西部民族地区相对贫困:现状、困境及治理

颜 军 周思宇 何莉琼

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，在脱贫攻坚战的开展下，我国贫困县全部摘帽、贫困村全部出列，历史性地解决了绝对贫困问题，攻克了“难中之难”和“坚中之坚”。[1]由此，全国贫困治理的重心随即发生转移，从绝对贫困转向巩固脱贫成果、缓解相对贫困。 以民族八省①和“三区三州”②为主要地域空间的西部民族地区一直以来是脱贫攻坚的“主战场”和“硬骨头”，在绝对贫困全面消除之后，西部民族地区的贫困也发生质态转轨，“由绝对贫困向相对贫困、生存性贫困向发展性贫困、物质性贫困向精神性贫困、单一收入贫困向多维贫困的转变”[2]，贫困治理的目标提档升级，从“满足温饱、实现小康”转向“美好生活、实现共富”。 由于西部民族地区地理环境恶劣、致贫原因复杂、产业基础薄弱、政策性收入占比高、基础设施和公共服务缺口大，返贫致贫风险高，将是相对贫困治理的重要场域。 党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”，2020 年中央一号文件提出“将相对贫困问题纳入乡村振兴统筹安排”，2022 年中央一号文件再次强调“坚决守住不发生规模性返贫底线”，这为后小康时代西部民族地区相对贫困治理提供了根本遵循。

一、问题的提出与研究文献回顾

随着贫困治理重心的转移，相对贫困治理将纳入实现“全面现代化”的议事议程，成为实现第二个百年目标和共同富裕的重要任务。 相对贫困由此作为一个新的时代命题成为学术界研究的热点问题。 学术界对相对贫困的探讨方兴未艾，主要聚焦于三个方面:一是从理论维度探讨相对贫困的概念内涵、基本特征，认为相对贫困不仅是一种满足基本生存需求的落后状态[3]以及与社会平均水平相比的一种差距状态[4]，更强调人心理的一种主观感受[5]，包含了更高层次的精神需求[6]，是一种强烈的相对剥夺感。 因此，相对贫困涉及主观感受和客观评价[7]，具有动态性、主观性和发展性和相对性等特征[8]。 二是从现实维度探讨我国相对贫困的具体现状、致贫原因、治理路径。 我国的相对贫困人口基数大、贫困维度广、致贫因素多[8]，贫困将呈散点分布、城乡贫困并存、老少病残为主要贫困群体，[9]但贫困仍主要集中在原深贫区，少数民族贫困区以及边远山区等。[10]其致贫原因是多维的、次生性的[11]，表现为转型性、结构性贫困[12]。 学界从长效机制的构建、具体治理路径、治理的重难点等多个维度阐释了如何治理，聚焦于贫困标准的制定、内生动力的提升、产业的发展等内容。 三是从国际视角探讨国外相对贫困治理及其对我国的启示。 通过对国际社会贫困标准的具体分析，部分学者认为我国应该与发达国家接轨，采取收入比例法制定相对贫困标准[13]，也有部分学者认为，我国不应与国际社会接轨，而应制定符合我国实际的多维相对贫困标准[14]，包括收入与非收入的多维贫困标准[15]。 在具体的治理对策上，启示我们，相对贫困是长期存在的、分类救助低收入群体、警惕“福利依赖”。[16]可以发现，学界对相对贫困的研究较为丰富，但针对民族地区的相对贫困研究得较少。 一是在规范研究方面，如郑长德(2018)认为民族地区仍然是欠发达地区，不平衡不充分主要集中于民族地区，要从经济机会的平等获得、社会保障制度的完善等方面着手。[17]刘东等(2021)逻辑理路、价值转向和战略选择三个维度阐释了民族地区相对贫困治理。[18]也有学者认为，解决货币缺乏性贫困是后脱贫时代民族地区贫困治理的关键，提出实现三产融合是变革路径。[19]刘洪等(2021)通过分析贵州的相对贫困现状，贫困面大程度深等，得出应该构建完善制度体系、发展特色产业、完善基础设施以及发展合作制经济模式的长效机制。[20]而王元聪，刘秀兰(2021)以四川藏彝地区为例，分析了相对贫困绿色治理能够平衡“经济-社会-生态”三大系统，重视发展治理，推进民族地区绿色高质量发展。[21]二是在实证研究方面，主要通过构建多维贫困标准，利用中国家庭追踪调查(CFPS)数据，使用AF 测量法，研究了我国民族地区的多维贫困，其中，受教育程度、垃圾处理、做饭燃料、卫生设施的多维剥夺最为严重。[22]教育和健康是民族地区贫困的重要致因。[23]

综上，学界对我国宏观层面相对贫困的研究成果丰硕，但对于后小康时代相对贫困的主要聚集地—西部民族地区的相对贫困研究得较少，内容分散，缺乏系统性；例如，在现状的分析上，仅从宏观上分析了西部民族地区的落后、收入低、贫困率高，但没有具体的对西部民族地区相对贫困进行估算和测量；在治理困境的分析中，缺乏对民族地区相对贫困治理困境系统的、有针对性的分析；在治理路径的分析中，目前没有学者分析民族地区相对贫困治理如何科学且长效，应该从哪些维度进行治理。 基于此，在“新阶段—新理念—新格局”的宏观政治话语下，本文基于贫困研究的经典范式“现状—问题—行动”的分析框架，分析我国西部民族地区相对贫困“广度—深度—高度”的现实图景以及治理困境，进而阐释了具体的行动路向。

