福清核电厂应急管理体系的经验和实践

金 莉，顾 健，黄 鸿

(1.WANO上海办公室，上海 200124；2.中国核能股份电力有限公司，北京 100089；3.中国核能行业协会，北京 100032)

核应急管理体系是国家行政管理能力的一个重要体现，具有十分重要的政治和社会意义。系统完备的应急管理体系是应对核事故的根本所在。核电厂应急管理体系能力建设是核安全治理体系和治理能力的重要组成部分。构建系统、完备、科学、具有中国特色并与国际接轨的核应急管理体系对核事业的可持续发展，有效落实《中华人民共和国核安全法》具有深远的政治和现实意义。核应急管理体系能力建设是形势所需，对提升核电厂应急管理水平、提高核安全水平具有重要的作用。目前各核电厂营运单位均建立了相对完善的、系统的核应急管理体系，在体系的能力建设中积累了经验，取得了显著成效，核电厂应急管理水平大幅提升，核应急管理体系能力建设在核安全治理体系和治理能力中取得了阶段性的成果。从近几年的情况来看，核应急管理体系的能力建设中还面临一些挑战，如应急职能的清晰度、应急设备的可靠性、信息系统的全覆盖、应急管理的全员性等方面还存在一些不足，导致应急准备工作个别环节存在盲区和弱化的迹象。针对以上不足与问题，福清核电在对标同行良好实践，积极借鉴国内外先进经验，立足全局、以切实保护现场工作人员的健康安全为己任，挑战传统，创新管理模式，建立了以“一个基准点、两条主线、以点带面、全员参与”的核应急管理体系。在管理体系的能力建设中进行了探索性的尝试，为进一步完善核电厂应急管理体系和能力建设提供了实践经验。

1 现状与挑战

我国的核应急工作是在1986年4月26日前苏联切尔诺贝利核电站事故后，随着秦山核电站、大亚湾核电站的建设而逐步发展起来[1]。随着核电事业跨越性发展，核电厂应急管理体系的建设取得了长足的进展。但就国家“积极推进应急管理体系和能力现代化”的总体要求，以及国际相关安全标准，还存在挑战，存在着差距。总体来看主要有以下四个方面。

1.1 应急准备职能

核电厂各职能部门应急准备职责与分工的清晰度是应急准备工作能否落到实处的关键因素。从实践情况来看，应急准备职责有些笼统，部分职能处室未明确应急准备职责，业务责任处室之间应急准备职责界定较宽泛，未形成全覆盖的组织管理体系，导致部分应急准备工作的落实存在着一些盲区。

福岛核事故之后，核电厂均配置了车载的应急移动设备，如应急车载移动电源、柴油驱动车载泵、柴油驱动潜水泵等等。这些设备的维护管理往往涉及较多的专业职能部门。部分设备的维修管理、技术管理和运行管理的职责边界有缺项，职责划定较宽泛，导致部分设备的维护管理责任落实不到具体的专业领域，导致某些设备的缺陷长期存在、备品备件管理缺位，设备的健康状态得不到持续的监测和评价等，这对应急设备的可靠性造成了不良影响，应急设备的随时可用性造成了挑战。

1.2 应急设备

福岛核事故再一次表明，核应急工作是关乎国计民生的大事，不能简单的考虑投入和产出。应急设备的安全可靠性直接影响着核事故应急响应的效能。专设的应急响应设备大部分是“离线”设备，如为确保应急指挥中心的可居留性配置电力与通风系统设备等。从核安全的角度，离线的与在线的设备均有同等重要意义。前者在发生严重的核事故时，可靠的应急设备产生的非直接经验效益可能凸显，但这些离线的应急设备在正常运行期间即应急准备阶段对经济效益并不产生直接的贡献，因此，往往存在应急设备的维护管理的重视度不够。专设应急设备的运行管理人员知识与技能较在线设备有一定的差距，维修与技术管理人员深入钻研的动力有些不足。

1.3 应急信息系统

受限于传统的开发与应用，部分核电厂应急辅助决策或指挥决策系统开发应用的功能仅侧重于应急响应阶段，生产运行阶段即应急准备相关功能有些弱化，系统已实现的功能相对较单一，未覆盖应急管理全流程。部分应急准备相关工作未纳入信息化的统筹策划，一定程度上弱化了应急准备的工作效率和业绩水平。

