OECD国家构建住房阶梯的三种模式和启示

文/牛三元

住房阶梯①指随着居民住房支付能力逐渐增强，在个人和家庭需求变化驱动下，分步对住房进行改善置换的过程。居民住房升级一般要经过四段阶梯，即租赁保障房或接受住房补贴、租赁私有住房、拥有首套小面积住房、拥有多套或大面积住房②。经济合作与发展组织（OECD）由38个市场经济国家组成，既包括欧美传统发达国家，也包括日韩等亚洲新晋发达国家，还有东欧、南美等发展转型相对滞后的国家，具有一定的国际代表性。通过研究OECD国家住房阶梯的做法和政策，可以对我国进一步完善住房供给体系提供良好的启示和借鉴。

一、 居民随收入和年龄等因素变化处于住房阶梯不同位置

美国经济学家莫迪利安尼提出的生命周期理论认为，每个家庭的消费和储蓄决策取决于家庭所处的生命周期阶段[1]。中年时期家庭收入增加，但偿债和养老压力大，相比年轻时期，消费占比降低，储蓄和投资比重增加。不同阶梯位置住房的居住条件差异较大，是居民进行住房改善的原因之一。据OECD各国统计数据，户主收入越高、年龄越大，住房自有率越高、居住条件越好。

（一）不同阶梯位置的住房居住条件存在明显差异

不同阶梯位置的住房居住条件存在明显差异，商品住房条件一般好于保障性住房，自有住房也好于租赁住房，这激励了居民沿住房阶梯不断进行居住升级。以英国为例，自有住房比租赁住房有更多的大户型（90平方米以上），私人租赁住房的大户型也比公共租赁住房更多。50平方米以下小户型在租赁住房特别是公共租赁住房中更普遍。70-89平方米的中等户型在不同住房类型中占比基本相同，均在30%左右（见图1）。美国情况与英国相同，租赁住房以小户型为主，面积大的户型自有住房比例更高（见图2）。

图1 英国不同类型住房面积分布（2019-2020年）

图2 美国不同类型住房面积分布（2019年）

（二）收入越高的居民住房自有率越高，居住条件越好

收入的提升是居民进行住房改善升级的根本动力。若按收入将OECD各国居民分为五等（见图3），可以发现收入越高的居民住房自有率普遍更高，且收入提升带来的自有率变化在自有率低的国家更显著。例如，德国虽然整体住房自有率低，但是收入较低的四等位居民相比收入最低的五等位居民，平均住房自有率高18%。在匈牙利、克罗地亚、拉脱维亚等国家，由于上世纪90年代大规模低价出售公房，住房自有率普遍高达80%以上，低收入居民也大多居住在自有住房中，但居住条件较差。墨西哥情况较为特殊，其中等收入居民住房自有率最低，整体呈倒U型分布，主要是因为低收入居民大量居住在贫民窟的自建房。

图3 OECD国家不同收入阶层住房自有率（2019年）

收入水平也决定了租赁群体的住房选择。由于OECD各国保障政策普遍倾向于低收入群体，租房群体中收入越低的居民得到政府补贴（包括实物公租房和租房补贴）的比例越高（见图4）。随着收入提升，部分租户不符合保障标准，选择市场化租赁住房。租赁住房不仅是无房家庭解决住房问题的手段，还能够对全体居民的住房需求起调节作用。中高收入群体存在就业、就学等临时性需求时，也会求助于市场化租赁住房。以英国为例，其不同收入阶层均有约20%的居民租住在私人租赁住房③。

图4 OECD国家不同收入阶层租赁住房受保障比例（2019年）

就业情况和居民收入紧密相关，全职就业居民收入相对更高，预期更稳定，更能够承担市场化租金和按揭贷款。以英国为例，处于还款期的自有住房居民全职就业比例显著高于租赁住房居民，特别是公共租赁住房居民。退休居民普遍已还清贷款，是无抵押贷款自有住房的主力人群，占比达到60.9%，但也有相当一部分退休老人依靠租赁解决居住问题，公共租赁住房居民中退休老人占比达到25.4%（见图5）。