二、西部民族地区相对贫困的现状

贫困具有“三度”，即宽度、高度和深度，三度体现了贫困的多面性，是一个立体空间存在。[24]贫困的高度，即贫困的测量需要确定贫困线，而贫困线的高低有一个距离，且贫困具有相对性，即贫困线随着经济社会的发展而处于动态变化之中，根据具体的贫困线才能量化当时当地的贫困人口。 因此，贫困的高度反应的是贫困的规模；贫困的深度，即贫困的程度大小或者说贫困距的大小，即贫困者的收入和其他维度与贫困线的差距，若贫困距大则贫困程度深；而贫困宽度，即反映贫困的多维面向，不仅表现为物质贫困，更表现为健康、能力和主观贫困等。 因此，相对贫困作为贫困的一个重要类型，也具有“三度”。 从“三度”着手分析西部民族地区③相对贫困的现实图景，从宏观上整体把握民族地区相对贫困的概况，为后文困境和路径的分析提供现实依据。

(一)高度：贫困人口规模大

要弄清楚贫困人口的具体规模，首先需要确定相对贫困人口的识别标准。 但由于我国官方识别标准还未公布，本文基于国际社会的相对贫困标准以及国内学界多维贫困测量，从收入标准、低保和多维贫困维度进行了估算，以综合反映民族地区相对贫困人口。

1．以国际社会收入标准估算

国外发达国际普遍以全国人均可支配收入的50% -60%的比例确定相对贫困线，并根据家庭人口数量和结构调整。 新加坡由于人口较少，国家经济发展水平高，直接以月均收入最低10%的比例人口确定为相对贫困人口；世界银行将低于人均收入1/3 的人群视为相对贫困人口，并于2018 年提出社会贫困线，即社会贫困线 =max(1．9 ＄，1．0 ＄ +0．5 × 消费中位数)④，该贫困线反映了不同经济发展水平的国家满足基本生活需求所需的货币成本不同[25]，富裕国家往往其最低生活需求需要更多货币投入，体现了贫困的相对性，可视为弱相对贫困标准。根据国际经验和我国具体实际，本文基于以下几个维度进行规模估算:

一是采取收入比例法估算民族地区相对贫困人口。 我国低收入人口较多、贫富差距较大，在刚步入相对贫困治理行列之际，农村可暂且采用人均可支配收入中位数的40% -50%为贫困标准，2020 年我国农村人均可支配收入中位数为15204 元，收入中位数的40%为6082 元，50%为7602 元。 假设贫困人口在每个收入段均匀分布，则6082 元位于农村五等份分组的第一组(平均收入为4682 元)的中等偏上的位置，相当于人口的15%左右；而7602 元略高于低收入组和中低收入组的边界7537 元(可支配收入中位数的 49．6%)。 因此，按照 40% -50% 的收入比例，则我国农村相对贫困发生率约为15% -20%。 据此，可以推算出民族八省区的农村相对贫困人口为1364 万人 -1818 万人。另一方面，采取同样的方法，估算城镇相对贫困人口，城镇地区人均收入中位数的40%为16151元，50%为20189 元。 城镇居民收入五等份分组中，低收入组的平均收入为15598 元，中等偏下收入组的均值为27501 元，也就意味着约有15% -17．7% 的相对贫人口，即 1675 万人 -1968 万人。 综合来看，民族地区城乡相对贫困人口大约有3039 万人-3786 万人。 不仅如此，民族省区大部分的人均可支配收入及其中位数都低于全国平均水平。 以广西为例(表1)，无论是农村可支配收入及其中位数，还是城镇可支配收入及其中位数，都低于全国水平，这也从侧面说明民族地区的相对贫困规模比本文测算的更大。

表1 全国和广西2020 年可支配收入差距 单位：元

二是以世界银行低于人均收入1/3 的标准估算，则我国农村相对贫困标准为5710 元，城镇相对贫困标准为14611 元。 按人口和收入均匀分布原则，则我国农村相对贫困率约为14．9%，而城镇相对贫困发生率约9．4%，即分别为1050 万人与1354 万人，共计约2404 万人(见表2)，是较为庞大的人群。 总之，无论何种方式估算，我国相对贫困人口数量庞大，而民族地区的经济发展水平和自然条件所制约，是低收入人口的聚集地，实际上，相对贫困人口更多。

