基于地方政府产业基金的问题探索

2022-10-21余经纬河南京港股权投资基金管理有限公司

管理学家 2022年2期

余经纬河南京港股权投资基金管理有限公司

地方政府产业基金是新时代下的产物，是政府投资的主要融资途径之一，对经济的发展起到决策性的作用，也对我国经济国情奠定扎实的基础。通过一些投资对创新型产业、可持续发展行业和对小型企业的扶持，加快了政府产业基金的发展，同时也通过实践的经验总结，进行科学优化与针对性完善，以推动地方政府产业基金的发展。

一、地方政府产业基金的基本情况

目前，我国经济以新兴产业战略性发展为方向展开推进，践行李克强总理提出的“大众创业，万众创新”的核心理念，不但人人有机会创新创业，达到全民化的“小康”经济水平，同时大幅度解决就业压力，实现国家繁荣昌盛的宏图。习近平总书记做出了“全面建设知识、技能和创新型的人才群体，发扬匠心精神，激发并保护创新创业的企业家精神，鼓励更多的人投身创新创业”的相关阐述。由此可见“大众创业，万众创新”是富民之基础、强国之根本、营造时代新方向和发展的源动力，对驱动经济发展和进步有着重要的意义。随着经济的持续增长，近些年来多地方政府产业基金的规模不断扩大，建立政府产业基金的先导区，实收资本增多。与社会资本达成合作模式，成立专门的基金，产生的数据也在不断扩大。中央及地方政府将政府产业基金作为产业优化推动和调整经济构建的不可或缺的依据。地方政府产业基金的领域涉及的主要有大学生创新项目的孵化、电子信息技术、旅游产业、现代农业技术、政府招商项目的引资和科研成果开发等，依据时况结合政府部署和募资等情况详细而定。

二、现阶段地方政府产业基金存在的问题

（一）对产业基金理解认识不到位

相比于其他发达国家，别国的产业基金已处于成熟状态，而我国仍处于发展的起初状态。由于经验的不足，对产业基金的认识存在误区，主要有以下三大误区：首先，将产业基金同传统的创业型投资基金的概念混淆，以为产业基金就是对新时代下产生的创新技术进行的创业型投资基金。而实际上，产业基金是不以盈利为目的起始基金，传统的创业型投资基金与产业基金在资金形式上最大的不同是资金由无偿使用转变成股权投资的形式。其次，低估产业基金的投资风险系数，认为既然是国家产业基金那就应该是国债性质，不存在高风险，再不济也能保本，完全忽视其风险性。产业基金是主要考虑对社会发展方向的影响与推动所存在的基金，以关注投资的领域方向、地方经济情况和产业带来的效益影响为主要参考依据，并不同于以盈利为主要目的的创业型投资基金。最后，对产业基金的概念止步于融资并未关注产业基金的其他功能。实际上，产业基金是对当前所投资项目在该行业具有独特性和对产业具有引导作用的投资基金。综合来看，产业基金虽有社会属性但也应该结合当下市场考虑市场状况、风险和收益等投资性基金的属性进行投资。

（二）基金的募资难度大

在产业基金还未发展成熟的情况下，基金的基本部分构建对基金的募资起着决定性的关键作用，而目前募资面临着两大问题：第一，寻找适合的管理机构困难。政府产业基金对管理机构要求严格，要求全职的高级管理人员三名并且要具有三年以上的投资管理经验，同时拥有不错的投资经营业绩，股权投资成功案例有三个及以上的案例基础。与此同时，需要满足政府建立相关基金的投资领域、投资比例等相关要求，使得专业投资能力好的管理机构的发挥受到限制，故此对政府产业基金的合作大幅度降低，适合的管理机构寻找十分困难。第二，基金募资速度减缓。随着相关政策出台和不断完善，地方政府管理的局势发生变化，我国基金业和股权业都受到影响。受2019 年经济下滑、2020 年疫情爆发以及近两年电商发展的打击，基金的募资愈发困难，基金募资的速率明显缓慢。管理机构的招募以及募资效率的缓慢对基金的募资产生极大的影响。

