市域社会治理共同体建设检视与反思——以A 省4 个试点城市为例

李国华

（西北大学 法学院，陕西 西安 710127）

一、导言：问题、材料与方法

2019 年，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）第九部分首次提出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”其中“社会治理”的含义是“治理社会”，“共同体”指向主体之间优势互补的有机结合。在含义与组分逻辑上，“人人有责”面向主体意识；“人人尽责”针对有效行动；“人人享有”着眼于价值释放。“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的提出，预示着未来的社会治理应基于共同价值观、共同空间及共同享有，形成情感、地域和利益共同体。这一崭新提法与党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”相比有显著变化，是党中央总结社会治理经验，着眼于新时代下社会治理体制机制的改革与建设，对社会治理目标所做的精准擘画。随着试点的展开，如何准确理解和构建市域社会治理共同体的问题随之出现。学界对该新提法进行了热烈的探讨，但关注的大多是该提法的基本内涵、价值取向和实现路径，对如何构建处于中观市域层面的社会治理共同体缺乏专门、细致的论述。笔者认为有必要深入检视市域社会治理共同体概念及其作为政策目标的建设情况，以揭示构建“市域社会治理共同体”的要义及其路径选择。

笔者通过调查统计的数据作为定量分析的依据，以访谈获得的信息作为定性分析的资料，着重考察、描述市域社会治理共同体构建中三重要求的实施情况，试图回答：（1）在推进共同体建设时，国家和社会两个层面对“人人有责”的认知如何？（2）已进入“项目”实施阶段的共同体建设，如何做到人人尽责与何以实现人人享有？

二、市域社会治理共同体建设的基本面相

“人人有责”“人人尽责”“人人享有”是《决定》对社会治理共同体建设提出的基本要求，它决定了市域社会治理共同体建设的基本内容包括三个方面：责任共同体建设、行动共同体建设和利益共同体建设。

（一）责任共同体建设

责任共同体涉及社会治理中各参与主体之间的责任配置，尤其是发挥主导作用的相关主体和起着参与作用的有关主体的责任配置及其履行问题。治理理论历来存在主体间责任及其界限的模糊性问题。相应地，责任共同体建设的理想状态可能存在若干种认知偏差，比如混同社会治理工作与治理主体法定职责。这种观点会限缩治理主体所承担的治理职责，也不利于相关主体在激发社会组织活力、预防和化解矛盾纠纷、健全公共安全体系等活动中履行职责。又如，误认责任共同体建设为社会治安综合治理。因此，构建责任共同体必须避免前述不合理的认知，确保各治理主体能够明确自身所承担的治理职责。

在提出建设责任共同体之前，权力主导下的社会治理存在治理负担重、治理失灵、社会参与活力不够等问题，甚至参与主体间部门壁垒的存在使得政府内部各自为政，共同体理念暗含的沟通、协作式治理难以实现。例如，司法建议制度落实中缺乏回路，缺少反馈和督办机制，限制司法建议制度的功能发挥，不利于依法行政和法治政府建设。再如，派驻社区的政府工作人员自视为社会工作人员的管理者，这阻碍了建立平等、协作型的共同体关系。调研还发现，基层延续着法治基础薄弱的问题，表现为企业和社会团体法治意识、规则意识淡薄，涉诉公民信访不信法、信权不信法，牵涉诉讼时往往倾向于寻求更高权威或网络舆论介入纠纷处理程序向司法工作人员施压。

对此，4 个试点地区首先在正式组织内部强化责任意识和责任归属。4 个试点地区的政府均向各个职能部门和直属单位印发了实施规范。实施规范往往被称为“实施纲要”或“实施方案”，它的核心要素是社会治理共同体建设，明确了作为治理主体的各级政府在社会治理中的具体职责和任务完成期限。

