乡村振兴视野下基层治理的路径探究——以马边彝族自治县福来村为例

王京星 沈建军 李雯瑶 罗文东

（1.中共乐山市委党校，四川 乐山 614000；2.中共马边彝族自治县委党校，四川 马边 614600）

乡村治理是一项重大的政治工作、社会工作、群众工作。加快推进乡村治理体系和治理能力现代化是实现农业高质高量、农村宜居宜业、农民富裕富足的必然要求，是实现乡村振兴的必由之路。因此，课题组以马边彝族自治县福来村为样板，坚持问题导向，通过对基层治理实践的广泛调研，探究当前基层治理中存在的问题，找准乡村治理体系和治理能力现代化的实现路径，全面加强和改进乡村治理，夯实乡村振兴根基。

一、马边彝族自治县福来村推动基层治理的主要做法

马边彝族自治县劳动镇福来村辖6 个村民小组，总人口507 户、1991 人，其中彝族23 户、115 人；残疾人71 人，低保户43 户、143 人，五保户8 人。2014 年福来村被列为四川省定贫困村，全村共有建档立卡贫困户70 户、272 人，主要致贫原因为因病、因残，其中因病致贫17 户、因残致贫25 户、其他原因致贫28 户。2019 年，福来村建档立卡贫困户已全部脱贫。福来村以实施乡村振兴战略为契机，积极探索乡村治理发展模式，努力将福来村建成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的马边样板村。

（一）党建引领促发展

福来村党支部现有正式党员27 名。其中，流动党员6 名，现任或曾担任过村组干部（含第一书记、村医）的党员17 名。性别上，男性党员20名、女性党员7 名。年龄结构上，平均年龄53 岁，45 岁以下党员10 名。福来村党支部始终坚持党建引领，把提升党支部战斗堡垒作用、发挥党员先锋模范作用作为重点，扎实推进党的基层组织生活常态化、制度化、规范化，深化无职党员设岗定责和评星定级工作，村党员干部的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识明显加强，党支部政治功能得到充分发挥，逐步形成村支部负总责、村委会抓落实、村监委全面监督、驻村工作组（队）全程参与并指导协调的良性互动工作机制。

（二）产业发展促增收

福来村坚持把发展壮大村级集体经济作为接续乡村振兴的有效举措，采取“村委会+合作社+企业+贫困户”模式，建成标准化养猪场、生态养鸡场、蚯蚓养殖场、蔬菜基地、标准化有机茶园等。结合中国旅游集团有限公司美丽福来扶贫项目，建成小荣丁生态观光区、枇杷老民宿体验区，打造徒步旅游步道、特色农家饭庄、特色乡村客栈和水果体验采摘园区。目前福来村已建立起“种养结合、立体循环、农旅相融、产村一体”的发展格局，村集体经济收入稳定持续增长。

（三）人才振兴强保障

人才振兴是乡村振兴的关键。福来村5 名村党支部班子成员平均年龄36 岁，大专以上学历4人，女性1 人，队伍整体呈现配置合理、充满活力、文化素质高、干事能力强等特点，为接续乡村振兴奠定了坚实人才基础。

（四）“三治”融合促和谐

乡村治理有效，需要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。福来村推进村务公开，完善监督机制，利用村规民约让村民实现自我教育、自我管理、自我服务、自我约束；重视法治建设，推动干部群众尊法、守法、信法、用法常态化长效化；注重道德引领，强化家风、村风建设，通过表彰当地周氏家族优秀成员把家风文化传承下去。

二、乡村基层治理存在的主要问题

基层治理是实现乡村振兴的社会基础。课题组通过走访调研，发现当前乡村治理中存在的体制机制问题已经成为制约乡村振兴的瓶颈。

（一）农村后备人才力量不足

城乡之间在基础设施、发展空间、劳动收入等方面差距较大，加之干事创业激励机制缺乏，使得农村劳动力单向外流和大量转移的现象突出，特别是有知识、有技能、有才能的年轻人随着外出就学、务工不断向城市迁移，这不仅让农村空心化问题更严重，而且使村级干部人才储备不足。农村基层组织发展后继乏人的问题亟待解决，专业人才引不进、优秀人才留不住等问题长期困扰基层，“无人管事、无人干事、无钱办事”的现象突出，人才缺口较大严重制约农村经济社会发展和农民致富。

