加强国有企业预算管理的问题及对策探讨

郑江凤

（浙江舟山群岛新区普陀山-朱家尖管理委员会，浙江 舟山 316111）

从2015年中央深化国有企业改革以来，国有企业更加注重预算管理，并不断完善预算执行过程。但长期以来受国有企业体制影响，预算管理存在着落实不到位，责任分工不明确等问题，这些问题的存在，严重影响了国企的发展。为了使国有企业资产保值增值，只有加强预算管理机制，构建合理预算体系，使其在国有企业的预算管理在经济发展过程中发挥作用。

一、预算管理的内涵、内容及特点

战略目标的导向性支撑着预算管理活动。企业通过对未来一定期间内经营活动和相应财务结果进行全面筹划预测，合理、科学配置企业非财务资源和各项财务，并在执行过程中进行监督和分析，对执行反馈结果进行一定的评价，指导经营生产活动的调整改善，进而实现企业的战略目标。

财务预算、专门决策预算和经营预算是预算管理的主要内容。

财务预算，是指与企业经营活动中的经营成果、资金收支或财务状况等有关的预算，包括预计现金预算、资产负债表、预计利润表等。

经营预算，指企业在日常生产经营业务活动中直接发生的相关预算，包括销售预算、生产预算、费用预算、采购预算、人力资源预算等。

专门决策预算，指在企业生产经营活动中不常发生的、重大的、长期的、需要经过特定的决策编制的预算，如投融资决策预算、资本支出预算等。

全面性是全面预算管理最基本的特征。企业所有的职工都要参加到预算管理活动中来，全面预算管理覆盖着企业所有的生产经营活动，并对每项经营活动的全过程进行跟踪反馈。

二、国有企业的特点分析

国有企业是社会主义市场经济中一种特殊的企业，是由国家作为唯一出资人或主要出资人，依法成立的企业。国有企业最显著的特点是“国有”，具体特点包括：

第一，它是由国家出资设立，其资本拥有所有权或者控制权是国家；第二，它是由政府的利益和意志决定着企业的行为，企业在享有国家给予的优质资产、垄断性资源和政策性优惠的同时，也受国家和相关部门政策限制，并承担许多特别的义务。

正是由于国有企业的这些特点，决定了其经营目标和战略目标，而预算管理就是以企业的经营目标和战略目标为导向，目的就是有条不紊地实现企业的目标。

三、国有企业预算管理存在的问题及原因分析

（一）国有企业预算管理存在的问题

1.预算目标脱离企业战略目标

首先，部分国有企业在制定战略目标时，只考虑了政府部门年度战略目标，没有充分考虑企业实际的经营范围、管理能力和员工的专业水平。其一，从国有企业经营范围来看，部分国有企业是垄断性企业，在经营业务的扩张和参与市场竞争的能力有限，制定预算的过程中更注重政府任务，忽略企业实现预算目标的能力；其二，从领导者的管理能力来看，部分国有企业的领导基本是政府部门挑选出来的，理论管理比较强，但实际经营能力有待进一步加强。在预算目标制定中考虑更多的是自己业绩，追求短期的目标；其三，从企业员工的素质来看，部分国有企业的员工都是以前老职工子女、土地征用工和其他人员，由于员工能力不一样，对企业战略目标接受程度也不一样，老职工子女对企业有归属感，会考虑企业的长远目标，但土地征用工和其他人员，对企业战略目标不太关心，只关心自己短期收入。

其次，在实际操作过程中，企业制定战略目标没有在预算目标中得到体现，完全脱离战略目标。理论上，企业应先制定其长期发展战略目标，然后根据战略目标任务进行分解，最后确定年度预算目标。接着，通过在企业内部层层分解预算目标，确定各部门及人员的预算数额，由此落实预算年度各部门及人员的任务。但目前，部分国有企业在确定各部门及人员的预算数额时，是在上年度财务报表基础上加减金额得来的，而不以企业预算目标为依据，不注重企业战略发展方向，照搬照抄往年数额，也不深入企业各部门，不了解市场行情，导致预算与企业战略严重背离。

最后，目前部分国有企业不太考虑战略目标对预算管理的指导作用，认为战略目标与预算管理没有关系，企业只单纯推行财务预算，只注重目前利益和短期效益，忽略了战略目标对企业有着深远和长期的影响。特别是对没有明确战略目标的企业，它们的预算是为了实现短期效益，缺乏对企业整体和长期发展的规划，不结合企业自身生产经营特点，做出适合企业发展的预算管理目标，使企业难以达到可持续发展目标。