表2 2020 年我国居民人均可支配收入状况及规模 单位：元/万人

2．以民族地区低保标准估算

低保户指因家庭成员存在重度残疾或疾病丧失劳动力，其住房和收入低于当地低保标准而享受最低生活保障补助的居(村)民。 表3 是2021 年第2 季度民族八省区城乡低保标准和低保人数。 可以发现:一是民族八省区的平均低保标准均低于全国平均水平。 其中，仅内蒙古和广西的城镇低保标准高于全国平均水平，民族八省的城镇平均低保是全国水平的95%，农村低保标准同样如此，其民族八省的农村平均低保仅是全国平均水平的83%，这更说明民族地区城乡社会保障制度差距大于全国平均水平。 二是民族地区的城乡低保差距大于全国平均水平。 民族八省区低保的城乡差距除新疆外，其余七省份城乡比均大于全国平均水平，尤其是广西、云南、贵州的城市低保标准是农村低保标准的近1．7 倍。 三是民族地区低保人口数量大，根据民政部官网数据，民族八省城市低保人数大约216 万人，占全国城镇低保人数的27．2%，而农村低保人数大约1068 万人，占全国农村低保人数的29．7%。 即总的低保人数有1288 万人。 若借鉴浙江省将低保的1．5 倍作为相对贫困线，则民族八省区大约有1932 万相对贫困人口(民族八省区人口约为2 亿人)，按此计算，则民族地区相对贫困发生率为9．5%，是较为庞大的人群。

表3 民族八省区2021 年第一季度城乡低保标准和低保人数

3．以学术界的贫困测量估算

上述估算主要是从收入维度估算民族地区的贫困人口，若是多维贫困测量，多维贫困发生率更高。 汪三贵和孙俊娜(2021)通过制定多维贫困标准，基于2018 年中国住户调查数据，其中西部地区城镇3122、农村2531 户测算得出西部地区，当k=30%(多维贫困的临界值)时，西部地区的城镇贫困发生率为17．03%，农村为26．93%。[26]按此测算，则我国民族地区城镇多维相对贫困人口为1902 万人，农村为2448 万人，共约有4350 万人，数量极其庞大，这说明我国民族地区居民不仅收入低，还面临着收入以外的多维剥夺。 如城镇主要面临就业、健康和社会保障等剥夺，而农村面临着教育、健康、就业和生活环境等维度的剥夺。 还有学者基于2010 ～2016 年的CFPS 数据，测算了少数民族农村地区的多维贫困率从2010 年的34．06%下降至2016 年的24．87%，其中健康、教育和生活质量剥夺最为严重。[23]

(二)深度：相对贫困程度深

相对贫困是一部分群众能够满足基本的物质需求，但不能满足社会平均生活水平和发展性需求的生活状态，主要表现为分配不均衡和发展不充分。 西部民族地区经济发展水平落后、居民收入低充分反映了西部民族地区是相对贫困的主战场。

1．民族地区经济发展水平整体落后

尽管民族地区的经济发展水平得以极大地提升，按现行标准全面消除了绝对贫困，但从民族地区的地区生产总值和人均地区生产总值来看，民族地区仍然处于欠发达状态，发展不足和不充分的态势没有根本转变[17]。 就民族地区的GDP 而言(见表4)，据统计，全国31 省的地区GDP 均值为32774 亿元，民族八省区的GDP 与全国均值相差甚远，尤其是西藏、青海和宁夏仅是全国均值的1/10 左右。 就地区人均GDP 而言，除内蒙古和全国人均GDP 持平以外，其余7省份的人均GDP 只占全国的61．5% -77．7%，大大低于全国人均水平。 此外，就城镇化水平而言，全国的城镇化率为63．89%，民族地区只有宁夏和内蒙古超过全国水平，其余均低于全国水平，尤其是西藏由于地理环境等制约，城镇化率仅有35．73%。 通过以上指标可以发现，民族地区的整体经济发展水平在全国仍处于低水平状态，是我国后脱贫时代的相对贫困地区。

表4 2020 年各省区地区生产总值、人均GDP 和城镇化率的对比

2．民族地区居民收入低且差距大

民族地区居民收入相较于全国或者东部地区收入低、差距大。 一是城乡收入水平低，民族八省区的城镇人均可支配收入全部低于全国城镇人均收入，且与东部省份差距巨大，民族地区的农村可支配收入均低于全国平均水平和其他大部分省区水平，且除内蒙古外，民族7 省份的可支配收入均低于全国人均可支配收入中位数15204 元(见图1)。 二是城乡收入差距大，2020全国城乡收入比为2．56，而民族八省区有一半的省份城乡差距大于全国。 其中，云南和贵州收入差距比分别达2．92 和3．1，为收入比差距之最，见表5。 从收入维度也可以发现民族地区与其他地区的收入差距，折射出民族地区的发展落后以及相对贫困程度深。

图1 2020 年各省份农村人均可支配收入分布

表5 2020 年民族地区城乡可支配收入及其对比

(三)宽度：相对贫困维度广

相对贫困不仅表现在收入维度，更表现在收入以外的其他维度，尽管西部民族地区全面实现脱贫，基本实现“三保障”，但“三保障”的质量还有待提升，与其他地区发展差距大，仍面临着基础设施、教育、医疗等质量和数量缺口。

一是在生活设施维度，西部民族地区贫困村通电话、有线电视和宽带的自然村大大增加，基本实现全覆盖，交通条件也极大改善但仍有不足(见表6)，如通客运班车的自然村比重有上升，但仍然有部分村交通未得到改善，尤其是广西2019 年仅55%的自然村通客运班车，内蒙古、贵州和青海也还有20% -30%的村没有通班车，严重阻碍了这些地方的发展。 在生活设施方面，也有部分村村民仍没有使用管道供水和使用经过净化的水，如西藏仅39．4%的贫困村居民使用经过净化的水、广西为42．4%、云南为47．3%、内蒙古为50．6%，这也反映了这些地区的居民生活质量仍需改善；并且，大部分民族地区居民仍然在做饭时没有使用清洁燃料，而是炊用柴草，如内蒙古使用柴草的比重高达46．1%，西藏高达 55．5%，新疆高达 40．8%，云南也有32．2%，炊用柴草既污染环境，也不方便使用，大大降低其生活质量。