图5 英国不同就业情况群体住房类型分布（2019-2020年）

（三）住房自有率和居住条件随年龄明显提升

由于收入和储蓄水平通常随年龄提升，家庭规模也会随之出现变化，年龄较大的居民一般处于住房阶梯的较高位置。以英国为例，户主年龄越大，则住房自有率越高，抵押贷款越少；年轻人居住在私人租赁住房的比例明显高于年龄较大的人群；公共租赁住房的住户年龄分布较为平均，各年龄段占比差异不明显（见图6）。美国和德国的情况与英国相同，即年龄越大的群体住房自有率越高，住房面积也越大（见图7和图8）。但是，高龄群体的住房自有率更高，也可能因为他们年轻时买房更容易。例如，2003-2004年，英国25-34岁人群住房自有率已达58.6%；到了2013-2014年，该群体年龄为35-44岁，但住房自有率仅微增至58.8%④。

图6 英国不同类型住房户主年龄分布（2019-2020年）

图7 美国不同类型住房户主年龄分布（2019年）

图8 德国不同户主年龄家庭住房类型和面积比例（2018年）

二、 OECD国家住房阶梯可以分为三种模式

从微观的居民个人角度看，从租赁到自有，从保障到市场，是沿住房阶梯置换的核心步骤。其在宏观上表现为一个国家商品、保障、租赁三大住房体系的相对关系。国家对自有住房的支持程度、对无房人群的保障力度，决定了居民是否能够按预期顺畅地完成居住转换升级。按照住房自有率和补贴覆盖率，OECD国家住房阶梯可以分为三种主要模式。

（一）OECD国家住房自有率一般在60%左右

相比租赁住房，自有住房居民居住安全感更强，住房资产具有财富效应。受历史因素、社会习惯和金融便利性等影响，OECD国家住房自有率差异明显。部分中东欧国家住房自有率高达75%以上，最高的匈牙利、斯洛伐克和立陶宛住房自有率均超过90%。这些国家普遍在上世纪90年代对公共住房进行了大规模私有化。墨西哥住房自有率虽然高达68.3%，但大量是城市贫民窟自建房。西欧、北欧和北美国家住房自有率一般在60%左右。住房自有率最低的国家是德国、瑞士和奥地利，租赁住房居民占50%以上。各国自有住房贷款情况也不同。在住房自有率较高的中东欧国家，由于政府低价出售公共住房，居民使用抵押贷款较少。西欧、北欧和北美国家金融市场发达，住房市场化程度高，居民倾向于贷款购房，北欧各国有70%的居民使用贷款购房（见图9）。

图9 OECD国家住房自有率情况（2019年）

（二）住房保障按30%的补贴覆盖率可分为两种思路

OECD各国对无房人群的补贴覆盖率⑤不同，可按30%的补贴覆盖率大致分为“救济型”和“普惠型”两种保障思路。例如，瑞士、美国、希腊等国家仅对少数收入最低居民提供住房补贴，而芬兰、爱尔兰等国家为超过50%的无房人群提供保障（见图10）。此外，对比受补贴租赁住房占比和公租房占比可以看出，德国、芬兰、比利时等国家货币化补贴占比较高，法国、美国、冰岛等国家则以实物保障为主。低补贴覆盖率国家也可能通过限制市场租金水平，鼓励部分低收入居民选择私人房源。例如，德国有《租金刹车法》，美国的纽约等城市实行租金管控，这些行政措施也是住房保障政策的一部分。

图10 OECD国家租赁住房及保障情况（2019年）

（三）OECD国家住房阶梯可分为三种主要模式

根据住房自有率和受补贴的租赁住房⑥占比这两个指标，OECD国家住房阶梯可以分为三种基本形态。第一类，住房自有率较高（大于60%），保障政策对无房人群覆盖率较低（小于30%），如美国、英国、西班牙等。第二类，住房自有率较高（大于60%），保障政策对无房人群覆盖率也较高（大于30%），如斯洛伐克、爱尔兰等。第三类，住房自有率较低（小于60%），保障政策对无房人群覆盖率也较低（小于30%），如德国和瑞士（见图11）。

图11 OECD国家三种住房阶梯形态划分

三、 各国实施保障、刚需、改善三个层次的住房阶梯政策

虽然居民个人住房阶梯所处位置与收入、年龄密切相关，但国家政策会影响居民在住房阶梯间进行转换的相对成本。为了使居民能够沿住房阶梯更顺畅地实现需求转换，OECD国家普遍实行了保障、刚需、改善三个层次的住房政策，即保障中低收入人群、支持住房自有化和支持合理改善。