再如，在X 市实施纲要的附件部分《X 市推进市域社会治理现代化建设更高水平平安X 市分工方案》，在7 个专项组60 个具体项目中的第39项规定：“建立健全日常检查、定期排查、专项排查、特别防护期重点排查工作机制；村（社区）每周报镇街，镇街每半月报市。健全婚姻家庭纠纷等民间纠纷的排查调处机制，有效防范可能引发的治安事件。（具体由市委政法委、市信访局、市妇联、各镇街、市委平安建设领导小组相关成员单位负责）”在这一规定中，责任主体是党的政法委、信访部门、妇联、镇街和参与平安建设的相关主体；责任内容是建立矛盾纠纷排查预警机制，通过多主体协作解决矛盾纠纷，预防各类案件的发生。

上述规定明示了构建市域社会治理共同体的责任主体、责任内容，提醒各主体要明悉共同体建设的基本要求。在规定性质上，这些规定属于注意性规定，它没有改变治理共同体在组织法、职权法上的职责内容。它有两个基本特点：一是这样的规定并不改变原有规定的内容，只是对相关规定予以重述。二是具有提示性，新文件表述的内容与原文件规定的基本相同。如果没有这些规定，由职权法定原则、协同理论也能够推导出这些主体应当按照各自的分工，以协同合作为逻辑解决社会治理问题。访谈结果表明，印发既有法律体系和关于社会治理共同体建设实施规范可以确保地方政府对社会治理共同体形成初步的价值认知。政府部门主要负责人在访谈中表示：“社会治理涵盖民生问题、矛盾纠纷处理、扫黑除恶、就业保障等方面，每个部门在解决社会问题时，都离不开其他政府部门的合作，也离不开全社会的参与。”

（二）行动共同体建设

针对社会治理中治理主体缺位、错位和协作不畅的问题，人人尽责的社会治理共同体命题得以提出，它旨在解决社会治理主体单一，破解部分主体未能尽责、尽责过程缺少沟通的问题。人人尽责的社会治理共同体是行动共同体，其建设涉及到两个方面：一是立足法律设定的主责主业促进治理事务的解决，“主责主业”是指治理主体切实履行各自在法律范围内的职责；二是履行延伸职能促进治理事务的解决，“延伸职能”是指治理主体基于共同体理念而积极承担主责主业之外的职责。

在构建行动共同体之前，4 个试点地区在行动共同体建设上较为滞后。具体体现在如下三个方面：一是部分治理主体不能有效履行治理职责。例如，矛盾纠纷化解是社会治理的一个重要部分，行政纠纷的实质性解决离不开行政机关负责人的及时关注和介入。在W 市已出台《行政机关负责人出庭应诉暂行规定》规范行政诉讼的情况下，W市行政机关负责人在2018 年出庭应诉67 件，出庭应诉率为11.99%。当地难以保障的出庭应诉率与其他地区80%的出庭率形成鲜明反差。这客观上制约着行政案件的调撤、和解，也印证了访谈中法院干部所作的“本地法治观念落后”的判断。二是多主体缺乏有效协同。这意味着诸多治理事务的解决仍依靠个别部门独立应对。例如，化解公共安全问题主要依靠公安机关的强力介入。三是参与机制非制度化、虚置等制约了公众参与。从试点地区破解治理事务的方法来说，各治理主体综合运用命令型的纵向沟通方式、非命令型的横向沟通方式，构建“人人尽责”的治理共同体。

