庸者“下”的现实难点与制度设计

季乃礼

忠诚、干净、担当是干部队伍建设的道德要求，其中忠诚主要是针对党和国家，干净是针对自身，担当是针对工作岗位。高素质则既可能包括道德素养，也包括专业素养，道德与专业能力是区分不同类型干部的重要标准。按照此标准来判断，能者是高要求，道德素养和专业能力兼备，既要求忠诚、干净、担当，又要求专业能力突出。庸者主要是对专业能力和担当的要求，只要存在一点问题，就可能成为庸者，可分为难以担当和不担当。难以担当指愿意担当但能力一般，不担当则指能力尚可却不愿意担当。而劣者则主要是对忠诚和干净的要求，也就是说即使能力再突出，只要不忠诚，或者不干净都属于劣者。习近平总书记多次强调要“推动干部能上能下”。2015 年，中共中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，其中重点是解决干部能下问题，旨在推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。目前，在全面从严治党的大背景下，干部的选拔和晋升基本上能够实现能者上、劣者汰，但是庸者“下”在一些地区却依旧是个难点。

出现难以担当的庸者与多种因素相关

干部身处具有各种层级的官僚系统中，既可能涉及纵向的，也可能涉及到横向的发展。前者指干部的升迁、下降；后者指干部在同一级别中的流动。无论是纵向还是横向的发展都可能导致干部的平庸，也就是难以担当。

管理学经典理论——彼得原理认为，组织晋升中，只要胜任或迟或早就会晋升；如果在上一层级依然胜任，那么还会继续晋升；直至晋升到难以胜任的岗位，就会停留下来。具体到干部来说，初入干部队伍，要求的专业能力不高，但随着时间的推移，专业能力的要求越来越高，个别难以担当者就会出现，层级越高，这种现象就越突出。尤其是在以晋升作为主要激励手段的干部人事管理体系中，出现个别庸者占据领导岗位也就不足为奇了。难以担当的庸者在下级岗位中可能表现得很出色，但是在现任岗位上却无法胜任。

以上是纵向的发展所导致的难以担当，从横向看则可能是人岗匹配度不高。不同岗位对干部的要求是不一样的，现实中可能因为领导干部性格、素质、专长等原因产生人岗不适现象。譬如，有的专业型领导干部转任到综合型的岗位，难以适应新角色；有的干部性格沉稳内向转任到沟通协调要求较高的岗位，难以打开工作局面。如果简单地把职位作为奖励干部的手段，没有从工作实践需要进行考量，就不免产生人岗不适的庸者。

除了官僚系统的特点之外，产生难以担当的庸者也可能是客观环境使然。党政干部的行为与其所处的具体环境密切相关，直接受到政策执行环境的影响。如果上级政策制定得大而化之、笼而统之或没考虑到地方实际，对下级缺乏授权，致使政策执行者左右为难、难以担当。因政策制定具体标准不明确导致缺乏可操作性，也可能使执行者成为庸者。此种类型的庸者可能面对着截然不同的评价：上级可能不满其作为，但是获得下级的支持，因而难以简单地判定为庸者。

不担当何以成为庸者的“最佳”行为选择

可以说，难以担当是因为能力不足，而不担当则是心理的因素，即他们明明有能力但却规避风险、明哲保身。他们本可以做能者，但却自愿做庸者。庸者我们可以理解为对现状的坚守，不愿意改变现状，换言之不愿意冒险。那么，什么情况人们会选择维持现状？前景理论给出了解释：一般情况下，人们将自己的状态界定为损失的情况下会选择冒险，界定为收益的情况下会维持现状，如何界定损失还是收益，在于参照点。如果干部将碌碌无为的状态看作是收益，就会明哲保身；相反，界定为损失，就会勇于担当。具体来说，干部选择做庸者是由以下因素决定的：

