新发展理念下资源环境审计人才培养路径探讨

高 升，邢星怡，李兆东

（南京审计大学，江苏南京 211815）

资源环境审计作为审计监督体系与国家治理体系的重要组成部分，在助力打好污染防治攻坚战、推动构建现代环境治理体系与生态文明体系、持续改善环境质量、促进经济社会可持续发展、加快推进美丽中国建设等方面发挥了重要的监督和保障作用[1]，逐渐成为我国国家审计领域和生态文明建设领域的热点话题。强化资源环境审计人才培养对于促进资源环境审计高质量发展，推动经济社会发展全面绿色转型，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局具有重要意义。

一、资源环境审计发展现状

资源环境审计经历了4 个发展阶段，在探索阶段（1983—1997 年）通过嵌入式开展；在起步阶段（1998—2007年）迈向常规化；在发展阶段（2008—2012 年）全国普遍开展；在提升阶段（2013 年至今）开辟了领导干部自然资源资产离任审计新制度[2]。其中2008 年7 月，《审计署2008至2012 年审计工作发展规划》将资源环境审计纳入国家审计工作发展规划。2009 年9 月，《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》指出资源环境审计的主要任务和要求。2013 年11 月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。2014年10月，《国务院关于加强审计工作的意见》提出加强资源环境审计，促进生态文明建设。2015 年5 月，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》又进一步强调了要加强资源环境审计。2015 年7 月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议，审议通过了《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》。2015 年9 月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，将领导干部自然资源资产离任审计作为生态文明绩效评价考核和责任追究制度的内容。2015 年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》与《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，要求审计机关要依法对国有自然资源、国有无形资产，以及法律法规规定属于国家所有的其他资源进行审计。2017 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》促进了高校资源环境审计人才培养。2019 年10 月，党的十九届四中全会明确领导干部自然资源资产离任审计作为生态文明制度体系的重要组成部分，逐渐形成离任审计、污染防治政策跟踪审计和资源环境专项审计的审计格局[3]。2021 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》明确提出了生态文明建设与资源环境治理的新目标、新理念、新思路。2022 年4 月，中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于建立健全领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的意见》。

资源环境审计紧紧围绕生态环境保护治理和维护国家资源安全目标，当前主要以领导干部自然资源资产离任审计为主，围绕资源环境领域资金、项目、环节、政策开展审计，聚焦主责主业，全面履行审计监督职责。通过加大对资源环境保护、项目开发、污染治理等方面违法违纪问题的查处力度，在推进绿色发展、加强环境保护治理、改革生态环境监管体制等方面提出切实可行的审计建议，以持续改善环境质量，促进经济社会发展全面绿色转型[4]。资源环境审计对象主要包括土地、矿产、水环境、海洋、大气、森林、草原、湿地等多种自然资源类型，依据审计全覆盖要求，具体审计领域涵盖农业面源污染防治、大气污染治理、固体废物处理、自然保护区管理、生物多样性保护等，扩展到对某一区域或流域内的山水林田湖草等所有要素开展全面审计[5]。但是，目前在生物多样性审计、核安全与辐射审计、农村人居环境等方面涉足较少，对相关部门的环境管理、环境治理责任进行的绩效审计少。资源环境审计有利于促进政府及相关主管部门和企事业单位牢固树立绿色发展理念，切实履行资源环境监管职责，有利于促进资源环境政策法规制度的建立、健全、完善和有效执行，有利于促进资源环境相关资金征收、管理、分配、使用，以及相关项目建设运行的规范有效。

二、资源环境审计人才需求

党的十八届三中全会提出健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。“十四五”规划和“2035 年远景目标”提出生态文明建设要实现新进步，构建生态文明体系，推动经济社会发展全面绿色转型。在国家大力推进生态文明建设、审计全覆盖及全面推行领导干部自然资源资产离任审计的时代背景下，政府部门对资源环境审计工作日益重视，对资源环境审计专业人才需求迫切。但是要实现对各类、各级的自然资源资产、环境责任主体的审计，单纯依靠国家审计机关的力量是远远不够的，需要联合内部审计机构和社会审计机构的力量。所以，会计师事务所、管理咨询、保险、银行等社会其他行业机构也迫切需要资源环境审计专业人才。

目前，我国资源环境审计人才紧缺，在人员数量、知识结构、专业能力等方面无法满足审计工作的实际需求。大部分从事资源环境审计的人员队伍不固定，分配较紧张。人员的专业知识多集中在会计、审计、经济等财经类学科，知识结构比较单一，缺乏掌握资源开发、生态环境、工程建设、生物化学等理工类学科知识和专业技术的人才。资源环境审计实务经验不足，获取业务数据的技术方法有限，较多关注审计资源环境保护资金收支的合法性、合规性、真实性，较少关注资源环境项目的建设运营情况和资源环境管理方面的绩效问题，同时对于资源环境保护的效益、环境政策的执行效果情况、社会效益等方面审计关注较少[6]。另外，在进行资源环境审计时，容易出现审计人员重点关注被审计对象的经济责任而相对忽视社会和环境效益的情况，难以适应资源环境审计全覆盖的要求。因此，我国需要重视跨学科、复合型的资源环境审计人才的培养。

