培育型都市圈空间演变特征——以汕潮揭都市圈为例

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 宁雪，李海燕

2019年国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，从基础设施、产业协作、开放市场、公服共建共享等六个方面提出都市圈一体化发展机制建设要求。这份文件充分体现了国家既要面向发展又要治理问题的决心，意味着中国的城镇化进程从单一城市竞争的时代，进入到区域协同、区域竞争与合作并存的新时代。

一、都市圈的空间模式与特征

都市圈空间模式的核心是都市圈产业和人口等生产要素在地理空间上通过何种形式组织，它体现了在都市圈空间范围内产业、人口等各种生产要素、社会经济活动及其之间的关系，演化过程较为复杂。由都市圈空间演化的动力分析可知，都市圈空间结构的演化其实质是圈内的产业、企业和人口组织形式上的变化在地理空间上的体现，具体包括了都市圈空间范围内的诸多生产要素、社会经济活动和它们之间的相互关系等在发生空间、流向、流量及交流频率等各个方面的变化。

（一）空间模式

1.核心放射

城市空间形态随着城镇化过程不断变化，都市圈是新型城镇化发展阶段的一种跨行政区域的城市空间形态。一般情况下，往往是由一个综合功能的特大或超大城市辐射带动周边大中小城市共同形成[1]，总体呈现“核心放射”状。在发展过程中，中心城市建成区发展对周边城市产生巨大的“虹吸”效应，突出表现在高度分离的职住关系；另外随着中心城区人口密度过大，基础公服设施服务能力不足，空间承载力不断加大，逐步出现大量非核心功能为寻求更合理的租金成本，逐步向中心城市外围地区“外溢”，中心城市与外围地区的分工体系逐步形成，整体呈现核心城市的轴向扩展。

2.多中心模式

在区域城乡经济差异缩小的过程中，都市圈内部相互关联的城市间往往会呈现多中心网络化的空间形态，在功能上具有完善的职能体系和网络整合体系，既包含实体联系（如高速交通通道）和虚拟联系（通讯联系），是分散化、具有竞争力且效益、经济、社会和管径可持续发展的一种城市形态和空间组织观念[2]。而基于政策导向，比如汕潮揭都市圈，利用公权力将行政区域邻近的汕头、潮州、揭阳三个地级市组合成新的联合体形成的都市圈，其整体也是呈现多中心的，其所谓的多中心则是众多中小城市的简单加和，其都市圈内部往往并未形成所谓的同城化，各城市间的产业分工联系、人口联系也并不密切，其网络化还未完全成熟，总体呈现多中心非均衡模式。

3.核心圈层

对一些在区域中有明显核心地位的大都市，比如首都北京、省会广州、武汉等中心城市，其功能除了作为区域的政治经济中心和管理决策中心外，还同时具备商务贸易、金融服务、研究创新等区域总部所在地的功能，城市综合功能较为突出，中心城市的多重复合功能基本围绕城市核心来组织，沿城市区域的高级公路网、轨道交通整体呈现圈层放射状，从轴向扩展为主向圈层扩展为主。

（二）培育型多中心非均衡模式都市圈总体特征

在现阶段新型城镇化背景下，都市圈在我国全尺度空间组合链条中起到承上启下的关键作用。但是针对不同阶段的都市圈，其空间形态、发展深度也存在较大差异，《2020中国都市圈扩张潜力报告》以国内30个都市圈为研究对象，根据都市圈的不同发展阶段，将其分为成熟型、扩张型、潜力型和培育型，其中培育型都市圈数量占比约30%，包括沈阳、石家庄、长春等城市为中心的都市圈。其中广东省发展战略中提出的汕潮揭都市圈也属于培育型都市圈之列，培育型都市圈的中心城市及其周边区域的整体经济实力不够强，且未形成紧密的产业联系，另外像汕头、揭阳、潮州三市还面临着人口流出和人口老龄化问题。但是从区域来讲，为形成全国尺度均衡发展的城镇化格局，培育型都市圈的发展是不可,或缺的。在空间模式研究方面，目前学术界主要围绕成熟型、扩张型都市圈的空间发展模式的研究[3-7]，对于培育型都市圈的研究还相对较少。

二、汕潮揭的空间演变特征

（一）汕潮揭都市圈发展历程

1991年汕潮揭地区经历“一分为三”的行政区划调整后，地区内城市竞争加大、协调减弱，汕头虽仍为区域的首位城市，但资源的整合能力下降。城镇体系在缺乏强中心的组织作用与行政区经济的影响下，各市在发展定位、主导产业、资源配置等方面均存在雷同或竞争，三市同质化趋势相对较重。但是汕潮揭三市历史发展渊源相同，经济发展水平相近、潮汕文化同根同源，拥有港口、交通和商埠三大优势，尤其汕头享有“岭东门户，华南要冲”的重要地位；三市地缘相近、人缘相亲、文脉相连、唇齿相依，在社会民间层面已经形成了同城化发展的基础[8]。