其一，惧怕风险而选择职业安全。随着高压反腐的推进，“八项规定”“六项禁令”的出台，官员所受的约束增强，犯错的机率也随之增加。马斯洛曾经谈到人生有五种需要：生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要和自我实现的需要，人们一般满足了低层次的需要才会追求高层次的需要。庸者的选择属于第二个层次：安全的需要。这里的安全不但是生命的安全，更重要的是职业的安全。勇于担当则属于第五个层次：自我实现的层次。勇于担当的一些做法，譬如发展当地的经济、惩治当地的贪腐等，本身就蕴含着风险。部分人只有在确定自己的职业安全的情况下，才会追求自我实现。换言之，某些官员做庸者是对职业安全的担忧，担心晋升没有实现，现有职位也未保住。

其二，能者沦为劣者的担忧。一些人之所以甘愿做庸者，在于现有的评价系统中，能者积极作为可能得到升迁，但积极作为也可能会出现风险，这种风险可能导致从能者直接滑落到劣者，淘汰出干部队伍。而一旦因错误被处分，可能成为一生的污点，很难有再晋升的机会。

基于风险考虑，一些干部主动选择做庸者，出现了不作为、冷作为、慢作为、假作为等慵懒散漫的官僚主义、形式主义。明哲保身、规避风险的庸者在现阶段是较为典型的，是庸者干部的主体部分，成为社会舆论批评的主要对象。

有些官员是不想沦落为劣者而甘愿做庸者。但也存在另外一种情况，即能者和庸者的收益是相同的，也就是我们通常说的干好和干坏一个样，于是人们的惰性开始显现。这种情况又可分为两种情形：一是绩效考核无法区分能者和庸者。譬如现有的德能勤绩廉多是主观的考评，导致干部之间的评价相差不大，这种“你好我也好，大家都好”的现象，对能者是不公平的。二是出现年龄偏大、坐等退休的庸者。部分官员到达某个年龄感觉晋升无望，选择直接“躺平”；尤其是一些即将面临退休的干部，认为自己“船到码头车到站”，倚老卖老、坐等退休。以年纪大作为卸责的借口，遇事能拖就拖、能推就推，只在其位不谋其政，甚至走向违纪违法的道路。

还有一种情况则是曾经为能者，但受挫之后选择做庸者。一方面，他们对仕途过于看重，想着平步青云、逐级提拔，但是晋升机会是有限的，有时候也看机缘。在自己意图难以实现时，有的干部选择做个碌碌无为的“太平官”。另一方面，某些地区的用人导向出了问题，“有为”的干部却“无位”，使得干部的积极性受挫，产生了“干好干坏一个样”的消极心态。也有的地方在年龄、学历、任职年限等方面设置一些隐形门槛，挫伤了干部积极性。例如，在晋升过程中设置硬性年龄限制，剥夺一些条件不错的干部向上流动的机会。

总之，一些官员选择做庸者在于对前景的预判，担当的结果会有风险，或者担当不担当都一样，因此他们将不担当视作最为合适的选择。

庸者“下”的难点在于鉴别、区分和安置

庸者之所以能够混迹于干部队伍多年，还在于难以将他们从干部队伍中鉴别出来。解决干部能下问题的关键，尤其在于如何有效地鉴别、区分、安置庸者。

第一，难以鉴别庸者。庸者具有很强的隐蔽性，庸者不会承认自己是庸者，需要组织上进行有效鉴别。不少庸者会自我包装，采取“忙而不动”“转嫁责任”“隐匿信息”等策略，表面上积极落实上级的各项政策，实际上不过是应付了事。公共事务具有全面性、复杂性的特征，多数事宜难以量化评定。德、能、勤、绩、廉的考核表面上量化，但实际上主观性、随意性较大，简单的以考核排名来区分庸者并不现实，这也是大多数庸者难以被发现的原因。由于缺乏有效的方法对庸者进行鉴定识别，“庸者下”的政策难以准确运用，甚至可能出现执行走偏。有学者提醒，要防止“能上能下”异化成少数贪腐势力掌控干部人事上下的工具和武器。