二是在教育设施维度，民族地区的教育设施和教育质量也落后于其他地区，如自然村上幼儿园便利的农户，2019 年仅新疆基本满足，其他七省都未实现教育便利，内蒙古仍有25．6%的自然村幼儿园上学不便利、宁夏有21．1%的自然村上幼儿园不便利(见表6)。

表6 2019 年民族八省贫困地区生活满意度

数据来源:《中国农村贫困监测报告2019》。

三是在医疗设施维度，我国中西部地区与东部地区相差较大，如每千人口卫生技术人员除内蒙古外，其余省区大多低于全国水平和东部水平(如表7 所示)；尽管基本每个村都有卫生站，但卫生站工作人员的专业度和医疗水平较低，不能满足居民医疗卫生需求；每千农村人口卫生院床位数，除内蒙古和西藏达到全国水平1． 5 个以外，其余 6 省都低于全国水平(表8)。

表7 2020 年民族地区与东部地区每千人口卫生技术人员对比 单位：个

四是养老设施维度，全国平均每千老年人口养老床位数是31 张，除内蒙古达到44．2 张外，其余7 省都低于全国平均水平(见表8)。 通过以上维度和数据的分析，发现西部民族地区在基础设施、教育、医疗和养老等维度相较于全国来说，是落后和低水平状态。 也就是说，西部民族地区居民仍面临着健康、教育等发展性贫困。

表8 2020 年民族地区每千人口养老床位和卫生院床位数 单位：张

三、西部民族地区相对贫困的困境

“问题就是时代的口号。”[27]以问题为导向是研究的基本态度。 找出西南民族地区相对贫困的治理困境是后小康时代民族地区贫困治理实践的着力点和切入点。 在西部民族地区相对贫困治理的过程中，面临地理空间约束下的贫困脆弱性、复合性与特殊型贫困多、返贫致贫风险高以及内生动力不足等现实困境。

(一)地理空间约束下的贫困人口脆弱性明显

贫困分布与生态环境、气候条件等地理区位息息相关，我国的贫困分布具有典型的空间特征，集中于“老、少、边、山”地区。 尽管这些地区的绝对贫困已基本消除，但其所处的地理空间要素特征不会根本改变，仍处于区域“中心—边缘”系统的边缘，集生态脆弱、区域封闭、自然灾害、环境污染交互叠加、弱势累积，逐渐陷入空间贫困陷阱，严重制约民族地区农业发展、农民健康、农村面貌的改善，使得贫困人口脆弱性明显。

我国西部民族地区的地形地貌大多为高山、荒漠、冰川、雪原以及喀斯特地貌区，这些地区生态环境脆弱、自然条件恶劣，且多位于边疆地区，离经济发展中心远。 国家将我国的生态脆弱区划分为8 种⑤，西部民族地区就有5 种，这些生态脆弱区面临着水土流失、土地沙化、资源短缺等矛盾，且与各种自然灾害频发区重叠，贫困也与自然灾害呈正相关关系[28]，如原深贫区的南疆四地州沙尘暴、大风、干旱等自然灾害频发，戈壁、沙漠占区域面积的 90% 以上[29]。在这样的地理空间条件下，一方面，资源匮乏、环境承载力低下致使民族地区农牧业发展受阻、居民生活条件差，生活水平难以提升；另一方面，这些地区存在着大量的重点生态功能区和自然文化资源保护区，国务院规定其分别为限制开发区和禁止开发区，如青海的限制和禁止开发区占全省面积的90%，[30]国家定位要求这些区域以涵养水源、防风固沙和维护生物多样性为目的[31]，而不能肆意发展工业化和城镇化，这些客观条件限制了其发展。

健康风险高。 伴随着生态脆弱的同时，这些恶劣的生态环境容易诱发多种疾病。 例如，西藏地区由于地处高原、空气稀薄，容易诱发肺病和心脏病，四川阿坝多发大骨节病，四川色达人群间包虫病感染率高，因病致贫成为主要致贫因素，民族地区居民整体身体素质相对较差、平均寿命较短。 并且，由于民族地区经济发展落后，污染干预手段匮乏，部分民族地区正陷入由“污染健康”陷阱进一步导致的“环境健康贫困”陷阱风险[32]，进一步加剧了民族地区群众生活贫困的脆弱性。

市场基础差。 由地理空间区位的封闭和边缘所导致的第二地理环境如基础设施、社会环境发展不足，贫困群众与外界脱节，他们普遍采用自给自足的小农经济模式，产业发展滞后，缺乏对市场的驾驭能力，而导致产业竞争力弱、包容性差、封闭性强，最终阻碍当地发展，只能停滞于维持人的生计活动的“临界状态”，[33]并长期陷入相对贫困。 因此，自然地理条件从内外两个方面民族地区的发展模式以及贫困群体的发展能力形成“抑制”，贫困脆弱性程度高，一旦遭受各种突发事件则容易返贫致贫，这为相对贫困治理造成了巨大阻碍。