其次是非命令型的横向沟通方式。非命令型的横向沟通方式指的是治理主体使用法治教育、合作等柔性手段参与社会治理。非命令型的横向沟通方式可以帮助治理主体应对复杂的超常规任务，甚至有助于预防违法犯罪。主要体现在以下两个方面：一方面，将社会治理寓于法治教育。作为化解治理事务的中坚力量，政法机关将法治教育寓于办案活动。许多案件涉及群体利益、公共利益，对这些案件展开的执法司法活动无疑也是社会治理的组成部分。W 地中级人民法院在审执工作之外，综合运用巡回办案、带案下访、法治讲座等形式引导广大群众养成正确的行为规范。又以“送法下乡”、“法院开放日”、直播庭审、公开裁判文书、公布失信人黑名单等形式，营造学法、知法、守法、用法的良好社会氛围，确保审判工作对社会价值观的引导和示范。此外还通过扩大陪审案件范围或增加人大代表、政协委员旁听案件等做法提高裁判结果的社会认可度，进一步推进司法民主化。对于存在法律漏洞和经营风险的企业，一些法院积极为其提供法律意见和建议，对涉企案件进行诉讼风险提示、判后答疑和以案释法。再如，法院以审判为契机，协助其他治理主体堵塞治理漏洞。总体来说，法院采取巡回办案、司法公开、群众参与司法、提供法律意见等做法，除了可以接近案件事实真相、促进解决纠纷，还有助于夯实多元共治的基础。另一方面，将社会治理寓于协同治理。协同治理的特点之一是各子系统的协同性，它意味着采取集体行动的组织必须依靠其他组织，而且这些组织之间存在着谈判协商和资源的交换。社会治理寓于协同治理，有助于化解复杂化、系统化的社会矛盾，改变碎片化、部门化、分权化治理格局。试点地区，不止一个部门就知识和资源问题，在和其他权力主体或非正式组织进行互动。主要包括三种模式，一是信息沟通机制。例如，法院在审判活动中识别出监管缺失型矛盾纠纷时会及时向行政机关提出司法建议。对于这类组织的触角从专门职能向外延伸的做法，赵晓力做了恰当的评价：“这些非审判的活动有助于从根本上解决审判要解决的问题，所以它和审判并不冲突，反而互相促进。”二是联合防卫机制。例如，公安机关与村组、小区、学校、旅店等建立警民微信群等，促进和谐警民关系；坚持“谁建设谁受益，谁使用谁维护”，确保公共区域视频监控设施建设。三是主体整合机制。例如，整合公安机关、综合执法部门、应急管理部门、住建部门等，联合居民采取“居民共商、部门共推、合力共办”的形式解决公共事务、矛盾纠纷等难题。

（三）利益共同体构建

根据文义解释，“利益”一词最基本的含义，是指好处。人人享有的利益共同体建设是在治理目标实现过程中或实现后直接增加或赋予相关治理主体某项新权益，或是增强已有某项权益的力度，确保治理主体获得利益激励。利益共同体的适用对象主要包括两类：一类是政府部门。若承担社会治理任务的政府部门如期完成治理任务，单位或个体可以获得更好的待遇或经费配套激励。实践中的具体做法是将市域社会治理考评结果作为领导干部考评的重要依据，或者将考评结果作为干部政绩考核、晋职晋级和奖惩的依据，并对考评优秀的单位匹配相应的辅助资金。另一类是社会组织、公众。若这些行动者积极参与或协助政府部门解决治理事务，其能够获得荣誉、口碑等社会资本或者经济利益等物质资本。在构建市域社会治理共同体之前，试点地区在社会治理方面的激励机制较为有限。为了克服上述不足，实现“人人享有”，试点中构建了两种新的利益共享模式：一是参与激励模式。具体包括：针对给予见义勇为者表彰不充分的问题，设立见义勇为基金会，加大见义勇为事迹宣传力度；针对不合理的基层公共事务，设立道德评议会予以规范；针对交通违法线索收集问题，以临时性补贴措施鼓励民众参与公共事务。二是智能服务模式。它指的是以平台建设落实共享理念，借助大数据平台、综合治理平台为民众生活便利创造条件。

三、市域社会治理共同体建设的效果评析

基于调研和访谈情况，笔者对4 个试点地区市域社会治理共同体建设的基本情况作出初步的评析。

（一）主要成效

1.市域社会治理共同体建设目标得以推进。条块关系是垂直管理部门与地方政府的基本关系，它除了包括条块管理、条块结合、条块共管以外，还包括条块分割和条块矛盾。与此相应，多方协同治理形成难的主要原因在于，作为治理主体的政府面临条块分割的体制机制难题，以及作为治理主体的社会、公众面临的激励、约束有限等动力问题。因此，评估规则构建、责任配置、激励与约束状况，有助于判断市域社会治理共同体建设目标的实现程度。在规则构建方面，调研地区通过各层次的政策文本在实体上明确了各治理主体的社会治理任务内容，在程序性上确定了治理任务的实施主体（牵头主体、参与主体）、实施期限、实施程序。在激励与约束方面，文本规范层面粗略地搭建了市域社会治理共同体建设的考评机制，明确了考评主体组成、考评内容要素、考评指标设计和考评结果运用等。而且，考评机制也大体上做到正确处理激励与约束的关系，呈现出“宽严有别”的基本特点，即对政府设定更加严格的考评要求，对非正式组织和公众设定较少的任务和建立以正激励为主的评价体系。这些措施既为确保市域社会治理共同体建设行稳致远提供了动力支持，也为培育公民参与精神和参与理性创造了条件。