第二，难以区分庸者。庸者不仅难以鉴别，也存在着区分难的问题。庸者的类型与成因是有所不同的，在处理的过程也需要考虑这方面的因素。有的想干事但能力不足，有的拖拉散漫不作为；有的避责心理作祟，有的积极性受挫；有的是个人主动选择，有的是外部环境使然。对于不同类型的庸者，不能一棍子打死，否则可能处理一个、影响一片。摸透庸者的成因，才能对症下药，甚至可以使得庸者向能者转变。但现实的问题是，组织精力是有限且宝贵的，面临的难题在于较难准确地判断一个干部为何会成为庸者。

第三，难以安置庸者。庸者“下”是对干部的工作岗位进行“调整”，而非“免职”或“撤职”。简而言之，就是离开特定的领导岗位，不是退出干部队伍。这就面临着如何重新安排这部分人的工作岗位问题。服从组织安排本是干部流动的常态，但是被“下”者对于组织安排不一定服气，提出多样化的“出口”要求，甚至影响到之前工作单位的正常运作。组织部门不能“一下了之”，要把处理庸者和保护干部的积极性相统一，需要统筹安排才能使得干部“下”得服气和顺气。

让庸者“下”得“服气”、减少怨气

让庸者“下”中的“下”是一种行为，一谈到行为，多会强调外在的强制和内在的约束，这两者可以结合起来。具体来说，外在的强制指通过建立一套制度强迫庸者“下”；同时制度的设计要与干部的心理相协调。让庸者下，涉及到“下”，就必然涉及到名誉、地位、甚至金钱的损失，必然会导致对方的不满，如果处理不好，会影响干部队伍的稳定和士气。这种不满难以消除，但可以降低。应该本着认定有据、严肃审慎的态度，让庸者既“服气”又少“怨气”，进而推动积极的用人导向和清明的政治生态。

如何让庸者“下”者服气？遵循以下两个原则：首先，将“下”的原因归为制度。需要让庸者将自己的“下”归为制度，而不是某个领导的偏见。其次，相信制度是公平、公正的，制度不是针对某个人临时制定的，而是面向所有干部的。进一步来说，如何让干部相信制度是公正的？公正可以区分为程序的公正和结果的公正，两者相互关联。程序的公正与人们是否参与决策也相关，如果人们能够参与决策、影响政府，就会感觉程序是公正的。如果感觉程序是公正的，就会相信结果是公正的。习近平总书记在2018 年全国组织工作会议上强调，“建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系”。要加强对干部日常工作状态的分析与研判，建立起预警机制，对庸者先提醒后调整，让组织有底气、“下”者能服气。

首先，加强日常考核。日常考核是为了尽早发现领导干部担当精神不够或能力不足的苗头，进行及时提醒与帮助。除了履职前充分考虑“人”与“岗”的匹配程度外，在干部履职初期可进行人岗匹配调研，尤其是关键岗位要更早地发现问题，避免对全局性工作产生过多的负面影响。

其次，精准分类考核。各地区各领域应结合实际，强化问题意识，制定出体现自身工作要求的干部评价指标。实施差异化考核办法，改变以往存在的单凭书面材料和经济指标识别干部、使用干部的片面做法，力求考核指标更接近干部的工作实际、更精确反映干部的工作状态。对于工作绩效可量化的岗位，设定基本的达标线，对于未能达标者推行末位让位制度。

最后，扎实近距离考核。应该突出近距离考核在考核中的首要和核心地位。近距离考核是干部参与制定考核标准的重要举措，干部能够将自己的意见进行充分表达，这样他们就会相信制度是公正的。同时在考核过程中，也要充分了解广大干部的意见。通过专题调研、谈心谈话、民主生活会等途径近距离接触干部，尽可能多地收集有关干部的信息，及时掌握干部的生活情况和群众口碑。通过调研走访，发现干部担当精神不够的主客观因素。对于因地方用人导向而产生消极心态的干部，组织上要给予公平对待，形成“有为就会有位”的政治激励导向。