目前，应急准备动态管理的活动，如应急组织岗位成员的应急值守状态、应急培训与演习、应急设备可用性、应急文件有效性等子领域的状态均通过人工进行相关信息和数据的收集汇总及分析，应急准备相关流程表单还处在“人工跑签”的状态，导致应急准备工作信息系统管理化滞后，工作效率不高。

1.4 应急管理全员化

事故工况下，核电厂场区范围内所有工作人员均需根据各自所承担的应急响应职责和任务作出及时与正确的响应，此种状态下，应急响应的目标才落地有声。换句话说，应急响应涉及核电厂场区每一个人，无论是电厂员工还是协作单位的成员，无论是应急人员还是非应急人员。“应急是应急管理人的事”的观念仍存在，于是乎“事不关己、高高挂起”的态度，导致部分应急准备工作落足于应急管理监督部门，未涉及部分专业业务部门，未涉及核电厂场区范围内的全部职能部门。部分应急准备工作未全覆盖，应急管理全员化的理念遭受挑战。

2 美国核应急准备管理体系的实践

基于世界核电运营者协会(WANO)应急准备与严重事故管理领域的业绩目标及准则、以及核行业的经验反馈和同行评估发现的强项等，美国建立了一套较为完善和规范的应急准备管理体系，其更重视对体系运作的持续监测与评价，以确保核电厂应急准备管理业绩达到一个高水准的状态，从而确保在核事故工况下能够最大限度的减少对工作人员和公众健康与安全的影响。

2.1 组织建设

核电厂应急准备组织及相关人员应具备必要的知识、技能和能力，以实现对管理体系的运作进行持续监测与评价，确保应急准备保持在一个高水准的状态。应急准备组织应建立并营造核电厂高层及中层管理层就应急准备工作业绩的改进与提升进行定期沟通交流的机制与氛围。同时，对于电力公司旗下的核电厂，关键的应急准备体系管理属性应标准化，经分析、审查后的良好实践和经验教训，应在旗下的核电厂进行分享与应用。

2.2 体系管理

2.2.1管理要素

核电厂通过建立并维护应急准备管理体系，确保应急领域各类活动得以有效的组织、管理、监督与落实。应急准备体系管理主要要素包括：

—清晰界定并明确应急准备体系运作的管理责任主体与监督责任主体；

—建立与核电厂政策与目标一致的且清晰可见的应急准备的政策与目标；

—通过电厂状态报告系统及时解决应急领域发现的问题或弱项；

—建立管理流程对应急准备管理活动进行持续的监测与评价；

—建立管理程序对应急准备体系相关的行政事物进行有效的管控；

—根据核应急预案的要求，建立规划进度对规定的应急准备各类活动进行演习、演练、测试等；

—规划应急准备专业人员的储备与职业发展。

应急准备的政策与目标应明确应急准备体系管理的基本方向。电厂员工通过应急准备目标可以清晰的了解电厂对应急准备的期望。

2.2.2监督与支持

(1)电厂高层领导

电厂高层领导者应确保电厂员工有意识的支持为实现应急准备目标所付诸的行动。电厂员工对于实现应急准备目标负有责任。同时，电厂对于员工为实现应急准备的目标而付出的努力应给予认可和赞扬。

电厂高层领导者通过应急准备体系运作的定期健康报告或独立的应急准备管理趋势分析与跟踪系统来了解应急准备管理绩效的现状。

(2)应急准备管理者

应急准备的管理者对体系运作的监督至关重要。其管理者应具备多专业领域的知识和技能，充分了解并熟知核应急预案、对监督当局的承诺、应急行动水平及相关专业知识。积极主动提升应急准备领域在电厂和业界的业绩管理水平。做为应急准备管理者需充分参与业界在应急领域开展的活动，如培训、研讨会、论坛，以及行业内的同行评估等活动。

应急准备管理者对应急响应值守人员及扩大应急响应范围所需增补的应急响应人员、应急响应组织成员的培训与授权、演习与演练绩效、应急预案管理要求的落实、重要应急设备的维护等应急准备活动进行监督管理，并通过与电厂专业部门就应急领域业绩指标、健康报告、行动计划、自我评估、对标活动、经验交流等数据信息进行定期分享，确保专业部门的管理者清晰了解电厂应急准备的管理现状。