(二)复合性与特殊型贫困加剧贫困治理难度

西部民族地区的相对贫困的形成是多种因素作用的结果。 既有外部因素的累积，又有个人因素的推动；既是现实境况的客观呈现，也是历史和制度发展的必然结果。 因此，民族地区的相对贫困是多种因素交织累积的复合性贫困。 除了上述地理空间的客观约束外，国家的宏观战略和制度以及民族地区的文化和宗教因素也影响巨大。 正是在自然禀赋、制度缺陷、贫困文化等因素的共同作用下，而导致西部民族地区陷入经济发展落后、市场化水平低、贫困者个体素质和能力低、公共服务保障水平差等“贫困陷阱”和“恶性循环累积”中。 尽管在脱贫攻坚“战役”下，民族地区基本解决了温饱问题，但其仍处于全国低水平状态，相对贫困程度深，仍然处于低水平贫困循环状态。 这种发展态势给后脱贫时代的相对贫困治理提出了巨大的挑战，如何打破制约民族地区长期向好发展的多种桎梏，是摆在我们面前的一个重要的现实难题。

面对多种因素交织的复合贫困，抓主要矛盾是解决好民族地区贫困问题的关键。 而西部边疆民族地区特殊区位、浓郁的民族文化和宗教因素所形成的特殊贫困尤其需要关照。 正如马克思唯物史观所阐释的，社会存在决定社会意识，其地理区位和自然环境导致少数民族地区形成了特定的贫困亚文化。 而这使得生活在其中的人民形成特定的“穷人心态”和思维习惯，认知“宽带”被稀缺心态堵塞变窄，[34]进而陷入贫困的怪圈。 在西部民族地区，由于上述原因，形成“等、靠、要”思想，进而造成“多米诺”骨牌效应[35]；凉山州彝族地区的婚丧嫁娶消费致贫，如高昂的彩礼以及铺张浪费的筵席。 这些由亚文化所导致的特殊贫困类型不是一朝一夕形成的，而是逐渐累积和积淀中形成的。 因此，在相对贫困治理阶段，这些特殊贫困也将成为新的贫困治理中一块大的“绊脚石”，需要以“改造经济和文化空间作为突破口”[36]，进行综合治理和差异化治贫。

(三)“攻坚式”治理范式引致脱贫的短效性

脱贫攻坚期，为了完成既定目标，即全面消除绝对贫困，我国采取了许多超常规举措，形成了“攻坚式”“战役式”“非常规化”治理范式。这种治理模式往往带有“集中式作战”“政策性扶贫”和“硬性扶贫”的特点，聚焦于某一个目标和个体、无法兼顾多方，容易导致主体的非均衡参与以及在政策设计上的短效性，最终导致脱贫成效难以持续，容易返贫致贫。 由于西部少数民族地区大多数是我国原深贫区，其“攻坚式”扶贫特征更为明显。

具体而言，一是制度偏好挤压市场空间。目前贫困治理的许多内容都带有强制性特征，以长官意志取代科学决策，忽略市场和个人的参与。 如在扶贫产业的选择上，更多是政府基于民族地区稳定的目标以及“不出错”逻辑而选择一些“投资少、见效快”的项目，并在其他地方简单“复制”，没有基于贫困户的参与能力、市场需求以及当地实际选择，进而导致诸多“无用工程”和“半拉子工程”的出现，最终导致脱贫的短效性和投资的低效率。[37]

二是政策制度短期化明显。 由于脱贫目标的时效性和紧迫性，政府不得不采取许多短效性的政策以及时完成政策目标，如对于边疆民族地区，由于产业的发展和贫困户能力的提升都需要一个“发育”的过程，为了及时完成脱贫目标，使得在产业选择上，偏向于选择种养业等能够快速致富增收的行业；甚至给予贫困户大量的钱财和物资，使得民族地区居民收入具有较大的风险性，工资性收入占比高，转移性收入高，而财产性收入极低。 2020 年全国农村财产性收入仅占可支配收入的2．4%，转移性收入为21．4%；而民族八省区大部分地区的转移性收入占比高于全国，如内蒙古为 23．5%，广西26．7%，贵州 27．4%，青海 24．6%，新疆 24%，尤其是四川凉山彝族地区的建档立卡户转移性收入占比上升到 39．1%[38]。 这些贫困户容易在脱贫后政策和支持削减后，收入大幅降低而陷入返贫致贫的风险。

三是“软性”帮扶不够。 在这样的治理范式和政策设计下，财力、物力和人力的投入多投向于见效快、周期短的产业，以及基础设施建设和易地搬迁扶贫等项目上，而对民族地区的教育、医疗等基本公共服务的重视不够。 而随着绝对贫困的消除，想要实现民族地区的长远发展，更要注重文化、教育等软性资源的帮扶，以提升贫困群体的内生动力和能力，实现“制度式”治贫。由“攻坚式”扶贫留下的脱贫短效性的“后遗症”，是相对贫困治理的一个重大困境挑战，要通过加大制度供给和软性帮扶，实现贫困治理的常态化推进。