（三）可投项目匮乏

随着基金时代的交替，很多地方政府对产业基金做出限定，对项目投资有了局限，真正优质的项目是被很多基金公司抢着去争取的，而产业基金受政府烦琐流程的影响失去很多与基金公司合作的机会。面对政府觉得好的项目，基金公司需要对项目进行评估分析，对风险和收益的把控都很谨慎，有时会因估值、份额等问题，使得很好的项目也面临投资失败。因此大部分地方政府设立的产业基金因没有项目而停滞。因是地方性质，所以还有一层区域性质，以促进地方当地的经济发展，以区域的经济属性划分，对地方产业基金进行对应比例投资，而这个看似科学的配比却加大了投资项目的局限性和对地方经济的制约，进一步增加了寻找优质项目的难度，也降低了与成熟市场化的基金公司合作的概率，这对地方产业基金造成进一步打击。

（四）基金业绩评价体系

当地政府并未及时建立相关的基金业绩评价体系。针对政府性产业基金的考核主要是从基金和基金管理公司两个方面进行绩效考核。基金业绩评价体系是影响着基金投资的方向，也关系着政府产业基金决定性的成败。但依然有很多对产业基金认知薄弱的地方政府未及时建立针对性的基金业绩评价体系，这不但影响项目与产业基金的最终结果，还会对团队产生影响。

（五）地方政府收支压力大

在经济新常态背景下，地方财政工作的难度不断增加，财政收入和财政支出面临诸多问题，建设资金筹措难度提升，财政管理和财政收支透明度逐渐公开，使得地方政府在财政调控方面的形式愈加复杂，而且地方产业稳步增长，民生、市场、社会等基础增支需求内容依然很大，政府财税收支并不乐观。产业基金在此环境中想要脱颖而出势必存在困难，如果财政收入增收出现较大波动，就会导致财政收支矛盾频出，若此时依然持续进行资金改基金，也会受到相当大的阻力。特别是一些地方经济和产业发展水平较为薄弱的区域，产业发展还面临着许多问题，产业发展还未进入稳定且健康的状态，都会使地方政府产业扶持的供给力度降低。

三、地方政府产业基金问题分析

结合上述地方政府产业基金存在的问题可以看出，在未来的发展过程中，相关部门应尽快从顶层设计的角度入手，通过完善相关法律法规来对政府产业基金起到足够的管理与制约作用，只有加强制度层面的建设工作才可以实现政府产业基金的可持续发展。与此同时，在发展地方政府产业基金的过程中，还应从其核心出发，在产业具有一定规模之后再设立相应的层级标准，并进一步确保在相关层级制下不再设立产业基金，通过这样的形式不仅可以避免地方政府产业基金泛滥的问题，同时还可以确保不会对相同产业进行重复投资，避免资源浪费。值得注意的是，在确立投资范围的过程中，应最大限度地遵循《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》中的相关规定，对于可以进入以及不可以进入的行业都需要进行明确，真正做到支持关键产业的大力发展，并为地区经济建设的转型升级奠定基础。在此过程中，还应针对地方政府产业基金的治理模式展开优化，确保所有权、管理权以及托管权可以做到有效分离，充分落实“坚持市场导向”的原则，尽可能减少政府对基金日常运作的干预和影响，保证市场化机制可以在基金运行过程中发挥出应有的价值与作用。除此之外，还应在现有基础上进一步加强对地方政府产业基金评价体系的建设，并及时针对基金运作过程中出现的各类问题提出有针对性的解决措施，保证地方政府产业基金可以在既定方向上持续发展，并为区域经济效益的提升奠定基础。

四、改善地方政府产业基金问题的措施

（一）坚持市场化运作

坚持产业基金不同于以往投资基金进行市场化运作，多元化考量，不再只仅仅局限在对项目投资的考量，一定要结合市场对项目进行市场评估、风险评估、收益率的对比。将产业基金的所有权与管理权区分开来，按照市场化的“募、投、管、退”进行管理，“募”是指引导资金由政府发起并设立，通过基金的方式放大和带动社会投资，将资金的作用最大化；“投”是指将通过子项目的投资具体的项目，由机构吸引资本；“管”是将前期的分红适当让利出资人或基金管理机构，以达到吸引社会资本参与的目的；“退”是指按照协议约定退出或达到预期目标时，可通过股权转让、回收等方式进行结算退出。