（一）住房保障政策主要支持中低收入人群

OECD国家住房保障政策主要针对中低收入的无房家庭。从住房保障政策覆盖率看，爱尔兰、芬兰、法国等国家最低收入人群（收入最低的20%）保障政策覆盖率较高；爱尔兰、冰岛等国家中低收入人群（收入最低的60%）保障政策覆盖率较高；卢森堡、塞浦路斯等国家对不同收入阶层人群的补贴较为均衡；葡萄牙最低收入家庭保障政策覆盖率甚至低于中低收入家庭；荷兰、德国等国家住房保障政策仅限于最低收入人群，对中等收入人群支持较少（见图12）。

图12 部分OECD国家接受住房补贴的家庭占比（2019年）

（二）通过购房补贴和税收减免支持住房自有化

当前，许多OECD国家为购房者提供支持，主要有购房补贴和税收减免两种形式。其中，芬兰、智利、哥斯达黎加等国家以向居民提供购房补贴为主，英国、荷兰、挪威等国家以向居民提供税收减免为主。总量上，英国、荷兰、对购房者的相关支持力度最大，均超过GDP的1%以上（见图13和图14）。从具体措施看，购房补贴有一次性购房补贴、购地补贴、为租房者购买租住房屋提供价格优惠、按揭贷款首付补贴、按揭贷款利率补贴、购买空置房屋补贴等形式；税收减免有购房专项存款税收减免、购房交易税费减免、按揭贷款利息抵扣个人所得税、按揭贷款利率优惠、房产税减免等形式。从政策对象看，各国相关优惠政策普遍倾向于支持首次购房者、年轻人和低收入家庭，且对住房的总价和面积有不同程度的限制。

图13 部分OECD国家购房相关补贴占GDP比重（2020年）

图14 部分OECD国家购房税收减免占GDP比重（2020年）

（三）支持置换和生育带来的改善性住房需求

OECD国家购房政策还支持居民改善性住房需求。一是支持唯一住房家庭进行置换。例如，加拿大和法国对出售唯一住房的家庭免征资本利得税，美国则对出售唯一住房的家庭给予25万美元的免税额度。二是支持有儿童家庭进行住房改善。例如，德国、匈牙利的住房补贴可随家庭儿童数量增加而增加，奥地利、匈牙利、拉脱维亚给予多孩家庭更高的贷款额度或利率优惠，拉脱维亚对多孩家庭减免房屋交易注册费用，希腊还对父母捐赠给子女用于购房的费用给予15万欧元的免税额度。

四、 借鉴和启示

截至2019年，我国城镇居民住房自有率约为96%[2]，保障性住房覆盖率超过20%。OECD国家构建住房阶梯的做法表明，住房体系并没有“最优解”，即使德国、瑞士等低住房自有率国家也通过租赁市场较好满足了居民住房需求，但是应当高度重视居民沿住房阶梯进行转换的需求。

住房规划应更具前瞻性。居民年龄、家庭、收入改变，对住房面积和类型的需求也会变化。住房供给应根据对人口这一关键变量的合理预期进行适时调整。例如，在人口净流入的大城市，既要通过盘活存量积极增加小户型租赁住房供给，也要增加小户型、低总价商品房供给，使新市民、年轻人能够在租房一段时间后购买自有住房。

支持用置换方式进行改善的购房行为。通过“卖一买一”方式进行住房改善的行为，不带来住房整体供需变化，还能够增加小户型、低总价住房供给，政策上应按照首套房标准对待。还应结合三孩政策，通过税收减免、利率优惠、补贴等方式支持有生育多胎意愿的家庭进行住房改善。

打通保障、租赁、商品房体系，住房供给应更具弹性。受建设周期和区位限制，住房供给弹性较差，特别是在市场以存量房交易为主的大城市，很难通过新建住房的方式响应居民需求变化。因此，需要适时打通保障、租赁和商品房体系。住房保障形式应以货币化补贴为主，鼓励中低收入家庭充分利用私人租赁市场。

注释

①住房阶梯的英文表达为housing ladder或property ladder。

②不同阶梯问界限并不严格，例如也有受补贴购房的情况。居民住房升级也不完全依照该顺序，例如公租房租户可以按优惠价格直接购买当前住房。美国房地产经纪人协会将住房阶梯归纳为三种情形：（1）中低收入租户搬往更舒适的住宅；（2）租户购买首套住房；（3）自有住房家庭置换更大和更好的住房。

③数据来源：English Housing Survey (2019-2020): Headline Report, Department of Housing, Local and Community, UK。

④数据来源：English Housing Survey。

⑤受补贴的租赁住房包括公共租赁住房和受政府补贴的私人租赁住房。

⑥受补贴的租赁住房包括公共租赁住房和受政府补贴的私人租赁住房。