(四)特殊贫困人口多与内生动力不足并存

民族地区的贫困人口呈现出更大的“特殊性”，随着贫困治理的转型，贫困人口的结构发生变化，相对贫困的主要类型是因病、因灾返贫致贫和老年人贫困。 不仅如此，作为脱贫攻坚时期的“主战场”，由于贫困线的刚性限制，这些地区还存在大量的边缘贫困群体，即贫困临界人口多，而这部分群体甚至比脱贫人口更脆弱，是相对贫困的重要群体。 此外，由于内部贫困文化和外部“支持型”扶贫载体所形成的“输血性”和“被动型”贫困人口的内生动力提升也是民族地区相对贫困治理的重要挑战。

民族地区贫困群体呈现出特殊性。 如前所述，民族地区由于其地理环境的恶劣性，因病和因灾致返贫的几率高于全国，老年人贫困群体也极为庞大。 例如，我国建档立卡贫困户中，因病致贫、返贫的比例均在42%以上，且年龄在15岁至59 岁占农村贫困人口的40%以上，[39]使得整个家庭陷入贫困境地。 截至2018 年末，宁夏深度贫困区三类特殊贫困群体达4．42 万人，其中大病和长期患病的人群1．58 万、残疾人1．43 万人，60 岁以上单老双老户1．4 万人，占全区未脱贫的35．6%。[40]而2018 年末，新疆未脱贫户中因病致贫的占 15．12%，因残致贫的7．49%，合计22．61%，涉及18．47 万人。[41]当前依靠社会保障脱贫的老弱病残群体，解决了“贫”的问题，但短期内难以改变其“困”的现状和“弱”的本质[42]，一旦政策效应减缩，很容易返贫致贫。 因此当前的这些老病残群体也将是我国相对贫困治理的主要人群，甚至会随着贫困标准的提升和老龄化的加剧，贫困人口愈加增多。 如何保障这些特殊贫困群体不返贫，持续增加其发展能力，是相对贫困治理的一个现实难题。 此外，民族地区的还有“直过民族”、人口较少民族以及贫困边民。[43]“直过民族”⑥一步跨千年，在经济发展、生活方式以及思想观念方面都比较落后和陈旧；人口较少的民族有其特殊的生产生活方式和文化习惯；而我国有111个民族自治的陆地边境县，守边固疆是其重要职责。 针对这些不同的群体，不能以“一刀切”的方式去扶持，而需要精准施策，差异化治理。

贫困边缘群体数量大。 有学者通过对原贫困县进行分层抽样法，选取了76 个县作为样本，发现贫困总体增量不大，且主要来源于新增贫困，[44]即主要是边缘贫困群体新增贫困而不是脱贫群体返贫。 这也从侧面反映了边缘贫困群体之脆弱，由于仅处于绝对贫困线边缘，且收入来源不稳定，一遇风险，则容易陷入绝对贫困。 与此同时，这些边缘贫困群体不仅收入低，还面临着基本公共服务等多维发展性贫困，若全部纳入相对贫困，则会增加财政负担，若加以细致识别，但贫困群体的收入等差别不大，这也给相对贫困人口的识别增加了难度。

贫困群体内生动力不足。 少数民族地区由于地理空间、历史文化和宗教因素等的影响形成了特定的贫困亚文化，生活在其中的贫困人口容易形成生计保守和缺乏市场意识的文化特征，并不断延续至下一代，形成代际传递[45]，并通过外部效应和邻居效应，逐渐从个体到群体扩散和固化，形成群体性“社会文化贫困陷阱”[46]。 另一方面，在“攻坚式”贫困治理范式的推进下，包揽式作为强化了贫困主体依赖思想，最终导致了部分贫困人口的精神贫困。 此外，民族地区的教育、医疗等基本公共服务与全国相差巨大，这也导致这些相对贫困群体的可行能力不足，不能应对疾病、自然灾害等风险而陷入贫困陷阱。 凡此种种，无一不说明民族地区的相对贫困具有稳态均衡的特点，具有极强的“顽固性”[33]，这也是解决相对贫困，提升民族地区发展水平的一个重大挑战和难点。

四、西部民族地区相对贫困的治理

进入后脱贫时代，民族地区的贫困治理重心将转向巩固脱贫成果与解决相对贫困，而民族地区相对贫困相较于全国来说更为严峻，是相对贫困的主要聚集地。 如何巩固脱贫成果、实现相对贫困长效治理、推动实现共同富裕是民族地区贫困治理的重要关切。 基于民族地区贫困现状以及治理困境，本文提出以下治理路径。

(一)完善绿色减贫机制和风险防范机制

针对西部民族地区普遍存在的地理空间限制和环境脆弱等现实境况，引致其基础设施落后、自然灾害频发、居民因病致贫率高等困境。一方面，从内部治理出发，不断完善绿色减贫机制，促进生态修复和生态补偿和发展生态产业等举措减贫；另一方面，从外部防范出发，完善风险防范机制，从“事前—事中—事后”进行全方位的监测和治理，最大程度减少损失。