2.预算编制不科学

第一，预算编制程序不规范。预算编制是“二上二下、上下结合”的程序，但部分国有企业却是“自下而上”强行推进管理层意图，每年在年报审计完成后发个预算申报通知，然后企业上报，主管部门核准并下发通知。

第二，预算编制方法欠灵活。增量预算是现阶段部分国有企业采用的预算编制方法，预算的数据都是在以前年度的数据上加减后得来的，不考虑每个企业差异性个体和新增预算部门的编制。

第三，预算指标的考核过于片面性。对领导层考核过于追求任期业绩，对职工的考核“吃大锅饭”，不反映个体的差异。

3.预算执行软约束

预算编制完成后，接着就要严格按照预算去执行。在预算管理中最重要的环节是预算执行，但是目前，国有企业在这方面普遍存在着预算软约束的问题。

第一，从国有企业对预算的控制来看，部分国有企业只控制收入、成本和费用等财务指标，只要收入指标达到考核目标，成本费用没有超预算，预算控制任务完成，这样的控制方式背离了预算控制的核心原则，也会使财务部门和业务部门发生直接的冲突，还会削弱其他各部门的工作积极性。

第二，从国有企业对预算的监督来看，部分国有企业对预算的监督主要通过财务指标完成情况来确定。虽然通过报表的方式对预算执行情况进行反馈，但对反馈意见的整理和整改不及时，这使监管的作用形同虚设。

第三，从国有企业对预算执行的分析来看，部分国有企业在预算执行过程中，都看结果，不重视过程，只要是实际的结果和预算一样，就认为预算执行得很好。不分析企业新增收入、费用和成本的原因。对执行分析不关注，使预算作用没有发挥好。

第四，从国有企业对预算数据的调整来看，根据相关制度，预算数据一般不予调整，但市场环境和法规政策的变化有时会对企业产生重大影响，可以调整预算数据。部分国有企业为了怕麻烦，没有对预算数据进行调整。

4.预算考评不健全

一方面，预算执行结果的评价制度不完善。部分国有企业基本没有设置预算评价考核指标体系，对预算评价多数是由领导层决定，人为因素比较多，“吃大锅饭”现象比较严重；另一方面，绩效考核设置不公允。考核制度更倾向对管理人员的奖励，但对管理人员的要求不提；奖励分配不均衡，考核制度中没有考虑个体的差异，使一些业务能力强和有创新能力的员工得不到应有的激励。

（二）国有企业预算管理问题的成因分析

1.预算管理体系不健全

首先，目前多数企业没有专门成立预算管理委员会，只是由财务部门牵头，企业内部各部门抽出几个人员来编制预算。一方面这些编制预算人员业务水平参差不齐，导致预算按各部门的需求编制，预算脱离基层生产经营活动，不具有可操作性；另一方面由于预算管理编制体系不完善，在日常生产经营过程中缺乏有效的监管机制，使预算执行效率无法达到理想效果。

2.预算管理信息化水平有待提高

目前部分国有企业内部各个信息平台互相不融通，也没有制定统一的标准，对于同一数据在各个信息平台上的统计口径都不一致，而且对信息平台的维护也不及时，信息反馈的问题也不及时处理，造成预算信息滞后。

3.相关人员专业能力有待提高

预算管理需要有一个高质量专业队伍，但目前国有企业员工专业素养有待提高。首先，部分员工对于预算管理的工作流程和工作标准不熟悉，在实际工作中人为因素比较多，这就令预算风险提高，对实际工作产生负面影响；其次，随着国有企业向集团化发展，企业内部子公司越来越多，各子公司涉及的业务领域各不相同，但员工却只懂得基本工作技能，对于其他业务领域比如财务、法律、服务、管理等不熟，难以应对集团管理工作需求；最后，当前信息技术已经趋于成熟，信息技术也应用到国有企业各个职能部门中，但是部分国有企业的员工对信息系统使用积极性不高，使得信息系统在预算管理中没有充分发挥应有的作用。

四、加强国有企业预算管理的对策

（一）提高对预算管理的认识和重视程度

国有企业主管部门应该高度重视预算工作，一方面要对预算编制长远目标进行审核，并严格把关编制政策方向和目标，另一方面要对预算执行好的部门给予肯定和奖励。国有企业预算是一个全面的工作，它渗透到企业的各个部门，每一个环节都不能忽略，每一个岗位员工都要参与。

