，通过行政诉讼督促行政机关正确履行职责，纠正其违法行使职权或者不作为的行为，以行政执法手段能够达到维护环境公共利益，则没有必要借助于民事诉讼的相应裁判手段。一方面，行政机关是维护环境公共利益的第一责任主体，对环境污染和破坏生态的行为负有监管职责，不能因为附带提起民事诉讼而免于履行职责。另一方面，行政机关拥有丰富的行政资源，优先以行政诉讼确定其行政责任，借助行政资源维护环境公共利益，有利于节约司法资源、减少司法成本。

(二)环境行政附带民事公益诉讼的“合一审判”

按照我国行政附带民事诉讼的审判规则，行民交叉争议应当采取“四个分别”方式进行审判。然而，环境公益诉讼中的行民交叉案件，除应遵守“分别适用法律”这一规则之外，针对其余三条审判规则而言，因为两种诉讼均为公益诉讼，“分别收取诉讼费用”规则并不适用。“分别立案”与“分别裁判”规则也不宜适用，而应采取“合一审判”的方式进行审理。

所谓“合一审判”是一种将两种审判统一于一个审判程序之中，由同一审判组织对行民交叉争议一并作出裁判的行政附带民事诉讼审判方式。具体而言，即由当事人以行政附带民事诉讼起诉状合一提起诉讼，法院以同一审判组织对行政及民事诉讼一并审理、一并裁判，主要理由如下：

其一，分别立案、分别裁判容易造成重复劳动，既不利于节约司法成本，也不便于当事人进行诉讼。行政附带民事诉讼制度的设立主要源于诉讼效益原则。所谓“诉讼效益指的是诉讼成本与诉讼收益的函数比值大小问题。诉讼效益价值的实现，从成本降低的角度看，要求降低诉讼费用和律师费用，尽量缩短办案周期，简化诉讼程序；从收益提高的角度看，运用诉讼的主、客观合并的程序技术手段，尽可能利用有限的诉讼空间来容纳更多的当事人或诉讼请求。”而分别立案、分别裁判则意味着当事人提交民事、行政两份起诉状，法院分别制作民事、行政两份裁判文书，同时还可能分开进行两次庭审，整理制作民事、行政两套案件卷宗，这对于具有关联关系的行民交叉案件而言，由于两种诉讼存在部分共同的事实基础、证据资料，不但可能影响司法效率的提升，还会对司法资源造成极大浪费，同时也不利于减轻当事人的诉讼负担。换言之，分别立案、分别裁判有违行政附带民事诉讼设立的目的。

其二，环境行政附带民事公益诉讼“合一审判”符合司法实践的需要。

上述例中，检察机关提交一份行政附带民事起诉书，一并向法院主张行政、民事公益诉讼请求，法院对两种诉讼统一编立行政案号，分别适用行政、民事法律规范进行审理后，一并对两种不同性质的诉讼请求作出判决。由此案例来看，“合一审判”无疑是对环境行政附带民事公益诉讼审判的一种有益尝试。同时说明司法实践中对“合一审判”也存在着一定的需求。

其三，“合一审判”参照行政附带民事诉讼制度，审理顺序上应先行审理行政公益诉讼，同时也遵循行政诉讼优先性，是否需要“合一审判”由法院根据案件情况裁量决定。

本案例中，环境行政公益诉讼与民事公益诉讼一并提起，因在诉讼过程中当事人双方就民事部分达成调解，法院另行处理，仅对行政部分作出判决，确认行政机关违法行为。根据行政诉讼法第61条规定的“一并审理”制度，法院对行民交叉案件的“一并解决”具有决定权，对不适宜或者无必要“合并审判”的案件，可以分开进行审理。

总之，环境公益诉讼中的行民交叉问题的处理，需要参照行政附带民事诉讼“一并审理”制度进行“合并审判”，但在诉讼过程中必须兼顾其公益性的特征，以实现环境公共利益有效保护为根本目的构建审判规则。

四、结语

环境问题与每个人的生存发展息息相关。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，十分明确地提出将生态环境作为公益诉讼的重点领域，足以彰显环境公益诉讼制度的特殊性与重要性。环境公益诉讼中的行民交叉既是一个实践中的难点问题，也是理论上存在争议的问题。环境行政附带民事公益诉讼的实践探索，为环境公共利益的维护提供了新路径，也为其法律依据、受案范围、审判方式等问题的解决预留了探讨的空间。在我国立法尚未明确规范行政附带民事公益诉讼制度前，环境公益诉讼行民交叉案件“参照”适用行政附带民事诉讼解决为宜。