粤港澳大湾区人才保障性住房协同治理政策研究

孙中伟，李晨静，陆璐

（石家庄学院资源与环境科学学院，河北 石家庄 050035）

引言

粤港澳大湾区协同发展是我国的重大发展战略，期望通过粤港澳大湾区示范性城市群的协同发展，为我国区域一体化和区域政策协同提供有益经验。习近平总书记在深圳经济特区建立40 周年庆祝大会的重要讲话中指出，人才是第一资源。全国科技人才报告显示，2019 年粤港澳地区科技人才规模位居全国第一，占全国科技人才总量的近12%[1]。粤港澳地区人才资源的高度集聚离不开其较为完整的人才政策体系，而这其中人才保障性住房政策是吸引和留住人才的关键。在区域协同发展和人才成为重要战略资源的双重背景下，探究粤港澳大湾区人才保障性住房协同治理政策及其实施效果，对国内其他城市群人才协同发展无疑具有理论和实践两方面的重要意义。

目前粤港澳大湾区协同合作成为国内研究热点，人才协同发展方面的研究主要关注于3 个方面：一是粤港澳大湾区人才协同发展的机制和策略研究。曾凯华（2018 年）以欧盟人才促进政策为借鉴，提出促进粤港澳大湾区人才流动需要设立机构和建立保障机制等[2]；陈文理（2019年）[3]、周仲高（2019 年）[4]分别对粤港澳大湾区人才合作机制和人才协同发展的推进策略进行了研究。二是粤港澳人才合作示范区的创新实践研究。陈杰（2019 年）总结了粤港澳人才合作示范区的先进经验[5]；刘佐菁（2019年）分析了粤港澳人才合作示范区的建设现状，提出了示范区发展的战略方向[6]。三是粤港澳大湾区城市人才政策在区域协同发展背景下的优化提升研究。王万里（2019 年）[7]、陈建 （2020 年）[8]、陈嘉奇 （2021年）[9]在粤港澳大湾区协同发展的背景下，分别对澳门、珠海和南沙的人才协同政策提出了优化策略。

总体来看，当前国内关于粤港澳人才协同发展研究仍处在较为宏观的层面，多数研究从粤港澳大湾区人才协同发展的机制设计和总体策略入手，为人才协同政策研究方面提供了一定参考，然而对区域人才协同发展举措中的关键问题如人才配套设施等关注不够深入。随着大湾区人才交流合作一体化工作的不断推进，需要对人才协同发展的具体抓手进行更为细致的探讨，以求为国内其他区域人才交流协作提供更为直接有效的借鉴参考。

一、粤港澳地区人才保障性住房发展概况

粤港澳地区是我国人才保障性住房政策实践的先行地区，经过十几年的发展，粤港澳大湾区各地人才住房政策逐步完善，重点城市进行了人才保障性住房的建设实践活动。粤港澳各地城市人才保障性住房的建设发展为大湾区人才住房协同治理提供了良好的政策环境和实践基础。

（一）粤港澳地区人才保障性住房政策发展历程

自2008 年广东省首个人才引进政策出台以来，粤港澳地区已经出台了多项人才政策，其中不乏配套的人才保障性住房政策。通过对粤港澳大湾区各城市人才保障住房政策进行梳理总结出政策发展主要经历了三个阶段：人才引进宏观政策出台阶段，人才保障性住房专项政策细化阶段，人才住房政策体系动态调整完善阶段。

1.人才引进宏观政策出台阶段。广东省于2008 年出台首个人才引进政策，广州、深圳、珠海等城市积极响应，率先出台人才引进办法（表1）。目前，广东省内粤港澳大湾区9市均有明确的人才引进政策，涵盖内容广泛，包括引进计划、分配机制、服务保障、平台建设等多个层面。宏观人才引进政策中涉及人才保障性住房相关的内容有：建设人才周转房，提供人才公寓，给予人才购房租房的货币补贴等。一方面，这一阶段人才保障性住房政策较为宏观，多作为人才引进政策文件中的相关内容出现，处于初期探索阶段。另一方面，这一阶段的宏观政策为人才保障住房的保障形式和细化策略提供了基础安排。