综上所述，依据WANO应急准备与严重事故管理领域的业绩目标及准则，核电厂对应急准备体系的运作进行持续的监测与评价。根据自我评估和同行评估发现的问题或弱项进行持续的改进和提高，通过系统化闭环的管理以期实现应急准备业绩始终保持在一个较高的水平上。

3 实践与应用

福清核电在对标同行良好实践的基础上，积极借鉴国内外先进的管理经验，结合自身特点和优势，立足全局、以确保现场工作人员的健康安全为己任，挑战传统，更新管理理念，创新管理模式，构建了以“一个基准点、两条主线、以点带面、全员参与”集业主与承包商于一体化的核应急管理体系。以世界核电运营者协会之核电厂业绩与目标(WANO PO&C)为应急准备工作的基准点；以切实落实应急响应目标为使命，构建了以日常生产运行组织及应急响应组织架构为核心的应急准备和应急响应两条主线的制度体系；以核电厂场区内每一位工作人员都应且已做好应急准备的思路为落脚点，创新建立了专兼职的应急管理工程师网络运作机制，以点带面，强化核电厂应急管理的全员化理念(详见图1)。通过管理体系运作、实施过程等的持续监测、评价、改进，已形成一套较为系统且层级分明的规范化、精细化、信息化的制度规范。

图1 福清核电一体化应急管理体系框架

3.1 应急职能的划分与定位

基于福清核电应急响应组织机构的设置以及场区内应急人员和非应急人员应急准备的需求，福清核电将所有业务责任处室根据其所承担的应急响应职责与任务划分为三类应急准备责任处室，即牵头应急专业组、参与应急专业组和不参与应急专业组的应急准备责任处室，制定了全包络的应急准备职责和任务，界定了职责边界(详见表1)。

表1 福清核电应急准备工作总体要求与职责

福清核电各业务责任处室应急准备职能的划分与定位覆盖全电厂，规定了场区内的应急人员与非应急人员的归属管理的要求和工作流程。应急准备监督责任处室设置专职应急管理工程师，各业务责任处室均设置兼职应急管理工程师。兼职应急管理工程师作为公司应急准备工作管理与监督的延伸。核应急预案中明确了兼职应急工程师应急准备的职责和任务，制定了其工作手册。

条块结合的管理思路，为各项应急准备工作的落实提供了有效的管理通道和途径。以点带面，创新组织管理模式，构建了分布于全电厂的专兼职应急管理工程师网络运作机制，通过明确的专兼职应急管理工程师工作目标与工作流程，为核应急管理体系的运作、实施、监测、评价、改进提供了管理方法和手段。

3.2 离线应急设备在线管理模式

核电厂应急指挥中心是核事故应急状态下核电厂指挥决策的重要工作场所，该中心设计有独立供电的柴油机发电机组、通风系统、不间断电源系统、生活水系统等工艺系统来保证其可居留性。同时该中心担负着向国家核安全局、国防科工局等上级单位传输机组关键安全参数的重要任务。

福岛核事故后，2012年3月，世界核电运营者协会(WANO)发布了《Guidelines for Equipment Important to Emergency Response》应急响应重要设备技术导则。导则建议建立重要应急响应设备分级维护的管理机制，将应急响应重要设备的维修管理活动纳入电厂统一的维修管理体系[6]，使其处于随时能够响应的状态。

福清核电定义了应急指挥中心重要的离线应急设备，包括①通风系统(0NWM)、②低压交流电源380 V系统(0LKP)、③柴油发电机系统(0LHY)、④380 V应急交流电源系统(0LLY)、⑤不间断电源供电系统(0LNY)、⑥应急管理综合平台(0EMCP)。此6个重要的应急设备纳入电厂设备的分级管理，同时，0EMCP网络系统设备维护管理也纳入公司统一的维修管理体系，同时规定应急重要设备缺陷包括0EMCP相关的重要设备缺陷均需按照二级工单进行处理，即24小时内需响应的管理要求。明确了重要应急设备的运行管理、维修管理和技术管理的责任主体和应急重要设备可用性保障的管理要求(见表2)。