（二）加强资金组建

为达到资金组建的目的，可制定科学的考核激励机制。利用激励机制使基金管理团队利于与政府产业基金成果尽可能同趋化，以达到基金运作效率提高的要求。随着产业基金的发展，基金公司的制度对约束投资者的能力和创新性想法，政府产业基金目前的产业性限制于私人性基金行业，会影响产业基金的进一步发展。在科学考核激励机制运营的同时，应有效引导社会资本的融入，从而提升基金市场化的运作水平，规避政府的运营干预，在母基金层面引入不同的产业资本，将股权趋向多元化实现，降低政府股权比例，达到参与不控股的原则，将股权趋向多元化，也是将基金的规模逐渐全面化，同时引入多方面产业的运作和判别能力。政府结合地方的经济与发展形势，针对性地设立产业投资基金，发挥地方本土特色产业优势，精准地进行有效扶持。

（三）出台金融、投资机构优惠政策

地方经济的不发达，人才资源的缺失，产业基金不能持续发展，甚至被搁浅。最有效、最直接的方式是从人才方向入手，抓住人才的关注重点，以作为政策内容。为了达到促进地方的经济建设，进行相关促进产业发展投资政策，对落户在地方的各类人才进行落户奖励、办公用房补贴、引资投资奖励、地方贡献奖励、人才奖励政策等政策对地方经济进行促进式建设加快经济的发展，以达到有效留住人才真正做到促进地方经济发展。出台相关金融、投资机构优惠政策，对基金管理公司、基金人才、针对性扶持项目等给予一定政策支持。

（四）加强人才管理

由于产业基金在我国出现时间短，相对应的产业基金的人才较少，产业基金的知识推广不能做到全面细致化，使得投资者对产业基金行业的了解不够深入，导致产业基金的发展受到制约。人才资源是优质基金管理公司的重要组成。人才资源的匮乏在地方表现得极为明显，人才的稀缺、地方产业基金的受限都会大大减少基金的市场机会。加强政府部门基金管理的培养，在专业素养、知识和经验方面进行积累，以促进政府基金工作的效率和质量。参照海外基金的操作技术，提升基金管理者的整体素质，同时加强投资者们对基金的认识。随着经济的不断发展，产业基金逐渐走向全面化，基金管理人才的培养也变得尤为重要。

（五）建立政府产业基金绩效体系

随着产业基金投资的不断增加，基金运行的主要方向也在向投后绩效管理转变，政府产业基金作为新型金融工具，需要建立政府产业基金绩效体系，以此提升基金运作效率，为基金发展提供方向和保障。

首先，产业基金所涉及的各方责任必须明确，权责关系影响着规范治理框架的标准，在投资方案或协议条款中都应当明确相应规章条例和决策权限，制定投资限制，并支持基金管理机构按照市场化方式规范运作。基金管理机构则应制定切实可行的基金管理办法，根据协议规则参与基金项目公司的内部监督，只享有监督权和知情权，不会对项目公司的投资工作造成影响，关注基金投资变化、业绩利益等事项，掌握项目公司生产经营状况，避免重大利益问题发生。

其次，建立考核机制，对基金和子基金的绩效进行评价与考核。通过科学合理的考评机制，量化相关业绩指标，发现项目运作中存在的问题，并及时采取措施处理，保障基金运作质量。可以采用自评、跟踪、年度考核等方式对基金运作和管理进行评价，深化考核机制能够提高政府产业基金的管理能力。

再次，寻找专业中介机构来增强政府产业基金管理能力是一种简单有效的方式，寻求资产评估公司、基金管理公司、金融机构等社会力量，通过专业机构来为产业基金投后绩效管理提供服务，第三方机构不仅具有更加专业的基金管理水平，保障产业基金管理的效果，而且在资金安全、管理效率上可以减轻政府管控的难度，为政府产业基金提供助力。

最后，可以探索设立产业基金的激励机制，为了避免政府产业基金出现市场化基金的逐利性问题，地方政府可除了运用政策外，还可以通过激励机制来引导产业基金的运用方向，按照一定比例将产业基金的增值收益让渡给项目公司或基金管理机构，这样可以吸引社会资本加大投资进度，提高社会资本参与的积极性。