复合型、应用型的高素质资源环境审计专业化人才队伍是构建集中统一、全面覆盖、权威高效的环境审计监督体系，推动新时代生态文明建设、经济社会发展全面绿色转型的保障。资源环境审计涉及面广、应用性高、技术性强，呈现多专业多学科交叉复合的特征[7]。随着审计全覆盖要求、新审计业务的出现及大数据技术的应用，需要资源环境审计人才不断完善知识结构体系，既要掌握相关政策法规、经济学、统计学、管理学、环境学、工程学等多方面专业知识，又要掌握财务审计方法并扩展到数据资料系统收集、大数据联网审计、地理信息技术、数据分析技术、环境指标检测等。

三、资源环境审计高等教育

（一）增设资源环境审计本科专业

随着我国资源环境审计的发展逐步走向规范化，最终形成了领导干部自然资源资产离任审计、污染防治政策跟踪审计和资源环境专项审计的审计格局，客观上形成了对资源环境审计人才的广泛需求。然而我国高校目前尚无资源环境审计专业，相关课程体系建设滞后，教学体系与问题导向存在断层，培养出的审计人才并不能满足实际需求。相关单位多招聘传统审计、会计等管理与财经类专业毕业生从事资源环境审计工作，专业胜任能力不足。此外，由于没有独立学科，资源环境审计方向无法形成稳定的教学研究团队。增设资源环境审计专业是推进生态文明建设的内在要求，是培养既具有扎实的管理学和审计学理论基础，又具备资源环境相关专业知识的复合型人才，缓解人才供给压力的有效途径。增设资源环境审计专业是经济社会高质量发展的现实需要，督促与自然资源开发利用有关的企事业单位自觉遵守环境保护有关法律法规，履行环境保护主体责任；促进相关环境治理政策落实到位，防范资源环境风险。

（二）资源环境审计课程体系构建

高等院校或审计教育培训机构应构建以专业基础课、专业核心课、专业拓展课、实训课为内容的资源环境审计专业课程体系。其中专业主干课应当涵盖“审计学基础”“中级财务会计”“政府审计学”“内部审计学”“注册会计师审计”“资源环境审计学”等。专业选修课应当涵盖“自然资源与生态环境学”“资源环境经济学”“审计法学”“资源与环境法学”“环境会计”“内部控制学”“审计史”“舞弊审计”“审计理论专题”“绩效审计”“审计心理学”“领导干部自然资源资产离任审计”“财政审计”“经济责任审计”“环境政策审计”“资源环境评价方法”“环境工程审计”等。为应对审计信息化的发展需求，大部分高校开设了“计算机审计”“大数据审计模式”“信息系统审计”“3S 技术应用”等相关教育课程[8]。此外，建议增设“审计专题”和“审计信息化”课程，其中“审计专题”课程主要讲解专项审计案例与多种审计方法，“审计信息化”主要介绍Python、OurwayBI、Qlikview 等工具。同时还应当设置会计综合实验课、资源环境审计实验课、审计实践课等，其中通过审计实践课构建基本技能实训、分项目审计实训、审计综合实训、审计信息化实训。

（三）大数据与地理信息技术融合

树立大数据审计理念，构建资源环境数据共享平台和数字化审计平台；将区块链技术与资源环境系统相连接，根据时间序列生成永久性和不可逆修改的资源环境数据记录，推动联网审计的实时监控和动态监控。强化资源环境审计涉及的项目、资金等数据与空间数据的关联、比对、图斑叠加、数据挖掘，推动大数据审计方法在不同类型数据分析的深度融合[9]。培养资源环境审计人才的数据采集能力、数据存储与管理能力、项目审计能力、审计信息化能力、数据分析能力、数据可视化能力。

由于资源环境审计所需的基础数据经常分散在各个职能主管部门，数据分散、互不统属，采集难度很大，加之各主管部门针对资源环境管理的职责不同，所关注的重点数据也不尽相同，产生的数据统计格式与标准有差异，造成数据分割与断层，同时数据间缺乏关联性和可比性。通过地理信息技术对遥感影像数据进行统一获取、加工、提取、存储、管理、运算、分析、显示和解释，从而完成资源环境审计数据的采集与分析，为资源环境审计项目提供真实的数据来源及高效的审计技术方法[10]。开展基于地理信息系统的资源环境审计教学培训，讲解3S 地理信息技术等最新的审计技术手段，有利于培养实践型资源环境审计人才，弥补检查、观察、座谈、调查等传统审计方法的不足，解决复杂的资源环境审计问题。