绿色减贫是融保护和发展为一体，既包括生态环境的修复，也包括绿色产业的发展，实现环境保护与治贫的双赢。[47]一方面，对生态环境相对脆弱的地区或者国家重点生态保护区继续实行生态补偿制度。 一是坚持生态补偿力度与财政能力相匹配，实施纵横结合的生态补偿制度。[48]既要加大纵向补偿力度，对民族地区、深度贫困区的生态脆弱地区的补偿力度不减，又要健全对跨省、跨地市的生态资源的横向补偿机制，构建起集政府、企业和社会的多元补偿主体。 二是探索多元化的生态补偿方式，如引导发展特色产业和绿色产品、加大环保教育培训、基础设施建设、就业补偿、消费补偿等模式，促进生态产业与生态修复的融合。 三是健全生态交易市场，目前开展的生态补偿大多基于国家财政和地方财政，市场化的环境交易市场尚未完全建立，这就需要不断完善民族地区生态资源的确权登记、建立自然资源有偿使用制度，坚持“谁受益谁付费”原则开展水资源、碳汇等交易。 另一方面，在生态资源和文化资源丰富、特色优势明显的地区发展特色产业，如特色旅游业、特色种养业等，将资源优势转化为经济优势，既能带动当地群众就业增收，又能促进当地整体经济的发展和基础设施的完善。

此外，针对民族地区各种突发状况和意外事件要建立风险防范机制。 事前预防效果远大于事后治理。 就自然灾害而言，要依靠新技术对脆弱地区的环境进行监测，摸准自然灾害发生发展规律，研究灾害防治关键技术，建立应对灾害发生的基金；[49]在此基础之上，要建立农牧业保险和绿色产业保险体系，如政策性农业保险和合作保险制度，由此实现农牧业风险的社会化，以最大化地保障相对贫困群体的利益。就疾病等社会风险而言，在后脱贫时代，贫困在很大程度上体现为支出贫困，一旦遭遇疾病或者其他意外事故，则会陷入贫困。 因此，可以通过监测贫困户的支出信息，及时发现贫困风险苗头，并及时预警给予帮扶。 此外，完善社会保障制度，保证每一个居民尽可能地购买医疗保险，以降低陷入贫困的风险，同时做好致贫因子的后续跟踪监测[50]，以保证持续脱贫。

(二)坚持综合治理与差异化治理相结合

相较于绝对贫困，相对贫困的致因更加复杂、类型更加多元、贫困人口类型更加多样。 不仅如此，西部民族地区的相对贫困相较于全国来说，其致因、类型和人口更为复杂，这就要求我们不能采取单一的治理方法，而需要“多管齐下”，进行协同治理和综合治理，然后再针对不同的致因、不同的类型和不同的群体进行“靶向治理”和差别化治理，即坚持矛盾的普遍性和特殊性进行治理。

一方面，针对民族地区的相对贫困进行系统化、综合性治理。 要针对相对贫困的一般性制定诸如动态识别机制、兜底保障机制、收入分配机制、绩效考核机制，从贫困人口的识别到贫困治理再到反馈完善，进而实现相对贫困的全流程综合治理；同时针对少数民族地区相对贫困的特性，不仅表现为收入低、消费不合理，还表现为结构性贫困等，这也要求在治理中不仅要着眼于增加贫困群体收入，更要深化文化帮扶、社会帮扶，采取多种治理方式，如完善法律法规，加强乡规民约的约束；引入市场、社会组织协同参与，形成多元主体治理的格局，以取长补短，形成合力。 另一方面，针对民族地区相对贫困的特殊性进行差别化治理。 民族地区的经济发展水平相对更低，在识别相对贫困人口的时候需要切合实际进行相应的调整。 民族地区贫困类型更加多元，如空间贫困更为严重，需要国家在基础设施、生态环境等方面加大财政投入力度；加大教育培训，提升贫困群体的学历水平和技能，鼓励创新和“闯干拼”精神，培养良好的社区文化氛围，阻断贫困代际传递和邻里效应。 民族地区的特殊贫困人口更多，不仅老弱病残群体多，还面临着多种类型的民族贫困人口，他们的思想观念、社会发育程度等都相对更加落后。 需要投入更多的教育和物资帮助他们从贫困中脱离出来。 因此，民族地区的相对贫困治理仍需要坚持普惠性和差异性相结合的原则[51]，不断完善社会保障制度，并针对特殊群体因户施策、因人施策，因致贫原因施策，以达到精准化的目标。

(三)由“运动式”转为“常态化”治贫

如前所述，我国脱贫攻坚能够快速取得胜利，很大程度上由于我国采取了“攻坚式”“运动式”“集中式”的扶贫模式，这种治理模式打破了科层制的路径依赖[52]，能够在较短时间聚集资源完成既定目标。 而西部民族地区由于贫困问题严重、贫困人口数量多、贫困程度深，使得其“运动式”脱贫更加明显，政府主导性的贫困治理更为显著，这种超负荷、倒逼式的治理体制为西部民族地区的脱贫质量埋下隐患。 因此，西部民族地区在脱贫后亟需巩固脱贫成果，变“运动式”的攻坚型治理为“常态化”的制度式治理，将巩固脱贫成果与相对贫困治理纳入乡村振兴统筹推进，以实现长效可持续脱贫。