（二）演变趋势特征

1.人口空间分布：初步呈现一定规模等级结构

近20年来，汕潮揭都市圈人口规模等级结构未发生明显变化，整体呈现平稳集聚后趋于稳定，2000-2010年平均增长率为1.2%，2010-2020年 为 0.3%， 增长变缓，人口密度均出现了变小趋势，减少10%-15%。核心圈层和紧密圈层相对稳定，核心圈层和紧密圈层内逐步形成多核心的连绵地带。外围圈层以城区为单极中心平缓集聚，有部分区域根据政策发展导向呈现平稳集聚，如惠来和澄海。除汕头外，沿海地区规模等级无明显变化，揭阳滨海新区和潮州新区等政策发展导向的作用尚未显现。紧密圈层内的多核心间呈现弱联系，跨界地区未出现明显的人口集聚。

2.交通通达性：协同圈层已形成1小时交通圈

从都市圈内部跨区县交通分析，协同圈层已形成1小时交通圈，除揭西、惠来、南澳等区域，都市圈内基本可形成1.5小时交通圈。跨县联系改善最多的是揭阳平均时距从64分钟缩短至54分钟。汕头跨县平均时距稳定在1小时内。原因是揭阳高速路网和国省道密度增加较大，揭阳高速里程366km、汕头197km、潮州203km，且揭阳整体路网密度增幅最大。

针对三市各自内部的交通联系分析来看，揭阳市域内交通可达性改善最显著，市内平均时距从39分钟缩短半小时。2014-2020年汕头内部交通平均时距缩短5%，揭阳缩短22%，潮州缩短15%，汕头市内平均时距稳定在半小时内（见图1）。但是三市交通改善是不均衡的，改善程度最多的区域依然集中在揭阳中心城区、潮安区、普宁市中心城区。原本内部可达性不高的地区提升不大，如揭西普宁山区等，主要原因是高速虽然增加但受高速口限制且国省道的辐射范围为到山区。

3.产业经济发展：协同动力不足

根据2017年广东省企业总部分支联系分析，汕潮揭主要的对外经济联系依然是珠三角，三市首位联系城市均为广州，从联系总量上看汕头优势非常明显，揭阳近年与省内其他城市的经济联系度提升最大，联系城市从6个变为20个。具体看三市与全省的企业联系类型变化，近6年汕潮揭与珠三角的生产性服务业联系显著增加（主要是金融），其中潮州与珠三角的生产性服务业联系增加225家，增量最多，揭阳、汕头与珠三角的其他服务业联系增加最多，主要是房地产。

从三市内部经济联系上看，汕揭联系最强，其次是汕潮，最弱是潮揭（见图2）。汕揭两市联系总量在200家以上，其次是汕潮联系（176家），揭潮联系最弱（76家）。且汕头整体网络密度差异最小，也进一步反映出其网络发育相对成熟。总体而言，三市均呈现纵向联系大于横向联系，汕头尤为突出，纵向联系是横向的6倍。其三市中心放射特征突出，市辖区与其他县（市）联系较强，各县（市）联系较弱。从类型上看，三市除其他服务业和生产性服务业联系大幅增加外，其他类型的联系均减少，三市之间经济壁垒仍然存在，尚未形成同城化合力。

图2 2017年汕潮揭企业网络联系图

4.总体特征：多中心非均衡发展，空间协同性较差

综合以上趋势分析，汕潮揭都市圈尚处于培育期，汕头是中心城市，但汕头在开发强度、经济联系等方面，比潮州和揭阳两个地市有较大优势，但交通联系度和人口集聚性等方面优势不突出，产业带动能力不足，暂未形成其稳固的“区域核心”地位，和规划“一心两级、三环五射”的结构之间仍有差距，难以发挥优化区域生产要素配置的作用。目前汕头与普宁和潮州之间的连绵趋势相对明显，但揭阳中心城区与汕头和潮州之间的联系相对弱，整体呈扇面形式。另外三市对向心和向海的格局安排均有出入，难以统一。

三、协同发展举措

（1）优化城镇空间布局。汕头作为省域副中心城市，承担都市圈的中心城市功能，与揭阳和潮州协同错位发展，同时强化汕头的重要发展极引领作用，利用自身的特区政策，强化比较优势，以建设区域性教育高地、医疗高地、文化高地和商贸高地为抓手，全面提升城市功能。

（2）优化交通设施布局。以建设区域性综合交通枢纽门户为目标，增强高速铁路、高速公路等通道的网络化建设，完善高铁站、港口、机场等枢纽布局，着力提升快速运输通达能力，构建“一横、四纵、三环、多枢纽”的多层次、多节点、网络化综合交通格局，推动基础设施网络向乡村地区延伸，构筑都市圈一体化基础设施网络。

（3）优化产业发展格局。构建协作互补的现在产业体系，以功能集聚、梯度拓展、分工协作为原则，围绕区域产业共建谋划都市圈产业发展空间拓展方向，依托区域重大交通通道优化产业布局，发挥机场、高铁站、城际轨道站等区域性交通枢纽对人流、物流的集聚效应，强化高端生产性服务业和高端装备制造业两大产业核心，打造沿海经济发展的黄金海岸带。