（二）村民自治“行政化”突出

随着基层政府事权的进一步细化，基层政府在社会治理中的事务愈加具体化、复杂化。村委会、村民小组需要面对政府多个部门下达的工作事务，有的工作事务并非村民自治组织的职权范围，或者有的工作事务村民自治组织凭借其自身能力、权力难以完成。村干部的日常工作从村民自治性工作内容向政策宣传、农村维稳、社会救助、征地拆迁、迎评考核等贯彻落实上级安排的事务性工作转变，自治组织与政府的职责边界不清，由此产生了“有权无责、有责无权、有责无财”的怪象。

（三）依法治理水平亟待提升

随着依法治国的不断推进，农村法治建设取得了显著成效，但需要弥补的短板也不少。一是法治意识亟待增强。村民整体受教育程度偏低，对法律文化的理解与接受存在差距，尚未形成与经济发展和民主政治建设相适应的法治观念。由于主体意识缺失、权利意识淡薄，村民在面对自身合法权益遭到非法侵害时，难以通过正当途径运用法律武器来保护自己，常使小纠纷演变为民事纠纷甚至严重的刑事犯罪，从而影响乡村地区的社会安定。二是法治保障有待完善。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》为农村的基层民主政治提供了必要的法律支撑，但其对村民委员会法律定位界定不清晰，村民民主决策形式化、表面化等问题仍不同程度存在，这些问题制约了基层民主的进一步发展。

（四）发展内生动力仍然不足

随着经济社会的发展，农村社会结构和农民思想观念也在发生深刻变化。乡规民约、道德礼俗等调控农村社会关系的模式不再处处奏效，天价彩礼、铺张浪费、大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习仍然有所存在。个别群众吃惯了“救济粮”、花惯了“便宜钱”，缺乏求进争优的主观能动性。“精神原因所致落后”比“物质原因所致落后”更具隐蔽性、传播性和危害性。

三、以基层治理创新推动乡村振兴发展的对策建议

观滴水可知沧海。以福来村为切口可知，要实现乡村振兴，必须充分调动村民参与乡村振兴的积极性，大力推进乡村治理体系和治理能力现代化。

（一）以党建引领带动产业发展

实现乡村振兴，关键在党。党的领导是构建现代化乡村治理体系的重要政治保障。要充分发挥乡村基层党组织在产业发展中的组织引领作用，通过实行“党建＋电商”“党建＋乡村旅游”“党建＋创业”等一系列行之有效的措施，把农村基层党组织打造成领导村集体经济发展的坚强堡垒。农村基层党组织要主动搭台，结合地方实际，大力扶持发展前景良好、特色突出、基础牢固的农村集体产业。积极发展观光农业、休闲农业、体验农业等一批新型城乡互动产业，培养形成一批规模化、专业化、区域化、集约化、品牌化的现代农业产业基地。积极发展“一村一品”特色农产品，培育具备较强竞争力的专业大户和家庭农场，打造具有竞争力的龙头企业和知名产品品牌。利用农村电商、直播带货等新兴媒介宣传，不断拓宽集体经济发展的新路径，探索集体经济发展的新模式。

（二）以法治力量赋能基层治理

建设法治乡村是实施乡村振兴战略的有力抓手。面对日益多元、复杂的乡村利益格局，只有以法治保障乡村有效治理，才能为乡村振兴提供持续的发展后劲。一是以法治推动改革立法。要进一步围绕村民自治管理、农村产权制度改革、土地承包“三权分置”、集体土地上的房屋交易等领域重点开展立法研究，不断完善农村法律制度，解决“三农”法律滞后、可操作性不强的难题，破解基层改革中遇到的制度瓶颈。二是以法治保障基层民主。用制度把好村干部的“入口”关，保证村民在选举过程中拥有独立的意志和自主决定权，选出素质高、能力强并受村民拥戴的好干部。充分发挥村务监督委员会、村民监督小组在村务决策和公开、财产管理和分配、工程项目建设、惠农政策措施落实等事项上的监督作用，赋予村民更多更实的监督权利。三是以法治维护社会安定。要将法律作为农村基层治理的基本手段，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位。坚决剔除宗族恶势力、“村霸”控制乡村的现象，依法严厉打击农村黑恶势力。加强对农村吸毒人群、邪教人员、社区矫正人员、刑满释放人员等特殊人群的管理，通过有效措施加强其行为矫正和心理疏导，加强农村社会综合治理，不断提高广大村民对法律权威的认同感。四是以法治服务广大群众。整合法律服务资源，建立健全城乡公共法律服务体系。打造村（社区）法律服务工作室，将法律服务、法律援助、法治宣传、人民调解、行政调解、公证等为广大群众直接服务的职能有机整合。通过政府购买服务公开招聘法律服务志愿者，提供“窗口化、综合性、一站式”法律服务，确保让群众“找得到法”“用得起法”“信得过法”，让“自觉守法、办事依法、遇事找法、解决纠纷用法、化解矛盾靠法”的法治观念深入人心。