首先，要由政府主导的治理转为政府、市场和社会共同参与的主体均衡性治理。 脱贫攻坚期，无论是扶贫项目的选择还是各种资源的分配，都是由政府说了算，在这个过程中忽略了市场的作用和贫困户个体的参与性，最终陷入产业发展的竞争性不强、贫困群体被动型参与，不利于长期发展。 为此，在相对贫困治理时期，充分引入市场的力量，在产业选择、就业增收维度发挥市场的主体性作用，选择具有市场竞争力、具有西部民族地区特色优势的产业并促进贫困人口就业，同时构建约束机制，规范市场行为。此外，引入社会主体的力量，继续发挥东西协助扶贫和定点扶贫的作用，将东部地区的管理经验和技术、产业引入到西部民族地区，并结合西部民族地区的特点加以改造，如通过VR 等新技术开展教育帮扶、旅游帮扶。 同时，鼓励贫困群体参与，强化主体参与意识，改变贫困文化对其的桎梏。

其次，实现脱贫与乡村振兴的有效衔接。2020 年中央一号文件提出“将相对贫困问题纳入乡村振兴统筹安排”的战略部署；十九届五中全会提出，促进“巩固拓展脱贫成果与乡村振兴有效衔接”，并设置五年过渡期，对西部脱贫县设置一批乡村振兴重点帮扶县，增强内生发展能力；2022 年中央一号文件强调“坚决住不发生规模性返贫底线”。 也就是说，在五年过渡期内，西部民族地区的脱贫县的主要任务是脱贫成果的巩固，防止发生规模性返贫，在此基础上实现“拓展”，包括贫困人口的范围、识别标准、工作方法以及政策体系的拓展[53]，进而解决发展的不平衡和不充分问题。 而实施乡村振兴战略是西部民族地区提升发展能力的关键性出路，要不断实现“产业扶贫”向“产业振兴”转变、“生态扶贫”向“生态振兴”“生态宜居”转变、“文化扶贫”向“文化振兴”转变、“扶贫队伍”向“组织振兴”转变，[54]深化农村各项制度改革，打通城乡要素流动的制度性通道。 同时，推动贫困治理与乡村振兴在领导体制、项目规划、政策制度、体制机制等维度实现衔接，进而逐步实现“治贫”与“振兴”的协同推进，提升民族地区发展的内生能力。

(四)提升贫困人口的可持续发展能力

提升少数民族地区人口的可持续发展能力，最为重要的是改善公共服务的质量将“硬”公共服务供给向“软”公共服务供给转变[55]，促进内生动能的提升。 民族地区一方面存在大量的特殊贫困群体，他们大多老弱病残，基本丧失劳动能力；另一方面，存在大量的低收入人群，他们既包括大量依靠转移性收入脱贫的群体，也包括未获得“建档立卡”政策红利的贫困边缘群体，这部分群体大多有劳动能力，但囿于“思想传统”和“能力限制”，其处于“被动型”发展状态。 基于此，针对西部民族地区这两类人群，后脱贫时代，要不断完善基本公共服务，实现“强保障”“促文化”“提能力”。

具体而言，针对丧失劳动能力的特殊贫困群体，要完善社会保障制度，提升民族地区医疗卫生服务水平，完善社会救助和社会福利体系，构建多层次的社会养老服务体系，以保障这些贫困群体基本的生存需要。 另一方面，针对有劳动能力的贫困群体，不仅要激发起“想发展的主体意识”，更要增强“能发展”的主体能力。 这就需要大力提升“软”公共服务数量和质量，尤其是教育、医疗卫生和文化的“高质量”和“精准化”的提升。 教育能够系统地促进提升少数民族居民的思想文化，进而阻断贫困代际传递，因而要加强对民族地区贫困户孩子的教育，尤其是学前教育和义务教育，通过潜移默化的方式改变其贫困处境，同时要对有劳动能力的群众开展技能培训，让其有干事创业的底气和能力；而良好的医疗卫生服务能够提升贫困群体的卫生习惯和健康认知，这就需要改善西部民族地区的医疗卫生条件和完善医疗卫生保障体系。通过发展多种形式的公共文化服务，满足少数民族多层次的文化需求，建设综合文化服务中心，开展文化宣传、科学普及、普法教育以及体育健身于一体[56]，不断实现民族地区贫困居民思想文化水平的提升和乡村文化振兴。

注释：

①民族八省区包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆等八个省区。

②新疆南疆四地州地区、川青甘滇四省涉藏地区、西藏地区、云南怒江州、四川凉山州和甘肃临夏州。

③囿于数据的可及性，本部分主要基于民族八省区数据分析。

④若消费中位数为小于等于1．8 美元，一个国家的社会贫困线就为1．9 美元的国际极端贫困线，若消费中位数大于1．8 美元，则社会贫困线大于1．9 美元。 且国家越富裕，社会贫困线上升的斜率是0．5，这表明，平均而言，社会贫困线的增长率相当于消费中位数的一半。

⑤东北林草交错生态脆弱区、北方农牧交错生态脆弱区、西北荒漠绿洲交接生态脆弱区、南方红壤丘陵山地生态脆弱区、西南岩溶山地石漠化生态脆弱区、西南山地农牧交错生态脆弱区、青藏高原复合侵蚀生态脆弱区、沿海水陆交接带生态脆弱区。

⑥“直过民族”特指新中国成立后，未经民主改革，直接由原始社会跨越几种社会形态过渡到社会主义社会的民族。