表1 广东省人才引进相关政策

2.人才保障性住房专项政策细化阶段。粤港澳大湾区大部分城市在人才引进政策的基础上出台了针对人才保障性住房的专项政策（表2），人才保障性住房政策进入了细化落实阶段。各地市人才保障性住房专项政策对人才住房实物和经济补贴的申请、管理和审核等方面进行了明确和细化。以《深圳市人才安居办法》为例来看，确定了人才安居以实物和经济补贴并行的实施方式，同时明确界定了各层次人才的申请标准，并详细规定了不同层次人才住房补贴标准、时限等细节。数据显示，自2011 年至2015 年，深圳市约提供了20 万套人才住房，累计发放人才住房货币补贴19.7亿元[10]。由此可见，在人才引进宏观政策的基础上，人才住房专项政策作为保障人才安居的实施依据，在解决人才住房问题方面取得重要进展，并对加快人才引进起到了实际而关键的作用。

表2 广东各地人才保障性住房政策

3.人才住房政策体系动态调整完善阶段。粤港澳大湾区重点城市广州、深圳等在粤港澳大湾区协同发展的战略背景下，为了进一步完善人才保障性住房制度，紧随中央相关改革文件精神，调控房产市场热度，对人才住房专项政策进行了优化调整。走在人才住房政策前列的粤港澳大湾区城市进入了人才住房体系的动态调整完善阶段。

深圳市于2016 年7 月出台《关于完善人才制度的若干措施》确定了人才住房相对独立的保障体系，结合人才需求调控住房供给。与此同时，成立了专门负责人才住房建设和管理的机构——人才安居集团。由此，深圳人才住房从优惠政策到建设实施等方面形成了较为完善的保障体系。

2021 年以来，粤港澳大湾区广东各地市对人才保障住房政策进行了收紧。2021年5月深圳对人才租房补贴政策进行进一步调整，将享受补贴的人才范围提升至35 岁以下在深工作的全职博士，人才住房补贴的收紧反映出深圳对吸引人才的层次进行了提升。无独有偶，广州市南沙区2021年9月对2019 年印发的《关于进一步便利人才及港澳居民购买商品房的通知》进行调整，收紧了购房人才范围。经过十几年的发展，粤港澳大湾区城市尤其是重点城市的人才住房政策形成了相对全面完整的体系，并在动态调整中不断完善，以适应吸引人才层次的调整要求。

（二）粤港澳地区人才保障性住房建设现状

在人才引进和人才住房政策的基础上，粤港澳大湾区城市积极开展人才保障性住房规划建设活动。尤其是人才住房政策体系较为完备的广州和深圳，人才保障性住房的供给建设开展较早，已经取得明显成效。总体来看，广州、深圳两地的人才住房建设表现出供给投入空前，房源渠道多元；多方协作筹建，监督管理统一的特点。

1.人才住房供给投入空前，渠道多元。粤港澳大湾区主要城市人才保障性住房的供给投入力度持续加大。深圳自2016 年将人才安居住房从保障性住房体系中分离出来，结合人才需求制定专门人才保障房制度，并不断加大对人才保障性住房的建设和规划投入[11]。根据深圳市住建局住房发展计划统计，2019 年深圳市人才住房项目完成59个，建成约4.31 万套人才住房，占当年保障性安居住房的47.2%。

在投入力度不断加大的同时，广州、深圳的人才保障性住房来源渠道呈现出多元供给的特点。广州、深圳的城市更新和存量开发工作一直走在全国前列，基于这一特点，两地在人才保障性住房建设供应方面均采取了多种渠道筹集房源的措施。目前，两地人才保障性住房供应主要有新建房源和盘活存量房源两种方式。广州明确了7大类人才公寓筹建方式，而深圳具体提出了棚户区改造、地铁上盖等12 种筹集建设人才住房的供应来源。在落实方面，截至2018 年9 月，深圳人才安居集团通过租购社会房源、棚户区改造、企事业单位存量用地等方式提供人才保障性住房6.2万套。投入规模加大和来源多样化的人才保障住房建设提升了粤港澳大湾区主要城市的人才吸引力，为人才扎根大湾区提供了强有力的保障。