（三）以人才支撑提供不竭动力

乡村振兴，关键在人。一是引人才。建立健全选派第一书记工作长效机制，选派机关优秀年轻干部到村担任第一书记。进一步通过“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划、“特岗计划”等引进优秀人才。建立村级后备力量信息库，注重在农村致富带头人、退伍军人、返乡大学毕业生、优秀农民工中储备一批年纪较轻、学历较高、能力较强的村级后备干部。发挥新乡贤的作用，积极引导在经济、人文、社会、科技等领域取得突出业绩，具有一定影响力、愿意为农村建设尽力的人才回乡创业，发挥其智力成果和人力资源优势，实现优质人才资源从乡村流出到返回乡村的良性循环。二是留人才。进一步提高村组干部的薪资待遇，落实养老、医疗、工伤保险等福利待遇，增强村组干部的职业认同感。健全从优秀村“两委”干部中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员制度，打通优秀村干部的职业上升渠道。三是用人才。搭建用好人才的平台，通过政策激励、金融扶持等手段扶持创业平台和项目落地，引导当地农民和返乡创业人士积极参与乡村振兴。对带头创业的村组干部允许从集体经济组织创收中合理取酬，形成公开透明的薪酬激励机制。

（四）以规范权责优化服务职能

必须准确界定村级组织服务职能，明确界定乡镇政府和村民自治组织的权力范围，厘清各自职责边界。完善负面清单，实行准入报批制度，对不属于村级组织服务职能范围内的事项、超越自治职权范围以外的事项，不得向村级组织转移。确需村级组织承接或协助政府完成的工作事项，要充分考虑村级组织承接能力，明确相关党委政府部门的主体责任，通过政府购买服务的方式向村级组织转移事务，坚决杜绝名为“协助、配合”，实际强行转嫁摊派事务责任的行为。按照事权跟着财权走的原则，明确划分乡、村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代为办理的行政工作，必须给予相应的财力支持，遵循“费随事转，权随责走”的原则，做到责、权、利一致。进一步强化村级组织服务职能，将更多的涉农公共服务下沉到基层，不断优化村民获取公共服务的程序，缩减办事流程和时限，让村民获取公共资源更便捷和更高效。

（五）以乡村自治厚植文明乡风

乡风文明是乡村振兴的核心和灵魂。乡村振兴，既要塑形，又要铸魂。因此，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，涵养农民群众的精神家园，既是乡村振兴的重要推动力，又关系着农民群众的获得感和幸福感。一是要规范和完善村规民约的制定程序和主要内容。通过制度设计解决村规民约由谁制定、如何制定、怎样执行、谁来监督等问题，清除与法律法规相违背的村规民约，使村规民约在合法的前提下规范解决实际问题。建立对村规民约制定和实施情况的监督机制，建立由本村村民代表组成的村规民约监督评议机构，适时监督、评议村规民约的制定与实施，定期公示村规民约的执行情况。二是坚持扶贫、扶志、扶智、扶德相结合，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，以优秀文化引领乡村文化的前进方向，从根本上解决农民群众的思想问题。将乡风文明建设纳入乡村振兴发展总体规划，通过正面引导激励和反面典型警示把好的理念、作风、习惯转化为农民群众自身的需求，引导广大村民自觉遵守法律法规、规范自身言行、培育优良家风，以家风促民风，以民风带乡风，树立新风正气。