我国能源安全战略面临的挑战与国际经验借鉴

李新权 杨晓锋

在当今世界政治经济深刻变化的背景下，能源安全的国际因素更不容忽视。一是受新冠肺炎疫情影响而出现的国际油价突破底线的大幅波动。二是尽管我国能源进口渠道已呈现多元化格局，但这些能源供应多是双边性的，易受国际局势和资源国时局影响，缺乏稳定性和长效性。三是由美欧和欧佩克主导的国际能源治理体系日渐式微，而新的全球能源治理体系和多边合作机制尚未成型，全球能源治理框架亟待新兴经济体的参与。

总之，能源安全是我国经济发展的重要基石。在应对气候变化的新形势下，如何保障经济社会所需的清洁低碳能源的持续、可靠供给是不可回避的现实问题。探讨能源安全的范式转变、我国存在的问题、国外的经验及相应策略，就显得格外重要。

一、能源安全概念范式的演变

目前学术界对能源安全概念尚未有统一的定义，在1973年石油危机首次提出以来，基于不同的研究视角和方法，能源安全概念的内涵与外延不断拓展。

(一)主张供应安全的传统能源安全观

需要指出的是，传统能源安全以防止能源供应中断为重心。随着恐怖主义全球化和常态化，防范能源的非传统安全成为重点，于是将能源安全范围扩展至各国的能源基础设施和供应链安全。维护能源的来源稳定、运输通道安全和基础设施安全成为能源安全的重点内容。从1973年石油禁运至21世纪初的十年，由于化石燃料相对充足和较易获取，而全球能源安全的主要威胁是能源供应的中断，因而能源安全的范式可以概括为以可负担的价格提供稳定和持续的供应。

(二)关注新能源和国际合作的综合能源安全

(三)注重清洁低碳、节能提效、智能化的全面能源安全

一是从单一安全转向全面安全。传统能源安全以石油安全为核心，新能源安全观在关注石油安全的同时，更多地转向天然气、可再生能源、新能源和电力等能源的多元互补的整体安全。二是从短期安全转向长期安全。即传统能源安全主要应对市场供应中断，新能源安全在强调应对市场供应中断的基础上，注重能源供应的可持续性，更加注重能源安全与经济竞争力、环境可持续性之间关系。三是从强调能源供应安全，转向注重能源供应的清洁低碳，能源消费的“非油核心”，能源技术创新和能源体制变革。能源供应的清洁低碳是要求深化能源供给侧改革，一方面要求降低传统化石能源供给比重，实现煤炭本身的清洁低碳，另一方面要提高风电、光伏、地热等新能源的占比。能源消费的“非油核心”是指实现交通运输领域的去油化、电气化和智能化发展。能源技术创新主要有能源行业的数字化、信息化、智能化变革和绿色发展(氢能)。而能源体制变革主要强调能源行业要顺应时代潮流，朝着绿色、低碳、高效、节能、市场化方向改革。最后，从一国的能源安全转向区域和全球能源安全，注重能源安全的国际性。

二、我国能源安全战略面临的挑战

2017年我国发布了首个国家能源生产和消费革命战略，明确了走能源供给、消费、技术、体制革命和国际合作之路，进行能源转型。但面临的资源禀赋现状和能源安全挑战不容忽视。

(一)油气等能源储产比低于世界平均水平，煤炭仍占据一次能源生产和消费的半壁江山

(二)能源供给制约较多，能源安全面临新挑战

国内石油消费达峰之前，油气年进口量仍会继续攀升，预计我国油气仍将保持较高的对外依存度。因此，确保我国油气进口安全是保障能源安全的关键。目前，石油主要来源地有俄罗斯及中东、非洲、南美、东南亚等地区。能源安全涉及来源地安全、运输通道安全的供给安全问题，同时面临着油气管网安全、电网安全、能源金融安全、能源生态安全等综合安全问题。如何充分利用好国际国内两个市场、两种资源，如何在增强能源安全保障的同时，避免用能成本剧增，如何避免过度依赖煤炭资源而引发生态环境安全，这都是保障能源安全面临的新问题、新挑战。

(三)非化石能源比重过低，实现碳中和亟需大力发展风能和太阳能

(四)能源体制机制改革面临新问题，现代能源市场体系建设有待新突破

(五)能源对外合作出现变数，需调整能源战略布局

三、美日欧能源安全战略经验

(一)美国的能源安全战略经验

美国为满足自身的能源需求，保障能源供给的稳定，历史上曾采取多种措施。这可以从国际和国内两个层面来讲。

(二)日本的能源安全战略经验

(三)欧盟的能源安全战略经验

四、启示与借鉴

在世界政治经济形势和能源格局深刻变动，应对气候变化由全球共识到一致行动，以及能源清洁低碳转型加速的背景下，如何保障国家能源安全，是一个不容忽视的战略问题。

(一)从战略层面增强新形势下的能源安全

(二)从外部区域层面要保障能源的安全、可靠、持续供给

(三)积极参与全球能源治理

(四)加快能源科技创新，大力提升新能源比重

(五)深化能源体制改革，促进能源转型

坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，深化能源体制改革，为建立现代能源体系、保障国家能源安全营造良好的制度环境。在能源体制改革之际，能源行业和企业，尤其是油气企业应当主动作为，化“危”为“机”，一方面要抓住契机，引入竞争机制实现市场化运作；另一方面要未雨绸缪，利用能源转型的倒逼机制在新能源领域有所作为，为“后石油时代”的到来和建设百年能源企业做好思想准备。

(六)加强能源储备体系建设

石油储备是能源安全战略中不可替代的重要组成部分，是稳定石油供求关系、平抑市场价格、应对突发事件以及保障国家能源安全的必备手段。根据《国家石油储备中长期规划》，2020年以前我国要形成相当于100天石油净进口量的目标。尽管因2020年3月油价暴跌而使我国石油战略和商业储备规模达到预期目标，但战略石油储备还要继续努力建设。与此同时，适当借鉴域外经验。例如，韩国政府每年从政府石油储备中拿出少部分进行社会招标，中标企业在一定时间内除了等值等量归还石油外，还要给政府支付增值收入。这样既可盘活政府石油储备资产，提高政府储备的流动性，降低政府储备的成本，提高地方政府支持建设国家石油储备的积极性，企业也可以利用油价波动实现增值。

(七)加强海洋能源建设力度

21世纪是海洋的世纪，建设海洋强国是中国特色社会主义事业的重要组成部分。习近平总书记2013年在考察大连船舶重工集团海洋工程有限公司时指出，发展海洋事业关系民族生存发展状态，关系国家兴衰安危。要不断提高海洋开发能力，使海洋经济成为新的增长点。习近平总书记在党的十九大报告中指出，坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。经济的发展离不开包括石油在内的能源资源的持续稳定供给。近年来，国内石油产量徘徊不前的原因有三点：一是陆上石油剩余资源质量总体降低，资源劣质化加剧，勘探难度和产能建设难度加大；二是现有技术和装备难以满足大量的低质量资源效益开发的需要；三是海洋油气资源产能所占比例太低。因此，早日实现深地、深水、非常规油气勘探的重大突破，既能维护国家海洋战略利益，也能增强能源自给能力，保障国民经济的健康稳定持续发展。