2.人才住房建设多方协作，统一监管。为了促进社会各方面力量在人才保障性住房建设中的积极性和主动性，充分利用各方资源，粤港澳大湾区主要城市在人才住房建设中实现了各级政府、企业、集体组织等的充分合作。以深圳市水围村人才公寓项目为例，在建设和分配管理中福田区政府、水围村集体、建设企业、人才所在单位等多方面积极配合共同参与实施[12]。水围村集体参照市场租金价格对村民房屋进行整合，打包转租给负责设计和建设的深业集团。经过建设运营后深业集团将项目公寓转租给福田区政府，福田区政府参照其制定的人才租赁住房配租认定标准，将公寓以提供50%补贴后的价格出租给符合认定标准要求的人才单位，由人才所在企业在内部将人才公寓进行分配。由此，通过多方协作，深圳在为人才提供保障住房的基础上同样完成了城中村综合整治，实现了人才保障房建设的社会效益最大化。

在人才保障性住房管理方面，深圳将人才住房信息纳入不动产信息平台，实现人才住房信息共享，并对人才住房配置的全过程进行监管，避免重复享受公共资源的情况发生。广州市南沙区对人才共有产权房的管理在区级层面建立统一的信息管理平台，集中对区内保障性住房的建设、申请、租售等环节进行监管。

二、粤港澳大湾区人才保障性住房协同治理的政策体系

为促进粤港澳大湾区一体化和人才共享流动，广州南沙、深圳前海和珠海横琴被列为探索人才协作发展的“粤港澳人才合作示范区”，同时也是“全国人才管理改革试验区”。人才合作示范区是人才保障性住房协同治理的主要实施对象，为政策协同提供了实践基地。

在粤港澳人才合作示范区发展建设中，人才住房政策协作方面形成了“省—市—合作示范区”三级配合的完整政策体系，保障大湾区人才的充分流动和安居乐业。

（一）省级层面加强顶层设计

广东省在粤港澳大湾区人才保障性住房建设的政策协同中主要起到战略性支持和引导作用。

1.广东省层面明确提出在广州南沙、深圳前海和珠海横琴建立“粤港澳人才合作示范区”，2012年经中央工作协调小组批复以上人才合作示范区被列为全国人才改革管理示范区。广东省级层面积极协调设立的粤港澳大湾区人才合作示范区为后续区域人才协同发展和人才住房协同治理提供了空间物质基础，是落实政策协同的重要载体。

2.在省级层面确定粤港澳人才合作示范区建设的总思路，同时也是合作示范区人才住房协同发展的重要指导思想。广东省出台的纲领性政策文件《关于在广州南沙、深圳前海、珠海横琴建设粤港澳人才合作示范区的意见》（以下简称《意见》）提出了人才合作示范区建设的指导思想、发展目标以及主要任务和措施。

3.在《意见》的基础上进一步制定人才合作示范区管理的具体政策措施，并将人才住房列为合作示范区服务保障的重点内容，为合作区人才住房协同发展的实施提供思路引导。2017 年12 月，广东省12 个部门联合出台《关于粤港澳人才合作示范区人才管理改革的若干政策》，人才住房层面提出为在深圳前海就业的港澳居民提供住房公积金，并可使用住房公积金贷款购房。

（二）市级层面完善基础性政策保障

广东省各地市的人才保障性住房政策是粤港澳人才住房政策协同发展的基础性实施政策。在推动粤港澳大湾区人才一体化的背景下，大湾区各城市的人才住房政策也在积极进行调整以适应区域协同发展的新要求。

广州、深圳和珠海三地的人才住房管理办法对人才住房的筹集建设，住房分配，监督管理等进行了明确，其所辖的人才合作示范区要在市级人才住房政策的框架下进行细化。广州市人才公寓的筹集建设、分派管理及相关活动依据2020年1月起实施的《广州市人才公寓管理办法》进行；深圳市各层次人才住房分配及管理，人才认定及人才保障性住房管理体系、负责机制、建设标准、实施方式、分配流转等均在《深圳市人才安居办法》以及《关于完善人才住房制度的若干措施》中有明确规定；2021 年12 月起实施的《珠海市人才住房管理办法》包含人才住房的规划建设、分配流转和监督管理等措施内容。

与此同时，三地市级人才住房管理办法赋予了人才合作示范区一定的自主权。广州市在其人才公寓管理办法中明确指出，区级政府对区内人才公寓建设、筹集和分配等管理工作直接负责，并可以向区级认定的人才进行供应。深圳市确立了人才住房全市统筹，属地负责的责任机制，并指出前海管理局负责前海人才合作示范区人才住房的建设统筹和供应，可制定差异化的人才认定标准。珠海市赋予横琴管委会制定人才住房实施细则的自主权，并可对市级人才住房标准等进行适当调整。