2.市域治理难题得以阻断、缓释。秉持协同合作的行动逻辑、普惠共存的结果导向，调研地区致力于建设市域社会治理共同体，治理难题在一定程度上得以阻断或缓释。其一，市域社会治理共同体建设阻断了部分治理难题的持续发酵、生长。“阻断”作为一个生物学术语，原本指兴奋传导或传递由于各种原因在中途被阻断或为此所做的人为操作，使其局部的传导阻断。社会治理语境下的“阻断”则意味着采取治理手段使得市域社会问题、社会矛盾在数量上的下降，和谐稳定的市域社会得到长效维护。原有政府中心主义下的治理模式采取公权力包揽社会管理的一切事务。这种治理模式对社会问题“重处置，轻预防”，重堵轻疏，被治理的非政府一方缺少意见表达机会，导致矛盾容易被激化。市域社会治理共同体作为一个价值共同体、行动共同体和利益共同体，它在一定程度上可以有效规避因价值差异、行动不协调、利益冲突引发的社会治理问题。调研地区乃至全国各地均有十分生动的经验证据，尤其是从治理手段来说，市域社会治理共同体建设是多元化的市域社会治理主体综合运用党建、法律、道德、心理、科技、村规民约等社会规制手段开展的社会行动。试点中突出科技对社会治理的驱动作用，有力地证明了将矛盾纠纷解决机制与现代科技的深度融合能够有效减少各类可防性事件的发生。其二，市域社会治理共同体建设缓释了部分治理难题的危害。“缓释”指的是通过延缓社会问题的爆发速率，使社会危害性在一定程度上得以弱化，从而处于可控的状态。某些社会问题具有系统复杂性、复合叠加性，因此并非所有的治理难题都可以提前被预防和避免。加之，转型升级背后长期积累的劳资、债务等问题也使得私人之间的矛盾纠纷容易向社会领域传导，增加市域社会治理的难度与治理失灵的风险。在这种情况下，很多社会问题的解决不可能一蹴而就、一步到位。因此，对于市域社会存量问题，建设市域社会治理共同体能够确保在出现治理事务时，利益相关方享有知情、表达、参与、监督的权利，主要治理主体也有准确的反馈机制、纠错空间。在此条件下，解决社会问题的规范理性能够降低问题爆发频次、弱化问题危害后果，能够有效降低利益调整时发生正面对抗的可能和烈度。从作用机制来说，构建市域社会治理共同体会打破传统的以政府为核心的权威，形成包括党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织和居民等在内的多个治理权威，社会组织和公众获得了自己控制的自由和自己负责的义务。例如，在调研的试点地区，多元主体共建的信息沟通机制、联合防卫机制等治理策略，无疑都有助于减少违法犯罪行为。

（二）存在的主要问题

试点地区通过构建市域社会治理共同体使市域社会治理共同体建设目标得以推进，一些棘手的社会治理问题被阻断、缓释，但也有若干不足之处需要反思。

1.如何在治理主体间全面确立市域社会治理共同体理念认知。相较于社会治理所设定的多元主体共治目标，社会治理共同体概念更加重视治理主体间的深度凝聚、紧密协同，更加强调群团组织、经济组织、社会组织、自治组织和公众等微观主体在社会治理中的作用。它意味着承担类似功能的组织应有能力和动力填补、拓展政府权力边界外的治理空缺，承接政府的相关职能转移，突出公众在政策制定、执行中的责任意识。调研发现，人人有责要求在市域社会治理中呈现出主体覆盖的非全面性与认知内容的模糊性。首先是主体覆盖的非全面性。一定的知晓率是保证充分参与社会治理的前提，但实践中多数公众对市域社会治理共同体建设并不完全知情。对受访民众的访谈结果表明，绝大多数公众对市域社会治理共同体这一新提法、对自身在市域社会治理中的职责任务缺乏基本认知。这说明当前的市域社会治理共同体构建活动在根本上仍是权力机关的单方行动。二是认知内容的模糊性。任务清单列明了治理主体的职责任务，但是规范表述的抽象性、概括性导致部分治理主体甚至是其中的牵头部门对所承担任务的确切内容心存困惑，直接影响治理行动的有效开展，协作行动也缺乏针对性，对政府之外的相关主体的传播和动员更是乏力。