（四）资源环境审计师资培养

首先，需要强化资源环境审计师资培养。积极引入与资源环境生态相关的跨学科人才，不断加大对计算机、工程、生态、生物、化学等相关专业人才的招录力度，优化资源环境审计队伍的人才结构，逐步建立起高素质资源环境审计教师队伍。另外，部分高校教师自身并未从事过资源环境审计实务工作，难以用案例阐述理论知识。因此需要安排教师到资源环境审计部门实践、调研、咨询、培训、共同做课题，切实掌握资源环境审计实务操作流程，切实形成基本的审计感知体验。以资源环境审计项目的形式撰写审计实务教学案例，将教师身份与资源环境审计实务工作者身份相融合，通过审计案例分析与实践操作，将理论联系实际反哺教学，形成良性循环。

其次，需要强化资源环境审计的理论研究。一方面，需要深入探讨资源环境审计理论、审计功能、审计职责、审计权限、审计目标、审计对象、审计范围、审计内容、审计边界、审计依据、审计体系、审计模式、审计程序、审计方法、审计评价、审计结果、审计运用等各个方面，重点是规范资源环境审计的范围、内容、程序和方法。另一方面，需要加快形成统一的、权威性的资源环境审计标准与评价指标，制定可执行的资源环境审计指南与工作细则，总结一套可复制和推广的审计模式，加强资源环境审计制度化与规范化建设，有效防范审计风险[4]。资源环境审计研究是贯彻新发展理念、推动生态文明建设、促进经济高质量发展的必然要求，有助于完善自然资源资产管理体系，促进自然资源资产价值核算，动态掌握自然资源资产价值变化情况；有助于促进自然资源资产负债表编制从实物量表向价值量表的转化，将绿色损溢纳入国有资产管理与国民经济核算。

最后，需要强化经验性、实践性培养。教师在进行资源环境审计教学时往往重视理论教学与案例教学，缺少实践训练，很难提高学生的审计实践能力。因此，教师需要转变单纯以理论知识教授为主的教学模式，建议将资源环境审计案例与实践平台相结合，融入实务案例分析并开展审计实践教学。通过资源环境审计案例实践操作，从信息的收集、分析、判断方面进行训练，培养资源环境审计人员对资源环境存在问题的识别能力和筛选能力，强化数据分析能力、逻辑判断能力和信息处理能力。

四、资源环境审计人才培养路径

（一）资源环境审计人才培养理念

在新时代背景下，面对资源环境治理新要求、新领域、新知识、新技术、新任务，需要培养资源环境审计人才来提升我国资源环境审计的质量。在新发展理念指导下，资源环境审计人才培养需要以“创新”为根本动力，“协调”为内在特点，“绿色”为普遍形态，“开放”为重要路径，“共享”为根本目的。审计全覆盖促使资源环境审计的广度和深度在不断拓宽和挖掘，要求培养复合型、应用型资源环境审计人才，顺应新时代发展要求，探讨新发展理念下资源环境审计人才培养路径（图1）。

图1 以新发展理念引领资源环境审计人才培养

（二）强化协同培养与技能培训

以习近平总书记提出的“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”精神为指导，加强资源环境审计的人才队伍建设。资源环境审计人才培养应以社会需求为导向，以应用型和复合型人才培养为目标，通过校企、校地、校所、跨学科、国际合作等多种协同模式，培养高质量资源环境审计人才[11-12]。采用“请进来”“走出去”“以审代训”等方式，加强信息技术、资源环境、大数据应用、生态修复等审计方法与业务的专业技能培训。通过组织审计讲堂、经验交流、学术研讨、双导师制、政府审计机关实习、聘请政府审计从业人员开展讲座、参与资源环境审计项目等，全面培养资源环境审计人才的实践能力与应用能力，提高审计沟通能力、写作能力、综合分析能力。

（三）强化资源环境审计能力

资源环境审计需要多元化、现代化的审计人员队伍，要把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想与生态文明思想体系作为提升资源环境审计综合能力的重要途径，提高资源环境审计工作人员政治站位。围绕新时代、新部署、新要求，增强宏观思维、法治思维、辩证思维、数据思维。努力学习自然资源和生态环境领域新的技术方法，拓宽思路，强化数据思维，坚持数据先行，开展数据研究，习惯数据式的审计方法。不断增强政治能力、管理能力、专业化能力、信息化能力和风险预警能力。

（四）强化资源环境政策研究

一方面，要强化对国家资源环境宏观政策的学习和研究，适应资源环境审计工作新形势和新要求，在资源环境审计工作中坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，紧紧围绕打赢污染防治攻坚战等中央加快推进生态文明建设的重大部署和举措，从美丽中国的高度，认识资源环境审计工作的重大意义[13]。另一方面，要强化资源环境宏观政策分析能力，贯彻落实十九届五中全会提出的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的战略部署。聚焦资源环境审计的主责主业，以项目和资金为抓手，以政策落实为落脚点，牢牢把握国家关于国土空间规划、生态红线、国家公园体制改革、流域生态环境补偿等新举措，着眼全局并重点关注资源节约集约循环利用和环境保护政策落实情况、环保责任落实和相关政策、资金及项目的绩效情况，以及苗头性、倾向性问题，推动抓好源头防控，适应新常态、践行新理念，更好地履行资源环境审计监督职责，加快推进绿色发展方式。