表2 福清核电离线应急重要设备可用性保障管理要求

福清核电离线应急重要设备明确了“一机一人”的管理模式，通过管理责任制的落实，运行、维修、技术三方专业人员建立了良好的沟通交流反馈机制，此举有助于提升设备运行管理人员的知识和技能，同时维修与技术专业人员对离线设备的重要性认识也逐步提升。

离线应急设备在线管理模式，以及“一机一人”责任制的落实对提升应急设备的安全可靠性功不可没。

3.3 覆盖全过程的应急管理综合平台

应急管理平台/系统是提高应急管理能力的重要推手。图2为福清核电应急管理综合平台功能框架。福清核电应急综合平台在充分汲取国内外应急管理先进经验的基础上，结合自身的特点和优势，通过对现有相关资源的有效整合，以用户体验为开发宗旨，以覆盖应急管理工作全流程为应用目标，通过平台的开发与应用集成了核电厂应急管理所需各类信息和数据，建立了与内部相关应用系统、生产专网、办公网的互联互通，在网络安全的前提下，最大程度实现了信息数据的共建与共享机制，在传统的应急辅助决策支持系统的基础上，创新开发应用了应急资源整合系统、应急流程自动化系统、场区清点实时数据系统、人员智能管理系统、台风预警系统、实时信息发布与标会系统、应急文件同步查询系统、硬件实时监测预警系统、APP同步应用系统和常规应急指挥平台等子模块。

图2 福清核电应急管理综合平台功能框架

基于福清核电应急准备与响应流程标准化的建设，综合平台实现了应急准备与应急响应流程自动化的快速流转及实时同步传真的功能，极大提升了应急准备工作和应急响应的效率。平台与FFBUS系统、ECM等应用系统建立了互联互通，有效提高了应急准备工作计划、纠正行动计划等工作的管理效率，可随时查阅系统架构清晰、同步更新的应急文件、文档。智能的人员管理系统为应急组织成员的实时更新与同步授权成为可能。网络系统设备的实时在线监测预警系统确保对缺陷/故障第一时间做出响应。

应急管理综合平台的创新性、前瞻性和良好的可操作性，对加强福清核电应急准备工作、提高应急管理工作水平具有重要的推动作用。

3.4 规范应急管理文件体系制度建设

应急文件是应急管理体系有效运作的基础，是应急准备与应急响应活动的重要依据和技术支撑。统筹规划、统一标准、统一规范、协调自洽的应急文件体系是应急准备工作质量保证的前提，其决定着应急准备工作的起点和高度。福清核电结合生产运行实际，着眼应急准备工作高标准与应急响应高效率，对应急管理文件体系进行顶层设计、统筹策划，建立了与生产运行文件体系无缝衔接的集常规突发事件与核事故于一体的应急管理文件制度体系(见表3)。统一了常规应急准备与核事故应急准备工作的标准，规范了常规应急准备与核事故应急准备的工作流程。对管理体系存在的问题和薄弱环节，从制度上予以解决。福清核电应急文件体系设置了四个层级：政策层、大纲层、程序/规程/导则层和行动指南/操作规程层。通过新增应急准备执行程序《应急文件管理》明确了应急文件体系的框架、分层定义、接口关系、协同机制等对体系的动态管理与监督要求。

4 总结与建议

核事故应急是一项技术性要求高的工作。全过程的核应急管理的核心在于预防，其工作的目的就是防范化解重大安全风险，将核事故风险消弭于无形之际，防患于未然。一旦突破管理环节而上升为核事故，应急管理工作就需最大限度地将事故造成的损失和影响减少到最低程度，最大限度地保护工作人员与公众的健康与安全，此时应急准备工作的有效性、全面性凸显，因此，核电厂应急管理要寓非常态与常态之中，从常态抓起，注重应急管理工作与日常管理工作的深度融合，注重日常运行过程中出现的每个小问题。

随着秦山核电站的建设，核电厂应急管理体系的建设已经取得了长足的进步与发展，积累了非常丰富的宝贵经验，在此基础上查漏补缺，正确处理好传统观念与先进管理理念之间的关系，保持已有的优良传统和良好实践，不断吸取先进管理理念的精华，做好本土化转化，逐步形成系统完备、具有国际影响的核应急管理标准体系，使之更加科学规范、更加高效有序，强化信息化思维，应急管理水平和业绩水平定能不断提高，助力应急管理体系和能力现代化。