（三）合作示范区层面出台协作发展策略和实施制度

为切实推进人才合作示范区的人才住房协同发展，广州南沙、深圳前海和珠海横琴均从两个层面出发，分别出台了各自的宏观性人才协作发展策略和人才住房专项实施制度。

人才协作发展策略方面，2017 年广州南沙区出台《广州南沙新区（自贸片区）集聚人才创新发展若干措施》，并于2020年5月完善了该项举措的实施细则，明确指出建设人才公寓，打造国际人才社区是促进人才集聚的重要举措之一；深圳前海管理局2019 年12 月，接连印发《加快前海人才集聚发展的若干措施》和《关于支持港澳青年在前海发展的若干措施》，成为推动前海建成粤港澳人才汇聚高地的重要措施，提出实施特色人才安居工程；珠海横琴新区管委会2020 年7 月在珠海引才政策的基础上出台《横琴新区特殊人才奖励办法》，包含特殊的人才住房内容。

人才住房专项政策方面，广州南沙、深圳前海和珠海横琴分别出台了侧重不同人群差异化的人才住房实施办法。广州南沙在制定人才共有产权房管理制度的基础上，对港澳人才购买商品房单独出台相关政策；深圳前海的人才住房管理办法中专门列出了港资企业申请深港合作人才住房的条件；珠海横琴的人才租房和补贴办法中申请范围包含了澳门企业或机构的人才。

三、粤港澳人才合作示范区人才住房政策的主要特征

粤港澳大湾区合作区人才住房政策是协同政策体系中最直接的实施依据，在传导和落实省市两级政策的基础上，3个人才合作示范区结合自身发展目标及定位出台了各具特点的人才住房专项政策。在促进粤港澳大湾区人才住房协同治理的要求下，三地人才住房专项政策的侧重点有所不同，实现差异互补，达到协同发展的效果。

通过梳理比较广州南沙、深圳前海、珠海横琴人才合作示范区的人才住房专项政策（表3），总结出3个示范区人才住房政策的主要特征：广州南沙出台的政策数量最多，人才住房保障形式多样；深圳前海采用了为人才提供配租公寓这种更为直接的实物保障，政策内容对香港人才安居的针对性较强；珠海横琴人才住房保障形式为提供货币补贴，灵活性较强。

表3 粤港澳人才合作示范区人才住房专项政策比较

（一）广州南沙——保障形式多样

广州南沙区人才住房的实施管理主要依据3个专项政策，内容涵盖人才住房货币补贴、人才公寓配租、人才共有产权房配售、港澳居民购买商品房等多个方面。进一步提炼粤港澳大湾区人才住房协同发展的政策内容发现，广州南沙人才住房政策呈现出保障形式多样、保障对象逐渐明确的特征，主要表现在3方面：一是住房货币补贴和人才公寓配售政策在面向区内人才的同时涵盖了港澳及外籍人才，并对港澳及外籍人才的安家补贴标准，人才公寓配租标准、申请流程、监管措施进行了详细规定；二是人才共有产权房的供应对象明确提出将港澳青年列为其中一类，并对配售和流转过程进行了明确；三是出台专门面向港澳人才的购房政策，放宽港澳人才在南沙的购房限制，明确指出港澳居民在南沙区范围购买商品房享受与广州市户籍居民同等待遇。

总体来看，广州南沙的人才住房政策符合南沙在三个人才合作示范区中的总体定位——粤港澳全面合作示范区，通过多种渠道全面保障港澳人才在合作区享受人才住房的优惠政策，促进港澳人才在粤的广泛流动。

（二）深圳前海——保障对象针对性强

深圳前海人才住房管理主要依据《深圳市前海深港现代服务业合作区人才住房管理暂行办法》，通过向用人单位配租人才住房的形式进行保障，目前已经推出近5000套人才公寓。

立足粤港澳区域人才一体化视角分析深圳前海的人才住房政策可以发现，前海将促进深港合作列为重要依据，表现出保障对象针对性较强的特点。其政策的针对性主要体现在对港资企业和港籍人才两方面：一方面，前海人才住房配租共有3种类型，其中之一即为针对港资企业申请配租的深港合作住房，为港资企业提供了专门的申请类型；另一方面，申请住房的个人在同等条件下采取对港籍人才优先配租的原则。

