国有集团企业全面预算管理困境与对策研究

肖 潇

（北京诚志高科生物科技有限公司，北京 100084）

随着国内外经济形势风云变幻，市场竞争愈发激烈，国有集团企业迎来新的机遇，同时也面临更加严峻的挑战，要想在经济大变局中立于不败之地，实现自身高效发展，就必须科学编制并高效运用全面预算管理，通过全面预算管理有效衔接集团战略与实际经营活动，提升集团核心竞争力。国有集团规模效应优势明显，涉及业务种类繁多、错综复杂，涵盖的成员公司数量众多，而传统粗放的预算管理模式已无法满足国有集团发展需要，因此迫切需要创新全面预算管理模式，不断完善全面预算管理体系。为此，本文就如何提高国有集团企业全面预算管理效能展开研究。

一、企业全面预算管理的概念、内容及特点

（一）企业全面预算管理的概念和内容

企业全面预算管理是指企业以实现战略目标为目的，全面合理预测和筹划未来一定期间内所有经营、投融资活动及其财务结果，将战略目标细分量化为具体可操作的年度计划，优化配置资源，并监控和分析预算执行情况，评价、反馈预算执行结果，指导企业改善和调整经营管理活动，进而推进企业实现既定战略目标的重要管理活动。

企业全面预算管理的内容包括：第一，经营预算。即涉及企业日常生产经营活动的预算，如销售、生产、直接材料和直接人工、费用预算等；第二，专门预算。指企业不经常发生的或重大的、需据特定决策编制的长期投资项目预算，包括投融资决策预算等；第三，财务预算。即与现金流量、财务状况、经营成果相关的预算，包括现金预算、预计会计报表等。

（二）国有集团企业全面预算管理的特点

全面预算管理是一个全员参与，覆盖全业务全过程的综合管理系统，是能将企业所有关键问题融为一体的最为有效的管控机制。国有集团企业全面预算管理的特点主要包含以下几点：第一，兼具社会性。因集团的国有属性，需要肩负社会责任，通过全面预算管理提升运营管理质量和效率，更好地为社会提供公共服务；第二，多层次预算管理。国有集团是由众多公司连接起来的多层次复杂经济组织，成员企业间有着广泛经济利益关系，包括品牌、技术、管理关系，特别是资金关系，需通过预算管理加强对各层级的统一管控；第三，各业务板块以集团战略为导向开展全面预算管理。集团业务规模大、种类多、范围广，很多跨部门、跨地区甚至跨国经营，每个业务板块基于一致的发展目标开展全面预算管理；第四，可灵活配置资源。基于集团经济实力雄厚、多层次多元化经营特点，可通过全面预算管理实现成员间资源尤其是资金的灵活调配，发挥“多钱”和“活钱”效应。因此，国有集团全面预算管理变得十分复杂，而集团层面全面预算管理更突出战略性，即主要管控决定集团发展前途的重大决策。

二、国有集团企业全面预算管理的困境及原因分析

（一）国有集团企业全面预算管理的困境

1.未以集团战略目标为导向

首先，未以集团战略为导向在成员单位间合理分解预算目标。集团子公司众多，预算目标确定机制至关重要，但目前该机制不健全，导致预算目标在成员企业间分解不当，易引发一系列经营风险。例如，对境内外子公司在境外市场的占有率、境外客户及渠道的划分不明确，导致两家境内外子公司之间产生矛盾，影响经营效率。其次，未以战略为纲严格审批预算目标。比如，未以集团自有产品为主审批预算，发挥规模效应，而长期批准盈利性不佳的贸易业务预算，导致预算目标不合理。最后，仅着眼短期利益，难与集团战略协调衔接。例如，有些子公司欲以购买竞争对手的产品为条件阻止竞争对手与其抢夺客户，而忽略集团长远经济利益，可能导致预算管理无法发挥预期作用，可持续发展能力减弱。

2.预算覆盖不全、编制不科学

一是预算内容不全。例如，对于研发项目研究阶段和开发阶段的界限划分不清晰，在各项目之间的费用分摊不合理，导致研发预算不到位。二是成员单位的预算松弛问题较为严重。比如，有些成员单位的管理层为了自身利益，多编费用、少编利润，导致代理问题严重。再如，每个成员单位都希望获得集团资金倾斜和扶持，甚至出现寻租问题。三是审核不严。例如，“一刀切”缩减费用；盲目砍掉产能剩余期间本来盈利的次要产品的预算。综上，预算编制不科学，可能导致国有集团资源浪费，发展战略难以实现。