再好的预算管理制度，企业各部门和职工不去执行和参与那也是一种空谈。一是要加强对领导层素质的培养，国有管理部门要多组织高水平预算业务培训；二是要提升各部门预算管理水平，要让各部门都了解预算，重视预算在生产经营活动中的重要作用，这对预算工作的开展起着关键作用。

（二）健全预算管理体系

首先，国有企业要成立预算考核机构。应该由办公室、财务部、企管部、劳资部抽出业务骨干组成考核组，其主要的工作任务是组织预算管理工作、做好预算编制工作、监督预算管理工作、分析预算结果工作、反馈预算建议工作等事项。并按照企业对预算考核机构的要求，做好考核人员的资质审核，对考核人员的岗位进行合理分工，明确各自的职责，更进一步完善预算管理组织体系。

其次，国有企业预算管理的制度要符合企业实际发展需要。其一，要结合自身的发展目标制定预算管理制度，随着市场经济形势的变化，国家对国有企业的要求也随之发生变化，国有企业根据形势变化也要对其自身发展目标进行调整与改进，以减少预算管理的滞后性将给企业的生产经营活动带来不利影响；其二，要建立相应的预算管理奖励制度，对职工在预算执行过程中提出的符合企业发展的创新建议给予奖励，激发企业职工工作积极性，使预算管理制度落实到位，完善的预算管理制度能渗透到企业经营活动的各个部门。

再次，国有企业预算管理要提升信息化管理质量。为了使企业的各个部门和全体成员参与到预算编制活动当中，企业应建立网上信息沟通平台。通过信息平台能更好的反馈预算管理在实施过程中的质量，也可以辅助企业预算的编制人员对预算执行过程中发生的情况及时改进和完善，进一步完善预算管理制度，从而使预算管理制度的执行，更能让企业员工接受。

最后，国有企业要加强对预算的管理人员工作质量与效率提升。一方面加强国有企业对财务数据的共享质量进行提升，要保证企业的预算管理人员能够准确输入数据，从而能做出高质量的预算；另一方面要加强对企业员工使用信息化管理平台的宣传，从而使企业员工能更好地参与到企业信息化管理的工作中来。

（三）确保预算编制科学、合理

预算的编制是由董事会根据国家确定的政策制定的，它必须符合国有企业发展目标和预算期经济形势，并由预算管理层根据预算任务下达到企业的各个部门。各部门收到任务后按照预算管理层的要求下达任务，各部门可以结合自身的业务特点以及对预测执行的条件，提出符合各部门的详细预算方案并上报预算编制委员会。委员会对各部门的预算方案进行汇总、审查，并提出科学合理的建议。在这过程中编制委员会应当与各部门积极沟通和协调，对方案中存在和发现的问题提出建议，并对相关建设性意见进行调整，及时把调整意见反馈给各部门予以修正。各部门把修正调整好的预算方案，上报给预算编制委员会讨论，如果发现不符合国有企业的预算目标和发展战略事项，预算编制委员会责成企业各部门进行修订和调整，预算编制委员会把起草好的预算方案，提交给国有企业董事会审议批准。预算编制委员会根据审准完整的预算目标，分解到企业的各个部门。

（四）提高预算管理在业绩考核中的作用

要加强对业绩考核的应用能力。对考核检查应及时调整。考核组应该对照年度预算的目标逐项进行检查，对重点项目三公经费：公车使用费、业务招待费、差旅费、通信费是否超支进行考核和评价；同时也要检查相关经济指标：净资产收益率、投资收益率、成本费用；要检查职工工资和福利、领导年薪支出是否超支，还要检查领导经营管理能力；要对预算全面管理系统进行综合的考评。

五、结束语

本文对国有企业的预算管理的情况进行了深入的分析和探讨。就现阶段看来，部分国有企业的预算管理工作中的一些问题有待进一步改进，这就要求国有企业主管部门进一步规范预算管理办法，发挥出预算管理办法在国有企业中的作用，为国有企业的发展确定目标和方向，并且还需要在思想层面和具体落实方面进行优化，合理完善国有企业预算管理体系，大力推进国有企业预算管理的信息化应用工作，提高该项工作的实效性，并落实考核制度，一方面能够有效促进国有企业战略目标的实现，另一方面还能有助于促进国有企业发展壮大，在经济市场上更有竞争力。