2.如何在治理主体间有效展开市域社会治理共同体建设行动。由于疫情因素、路径依赖等约束，调研地区的社会问题呈现出一定的复杂性、系统性。它要求各治理主体，尤其是政府部门在认真履行好常规性职责的同时，也要适当兼顾其他新任务。通过访谈发现，内在动力与行动能力都在一定程度上影响着市域社会治理共同体建设效果。首先是内在动力问题。内在动力问题指的是社会治理主体行动意愿不足。部分治理主体“以文件落实文件”理解“社会治理共同体建设”，未将自身工作融入“共同体”大格局的构建之中，直接虚置了市域社会治理共同体目标。其次是外在行动能力问题。外在行动能力问题指的是治理主体参与能力不足，表现有三：一是信息壁垒导致的能力欠缺。信息壁垒指的是为控制信息在不同部门之间流通的装置，它可以防止因信息互通而导致的利益冲突。在市域社会治理共同体建设语境下，信息壁垒广泛横亘于政府部门和其他治理主体之间。政府部门之间及其与相关单位之间的资源共享利用率不高，尤其是政府与社会组织之间不关联互通、信息不互换、业务相互脱节，都使治理主体间的沟通和配合不紧密，协同参与、共同治理的联动机制难以完全建立。二是路径依赖导致的能力欠缺。路径依赖，又称路径依赖性，基本含义是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。各治理主体简单依循传统选择应对社会问题，同样会深刻地影响市域社会治理共同体建设成效。调研结果表明，治理主体在解决社会问题时偏好行政干预，文化、道德、经济、科技等措施运用少，治理方式仍较为粗放，精细化、标准化水平不高。三是配套保障不足导致的能力欠缺。资金、专业人才、基层工作人员稳定性都是直接影响社会组织、民众参与社会治理的重要因素。总之，人人尽责的社会治理共同体的精准实现机制亟需建立完善。

另外，政府之外的治理主体的参与问题也是共同体建设的应有之义。参与的要义在于，社会力量平等地参与决策，就基层社区在公共事务上面临的最重要挑战达成共识。但在推进市域社会治理共同体建设中，正式组织之外的治理主体对该治理目标的低认知度，以及公众在地方项目规划、社区服务确定等方面与基层政府部门之间的不平等权力关系，都使得多数公众对社会治理的参与度和参与热情并不高。

四、市域社会治理共同体建设的困境消解

市域社会治理主体的认知问题、参与问题制约着市域社会治理共同体建设目标的达成，应当着重从以下两个方面入手予以消除。

（一）治理主体间全面确立“人人有责”的治理理念

1.增强共同体理念的公众认知。如果“人人有责”的认知、认同持续限于基层政府内部，市场、社会和公众对其在公共领域的治理责任依旧处于客观不知情乃至冷漠无视的状态，那么社会、公众参与共同体建设将呈现出一定的无序化、非制度化，治理共同体的形成将会受阻，市域社会治理现代化的实现也会延滞。建议在推进市域社会治理现代化时，提升社会治理共同体建设在普法宣传中的位阶。此外，还需要充分利用法治教育、协同治理等有效策略，在市场、社会、公众中传播和培育市域社会治理共同体理念，逐步在理念上实现社会治理责任由政府中心主义向多元力量协同承担的转变。