3.对预算执行缺乏高质量深入分析

业财融合度低，未从深度与广度上分析预算执行效果，起不到为经营决策提供有力支撑的作用。例如，未及时深入分析预算执行结果，导致未及时发现子公司在合同中未约定寄售相关的存货风险和赔偿条款，致使缺乏有效的信息反馈，起不到预算管理的风险预警作用；未深入分析费用预算长期结余的深层次原因，导致集团对成员单位的资金监控效率低，减弱了集团内部资金调配优势；集团层面有时未从战略角度及时跟进对境外子公司预算执行情况的分析，并长远筹划境外市场业务，易导致境外市场份额下降。可见，对预算执行缺乏高质量深入分析，削弱了全面预算管理的作用。

（二）国有集团企业全面预算管理困境的成因分析

1.缺乏健全的预算管理体系

一方面，预算管理组织体系不健全。欠缺与集团复杂治理结构相协调的多层级全面预算管理委员会，对成员单位预算管理工作的组织和监督及对年度预算草案的审议不到位，在预算管理中未起到很好的指导作用，增加了逐级审核难度。另一方面，预算管理制度不完善。缺少严格的预算执行控制制度，未建立及时高效的预算分析和考评体系。综上，预算管理体系不健全，集团横向及纵向预算主体的预算协调难度加大，是导致国有集团企业预算管理陷入困境的主要原因之一。

2.缺乏健全的预算信息化系统

一方面，缺少预算管理信息化系统。例如，目前国有集团仍普遍通过电子表格、邮箱等工具进行预算管理，人工工作量大、难度大、周期长、效率低，预算编制效率大幅降低，集团难以实时获取并深入分析差异原因，很难为科学决策提供有力支持，无法适应集团多层次多元化经营特点，丧失了全面预算管理的价值。另一方面，集团预算信息系统未涵盖境外子公司，导致集团无法打破空间限制实现对境外子公司的有效管理，不利于把控境外市场。可见，缺乏预算信息化系统，无疑给国有集团全面预算管理设立了一道障碍，导致其预算管理实施效果不佳。

3.缺乏有力的预算考评

一方面，考核指标不科学。未按合理权重从多角度设定指标，例如，忽略产品质量、市场份额、“造血”能力等关键成功要素；没有结合各成员公司的经营特点、技术难度、劳动强度、原材料和劳动力价格方面的差异，制定客观公正的预算绩效评价标准；对预算松弛等管理层自利行为的考核缺位。另一方面，评价结果运用效果不佳。比如，经营责任书流于形式，各层级人事部未参与签署事宜，导致预算考核与年初签署的经营责任书相脱离；年度预算任务未完成甚至经营状况几年内无改善，或错失市场机遇，却未对相应层级负责人的职位及收入产生实际影响。因此，无法形成科学有效的闭环考评机制，是导致预算目标难实现、预算管理形同虚设的另一个主要原因。

三、解决国有集团企业全面预算管理困境的对策

（一）以集团战略目标为导向

第一，以战略为导向，完善预算目标决策机制。在科学研判外部环境的基础上，考虑集团和各层级单位的资产状况、生产能力等客观情况，制定并细化战略目标，合理确定预算目标，使各成员形成紧密的利益共同体、事业共同体、命运共同体，确保各层级预算与集团战略高度一致。例如，依据区域来划分境内外子公司的境外市场；第二，以战略为导向，激发管理层预算管理的主动性。基于集团战略的全面预算管理，迫使各级管理层主动计划和应对未来，促进集团快速实现经营目标；第三，以战略为导向，通过预算管理全面监控集团发展目标的执行状况。各成员单位存在行业、地域差异等特殊性质，因此，须将战略目标贯穿全面预算管理全过程，树立国有资本的社会性意识，助力国有资产保值增值。

（二）健全预算管理体系

一方面，健全预算管理组织架构。建立多层级系统化全面预算管理委员会，包括工程师、管理会计师等业务领域专业人员，确保集团预算管理各层级工作紧密衔接、环环相扣、流程顺畅，保证对年度预算草案的审议质量，提高逐级审核效率。另一方面，完善预算管理制度体系。强化预算制度建设大环境，例如，针对集团重大事项、例外事项报告制度，制定重大预算项目特别关注制度。因此，健全预算管理体系，强化全面预算管理中集团的统领作用，体现全面预算管理的严肃性和权威性，可为国有集团实现全面预算管理提供根本保障。