如何让庸者“下”者减少怨气？必须让他们将自己成为庸者的问题归于自己，也就是能认识到现有的制度提供了发挥的舞台，由于自己能力等因素才成为了庸者。一般情况下，人们如果将原因责任归于个体自己，尽管有不满，但不会把怨气归于政府，相反会带来对政府的积极评价。

首先，“庸者下”不是简单地等同于“问题干部”，不能“一下了之”，而要妥善安排。现阶段，对于如何安排被“下”干部还没有比较规范的制度流程和操作方案。干部职务的调整和安排如果得当的话，可以进一步激发干部的积极性，使得干部人才资源得以充分利用。对于确属能力不足、人岗不匹配的庸者，应拓宽其发展平台，调配到能够发挥其专长的岗位上。对于被“下”干部，组织上可以考虑他们的就职意愿，结合他们之前的工作表现，将其放在最能够发挥作用的岗位上。

其次，“下”不等于“错”，不能只让“下”不给“上”。如前文所分析的，某些干部不担当不是因为能力不足，是因为他认为不担当的行为是最符合自己利益的。如果确定了让其“下”的话，直接的结果就是改变了他对不担当的判定，由原先的收益变为损失，在这种情况下就可能选择担当。对于这些已经改变的干部应该给他们一个改过自新的机会，这就要求从制度上给予被“下”者重新提拔任用的机会，减少干部的心理顾虑。对调整下来的干部要做好后续跟踪工作，及时地了解他们的思想、工作状况，对存在困难的要及时帮助解决，对存在问题的要及时提醒教育。重新给被“下”干部提拔晋升机会，也给干部群体一个积极暗示：即使被调整下来也不是被“雪藏”，组织上对于被调整的干部是比较关心的，也愿意给被调整的干部新的机会。减轻干部群体对被调整的抵触心理。

最后，建立鼓励干部“主动下”的机制。服从组织安排是党政干部必备的政治素质。有一些干部事实上已经意识到了自己并不能胜任当前工作，但是因害怕被认为是公心不够、畏难情绪，影响到未来的仕途升迁，因此不愿意向组织表明自己内心的想法。鉴于此，组织上要鼓励这部分干部主动退贤让位、甘居“下”位，并采取一定积极措施保护他们，让“下”由负面案例向正面典型转变。为“下”来干部创造良好的社会舆论环境，让领导干部树立“上是一种进步，下也是一种提高”的思想意识。

【注释】

①[美]劳伦斯J·彼得、雷蒙德·赫尔著，闾佳、司茹译：《彼得原理》，北京：机械工业出版社，2007 年。

②季乃礼、张金城：《中国党政干部的双轨流动与转换机制》，《北京行政学院学报》，2022 年第2 期。

③陈朋：《“能上能下”机制的非均衡性及其影响分析》，《南京社会科学》，2019 年第4 期。

④Daniel Kahneman & Amos Tversky (1979). Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk, Econometrica, Vol. 47, No. 2,1979,pp. 263-292.

⑤倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》，2017 年第2 期。

⑥程文浩、杨诗哲：《“能下”新规可能面临的最大现实难题》，《人民论坛》，2015 年第24 期。

⑦黄颖琼：《新形势下领导干部难“下”的积弊分析及破解之策》，《领导科学论坛》，2021 年第10 期。

⑧Bert Klandermans, Marlene Roefs, Johan Oliver(2001). Grievance Formation in a Country in Transition: South Africa, 1994-1998, Social Psychology Quarterly, Vol. 64, No. 1, pp. 42-44.

⑨Shanto Iyengar. How Citizens Think about National Issues: A Matter of Responsibility. American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 4. 1989, pp. 878-900.