2.细化治理主体的责任内容。建议在更高层级规范中明确市域社会治理共同体建设的具体内容。社会治理共同体建设是党的十九届四中全会对社会治理制度的新论述，内涵丰富、意义深远，需要深入挖掘，地方层面也在积极探索实践。但这也容易导致试点地区处于一种“摸着石头过河”的状态，《实施方案》等文件中规定的任务条款欠缺明确性，制约其指引性效果的发挥即为明证。一位党委政法委工作人员说：“我们是最基层的执行部门，知道市域社会治理共同体建设范围很广，但就是急需上级出台规范文件来指导怎么去落实。”因此，应在准确把握社会治理共同体建设的深刻内涵和广泛考察各地市域层面现行社会治理共同体建设实施方案的基础上，尽快从更高层级细化治理共同体建设的体制、机制、基本内容（含协同范围）、基本标准，从而确保治理主体明晰行动边界和行动方式（独立或协同）。

（二）治理主体间认真落实“人人尽责”的行动要求

1.激发治理主体的参与动力。构建治理共同体行动已然在逐步推进，但也存在共同体构建理念与工作实践“两张皮”、治理主体的参与积极性不高的问题。根本原因在于，考评机制、激励机制不健全。建议首先完善并严格执行考评机制。考评机制指的是对广义的政府部门、非营利组织和企业等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与政治伦理因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，对获得的公共产出进行评审界定。应当进一步细化考评内容，科学设定考评指标，合理运用考评结果，以定性与定量考评、过程与结果考评并重的方式分别对参与治理共同体建设的个人和组织实施必要的考评。其次是注重塑造共同体建设与社会、公众利益的密切关联，重中之重在于解决“人人享有”长效机制缺失的问题。事实上，不仅应当保证社会、公众在参与社会治理时可以获得及时、新鲜、灵活的临时性激励机制、社会资本，还应当吸纳其参与社会治理决策程序、监督环节。例如，允许公众参与对基层公共事务的处理，尤其是与公众利益密切相关的居民小区、社区公共事务的决策等。

2.增强治理主体的参与能力。构建共同体除了要激发治理主体的参与意愿之外，还需要增强治理主体的参与能力。一是强化治理主体间的协同治理能力。政府部门之间的协同存在问题会极大地削弱政府的公信力，影响治理难题的解决。例如，轻视程序法治、司法权羸弱导致“府院互动不畅”，容易激化社会矛盾。再如，在国家与社会的协同方面，对社会组织缺乏信任和涉及隐私保护等因素使政务服务功能难以打破行业壁垒，服务社区的社会组织难以充分应用政府的政务系统，直接影响了智慧社区的建设，背离了“加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享”，“运用大数据促进保障和改善民生”。对此，有必要主动设置具有议事协调性质的协同治理平台。平台由党政部门、市场主体、社会组织或者公众代表组成。在运行机制或者程序上，可以设定一定的启动条件，通过联席会议的决策程序，在取得多数代表的肯定性意见后形成决策。其适用场域可以包括治安环境、民生保障与公共安全防控、社会建设管理、矛盾纠纷排查化解、司法体制改革等方面。二是改进治理手段。强制性手段偏好能够带来高效率，但也会破坏党群干群关系，危及社会稳定。据此，除了必要的行政手段或政策手段外，还要充分采取经济等非强制性手段治理公共事务，提升柔性化治理水平。

3.强化社会治理的配套保障。治理主体的参与能力还直接受到配套保障机制的影响。在政府层面，治理经费短缺使得基层工作人员不足、素质提升困难、工作方式滞后。未来可以从如下方面加以改进：一是充实人员配置。在“三定”方案的刚性约束背景下，可以通过建立制度规范部门间的借调行为，以及探索编制指标的调配机制，保证参与主体的工作力度得到保障、职能作用充分发挥。二是加强资金保障。加大对社会治理经费投入的力度，提高基层工作人员的待遇水平，落实培训、宣传，以保障基层岗位的专业化和履职能力要求。在社会层面，社会组织弱小、非专业化、待遇较差制约其治理能力的发挥。如社区工作更多地沦为年轻人就业的跳板，工作往往刚刚上手就离职跳槽。据此，提升社会的参与能力首先需要培育壮大新型社会组织和发展社区类社会组织。建议完善登记制为备案制，将大量未登记的新型社会组织纳入管理和服务的范围，着重培育和发展社区类社会组织，在此基础上进一步发展专业队伍，加大资金保障和人员培训力度。