（三）确保预算编制的科学性

一是覆盖全业务全过程。预算须严谨合理细化并尽力精确可行，例如，依信用期编现金预算，实现集团资金池合理调配或做投融资计划，加强集团对资金的监管，保证“造血”能力和流动性。二是选择科学合理的方法编制和审核预算。比如，用零基预算法、作业基础预算法以避免预算松弛；用增量成本概念、产品客户盈利性分析、有效利用约束性资源的生产排产决策等管理会计方法严格审核预算。三是把握预算管理重难点。例如，各业务板块预算编制说明中需包含宏观形势、行业分析及关键性假设；对于不同的成员单位，初创期注重产品和市场的开发，成长期确保营收利润率稳步增长，成熟期以成本费用为核心，衰退期以现金流为核心；对子公司大型生产线建设编制项目预算，尽可能准确预测和控制其对集团的影响，科学引导上下级单位合理筹划该项目融资计划，充分挖掘集团内部资本市场潜能；预算期内并购重组等重大事项的影响。可见，国有集团须完善预算编制这一起点，为后续预算工作奠定良好基础。

（四）强化高质量预算分析

业财高度融合，通过高质量的预算分析，使全面预算管理逐渐成为集团内控的核心手段。首先，通过预算分析，增强成员企业的风险防控意识，降低风险，减少损失。其次，面向经营决策开展高质量预算分析。结合内外部环境，及时挖掘预算差异根源和风险来源，深入了解各业务板块的盈利状况和发展趋势，为管理层决策提供有力支撑和合理建议。最后，特别关注集团重大事项及重大指标，突出集团战略性。预算分析中特别关注集团大型生产线建设、并购等重大预算项目的实施进度和完成情况，并督促对其进行投后管控和投后审计等，加强预算和现金监控；密切关注并持续跟进集团重大关键性预算指标。因此，须强化高质量预算分析，深度挖掘其价值潜力，充分发挥全面预算管理对国有集团企业经营管理的科学引领作用。

（五）健全预算信息化系统建设

一方面，健全ERP信息系统。充分考虑国有集团多层次多元化跨区经营特点，应用ERP系统，构建集团预算信息智能化高度共享平台，为全面预算管理实施提供便利条件。例如，利用信息系统的自动化，只需调整相应数值，即可快速调整整体预算方案，大大提高效率；建立预算智能预警机制，提高预警与应对水平。另一方面，将境外子公司纳入集团预算管理信息化系统。夯实集团对境外子公司的监管力度及对境外市场的把控。由此可知，国有集团须健全预算信息化系统，以此来大大提高全面预算管理效率。

（六）完善预算考评机制

建立科学公正的预算考评机制，助力推动国有集团全面预算管理最终达到预期效果。一是完善考核机制。科学设置全方位多角度预算考核指标及权重，例如，“造血”能力、预算组织工作等。自上而下逐级就关键业绩指标和年度计划签订经营责任书；如遇重大改变而执行新预算，建议仍按原版预算考核，以树立预算目标的权威性，当然，如有不可控差异可解释。二是完善评价机制。高度关注成员单位的异常数据并及时归纳分析，有效补充预算评价结果；大型国有集团往往成立较早，历史遗留问题较多，考评机制应考虑对历史遗留问题的适当解决及追溯调整。三是加大考评结果应用力度。考核周期结束后，各层级应及时分析不足，明确是编制还是执行问题，持续改进；将考评结果作为以后年度资源配置、决策的重要依据；对欺骗性预算松弛须严惩；对于连续年度未完成预算的成员单位负责人，如因可控因素导致，适当对其进行职位或薪酬调整；预算更是一种激励，最大限度激发员工的内在驱动力和最大创造力，引领各成员单位快速发展；考评结果与薪酬、晋升挂钩。因此，须完善预算考评机制，形成国有集团高效、高质量的闭环管理，提升各层级积极性，促进集团健康有序发展。

四、结束语

在目前快速变化的市场环境下，全面预算管理日益成为推动高质量发展的重要举措。因此，国有集团企业须大力激发全面预算管理的效能，据自身特点，以集团战略为导向，从科学编制预算、健全预算管理体系和信息化系统、完善分析和考评机制等方面，不断挖掘集团全面预算管理价值，夯实管理基础，助力集团实现战略目标，推动国有集团企业长远有序健康发展，为我国国民经济良好发展提供强有力保障。