深圳前海在粤港澳三个人才合作示范区中与香港联系最为密切，其人才住房政策能够立足深港现代合作服务区的功能定位，成为粤港澳大湾区人才住房协同治理中保障香港人才来粤安居的重要政策支点。

（三）珠海横琴——保障形式灵活

珠海横琴人才住房专项政策主要为《横琴新区引进人才租房和生活补贴暂行办法》，人才住房保障方式为直接提供租房货币补贴。相较配租人才公寓和配售人才公共住房，横琴人才租房货币补贴的保障形式更为灵活。

从大湾区协同发展的角度出发，珠海横琴人才住房政策在保障形式灵活的特点上充分发挥毗邻澳门的地理优势，对在澳门企业和机构就职的人才给予了一定政策上的优惠。优惠政策主要表现为放宽了澳门企业人才申请租房补贴的申请条件：申请人所在单位为在横琴注册时间不满3年的澳门企业或机构时，用人单位的纳税额不受申请条件限制。

珠海横琴作为粤澳深度合作区，通过灵活的货币补贴，为区内人才特别是澳门企业人才提供了住房保障，其人才住房政策体现了大湾区协同治理的新要求，同时也对澳门企业人才来粤发展起到积极的促进作用。

四、粤港澳大湾区人才保障性住房协同治理政策的借鉴启示

（一）加强人才住房协作顶层设计设立区域人才合作区

区域人才协同发展尤其是人才住房的协同治理，是涉及多个行政区和职能部门的复杂工作，依托单一城市或地区的人才住房政策不能够适应区域人才一体化发展的新要求。粤港澳大湾区协同发展作为国家的重大发展战略，其区域人才协同发展的顶层设计和总体规划，为实现人才在大湾区的自由流动和安居乐业提供了政策源头的保障。特别是粤港澳大湾区人才合作示范区的设立，从国家到广东省层面均给予了政策支持。国内其他协同发展的重点区域可以借鉴粤港澳大湾区的经验，加强区域人才住房协作的顶层设计。首先，在区域一体化的总体规划和发展战略层面为人才住房协同发展提供政策引导；其次，在综合考虑区位优势及建设现状的基础上选择适宜地段设立人才合作区，为后续实施人才住房协同建设和管理提供物质空间保障。

（二）构建纵向有效配合的人才住房政策体系

粤港澳大湾区人才住房协同发展的经验显示，要实现区域人才住房建设的协作化和差异化必须在纵向形成有效传导的完整政策体系。

国内其他一体化发展的区域可以参照粤港澳大湾区的人才住房协同政策体系框架，在人才协同的总体战略下形成省级层面出台人才住房协同的宏观政策，市级层面制定完善人才住房的基础保障政策，人才合作区层面落实人才住房具体实施制度。与此同时，注意各人才合作区的人才住房政策要实现特色互补发展，各合作区应结合其所面向人才类型的特点制定差异化的实施制度。

（三）出台人才合作区保障性住房的专项实施制度

粤港澳大湾区人才住房协同治理过程中人才合作示范区的人才住房实施制度是最直接的抓手，在保障的对象、形式等方面进行细化，实施制度的针对性和灵活性较强。当前国内其他城市群的人才住房政策多面向于某一城市，在区域一体化发展的进程中应借鉴粤港澳大湾区经验，为人才合作区的保障性住房出台专项的实施制度，对货币补贴、实物保障等保障形式的申请对象、实施流程、保障监督机制进行明确。

（四）建立人才保障房协同治理的动态反馈机制

粤港澳大湾区人才住房协同治理的实践探索，其表现出的不仅仅是政策体系的完备性，更要结合不同时期人才住房协同发展的侧重点而对政策进行持续性的动态调整。广州和深圳的人才合作示范区相关住房政策实施期限一般为3年，随后会持续推出迭代调整的新政策，在保持政策一致性的同时突出了协作治理的弹性和包容性。只有具备了足够完善的政策动态反馈制度，区域人才住房协同治理这项复杂而多元的工作才能够更为顺利地开展。